國外對華“雙反”調(diào)查的特點(diǎn)、原因及法制應(yīng)對

谷 玲

（中共河南省委黨校，河南 鄭州 450002）

“雙反”調(diào)查是對反傾銷和反補(bǔ)貼進(jìn)行合并調(diào)查的統(tǒng)稱，是指對來自某一個(gè)（或幾個(gè)）國家或地區(qū)的同一種產(chǎn)品同時(shí)進(jìn)行反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查。它既不是兩者的簡單相加，也不是兩者的有機(jī)結(jié)合，而是兩者之間的密切合作。這樣合作的結(jié)果會(huì)在調(diào)查國產(chǎn)生強(qiáng)大的貿(mào)易救濟(jì)作用，這種貿(mào)易救濟(jì)措施的實(shí)施比單獨(dú)實(shí)施其中一種所發(fā)揮的作用更具有針對性、突出性和影響性。因?yàn)檠a(bǔ)貼和傾銷被認(rèn)為是兩種性質(zhì)不同的不公平貿(mào)易行為，當(dāng)某一產(chǎn)品既存在傾銷又受到補(bǔ)貼時(shí)，對其進(jìn)行“雙反”調(diào)查并不存在理論上和法律上的障礙。

一、國外對華發(fā)起“雙反”調(diào)查的特點(diǎn)

自2009年以來，美國、歐盟、加拿大和一些發(fā)展中國家先后對我國機(jī)電、鋼鐵、輕工、化工、能源等大宗出口產(chǎn)品發(fā)起多起“雙反”調(diào)查，致使我國出口企業(yè)損失慘重。分析案件并總結(jié)國外對華發(fā)起“雙反”調(diào)查的規(guī)律，可以使我國在應(yīng)對“雙反”調(diào)查時(shí)更有針對性。一般來講，國外對華發(fā)起“雙反”調(diào)查有如下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）調(diào)查方式的同質(zhì)性。反傾銷和反補(bǔ)貼在WT O框架下是兩個(gè)獨(dú)立的法律規(guī)范及調(diào)查和救濟(jì)程序，其分別受《關(guān)于實(shí)施1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第6條的協(xié)定》（《反傾銷協(xié)定》）及《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（《反補(bǔ)貼協(xié)定》）的約束。按照協(xié)議的要求，各國國內(nèi)一般也有專門的反傾銷法和反補(bǔ)貼法。依照法律規(guī)定，反傾銷和反補(bǔ)貼各自有單獨(dú)的調(diào)查程序，按照各自專門的程序進(jìn)行調(diào)查和裁決。但是在調(diào)查方式上它們也有同質(zhì)性，主要表現(xiàn)在程序性規(guī)定的內(nèi)容上。需要經(jīng)歷的程序包括申請、調(diào)查、證據(jù)、披露、裁決、司法審議、行政復(fù)審、爭端解決、公告等。無論反傾銷調(diào)查還是反補(bǔ)貼調(diào)查通常由實(shí)施調(diào)查的國家行政機(jī)關(guān)實(shí)施，即案件由有關(guān)行政機(jī)關(guān)受理、調(diào)查和作出裁決。只有在當(dāng)事人對“雙反”裁決不服時(shí)才可向特定法院提出司法審議的請求，再由法院對行政程序進(jìn)行法律監(jiān)督。

（二）調(diào)查程序的銜接性。反傾銷調(diào)查與反補(bǔ)貼調(diào)查往往同時(shí)進(jìn)行，也可能先后開始也可能同時(shí)開始，但是因?yàn)檎{(diào)查程序繁瑣且耗時(shí)較長，因而在程序上總會(huì)有交叉和銜接?！斗磧A銷協(xié)定》和《反補(bǔ)貼協(xié)定》均規(guī)定，除特殊情況外，調(diào)查應(yīng)在調(diào)查開始之后一年之內(nèi)，無論如何不得超過調(diào)查后的18個(gè)月結(jié)束。在調(diào)查期間，申請者應(yīng)提供充足的證據(jù)證明因進(jìn)口而使國內(nèi)產(chǎn)業(yè)遭受損害，調(diào)查當(dāng)局應(yīng)對申請者提出并據(jù)以要求發(fā)起調(diào)查的證據(jù)的正確與否及充分與否加以審查，以決定是否讓其發(fā)起調(diào)查。盡管反傾銷調(diào)查和反補(bǔ)貼調(diào)查是分別立案的，而且需要提供的證據(jù)內(nèi)容不同，但需要經(jīng)歷的程序卻有很大的一致性，比如對于調(diào)查問卷的填寫、傾銷或補(bǔ)貼是否存在、數(shù)量和性質(zhì)的證據(jù)提供等，反傾銷調(diào)查和反補(bǔ)貼調(diào)查的實(shí)地核查先后在不同時(shí)段進(jìn)行，但反補(bǔ)貼調(diào)查和反傾銷調(diào)查的最終裁定是同時(shí)作出的〔1〕。

（三）最終目的的一致性。對以往發(fā)生的“雙反”案件調(diào)查的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，絕大多數(shù)的“雙反”案件經(jīng)調(diào)查后的最終結(jié)果都被采用了“雙反”措施，即出口到目的國的產(chǎn)品不僅征收了普通的關(guān)稅，還被征收了反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅。這樣對于出口企業(yè)的打擊無疑是致命的，即在企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益受損的同時(shí)還面臨著失去海外市場的可能。以美國為例，美國不承認(rèn)中國是市場經(jīng)濟(jì)國家，但又要用市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則來對我國進(jìn)行調(diào)查，可以說是一種歧視性的調(diào)查。這種調(diào)查對中國的企業(yè)、行業(yè)是不公正的。在反傾銷調(diào)查中，以適用于非市場經(jīng)濟(jì)國家的生產(chǎn)要素價(jià)值法來確定中國產(chǎn)品的正常價(jià)值，在反補(bǔ)貼調(diào)查中拋棄了其反補(bǔ)貼法不適用于非市場經(jīng)濟(jì)國家的先例，以中國產(chǎn)業(yè)具有市場導(dǎo)向性為由對中國產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅。因此，美國對華產(chǎn)品同時(shí)征收反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅的做法就產(chǎn)生了雙重計(jì)算費(fèi)用，即對中國產(chǎn)品的雙重懲罰以及同時(shí)發(fā)生的對美國產(chǎn)業(yè)的雙重救濟(jì)，這樣不僅違背了公平貿(mào)易原則，也違反了WT O的諸多規(guī)定。

二、國外對華發(fā)起“雙反”調(diào)查的主要原因

（一）各國關(guān)于“非市場經(jīng)濟(jì)地位”規(guī)則的差異性和歧視性

在調(diào)查中國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的非市場經(jīng)濟(jì)性的問題上，各國各有一套自己的做法，主要是法律規(guī)定和執(zhí)法操作的差異性和歧視性所致。以澳大利亞為例，《海關(guān)法》第269 T A C規(guī)定，在出口國政府對該國貿(mào)易具有壟斷或接近壟斷地位，并決定國內(nèi)售價(jià)或?qū)鴥?nèi)售價(jià)有重大影響時(shí)，可以使用替代國方法。該條更是進(jìn)一步規(guī)定，如果出口國市場情況特殊導(dǎo)致其不適合采用時(shí)，可以使用替代國方法〔2〕。雖然早在2005年，世界各國就已經(jīng)承認(rèn)了中國的市場經(jīng)濟(jì)地位，但這之后出現(xiàn)的一系列案件，包括衛(wèi)生紙、空心結(jié)構(gòu)鋼材、鋁型材、銅制管件等都持續(xù)對中國產(chǎn)品進(jìn)行“雙反”調(diào)查。2013年2月在銅制管件案件中，加拿大邊境服務(wù)署作出裁決，中國企業(yè)被征收242%的傾銷稅率和17.73的補(bǔ)貼稅率〔3〕。按照《中國加入議定書》的規(guī)定，中國到2016年就自動(dòng)取得完全市場經(jīng)濟(jì)地位待遇。但是，在中國產(chǎn)品出口時(shí)能否真正取得市場經(jīng)濟(jì)地位的公平待遇，仍然取決于一些國家是否在立法上和執(zhí)法上給予這一待遇。倘若中國的完全市場經(jīng)濟(jì)地位待遇得到承認(rèn)，就意味著國外對中國出口產(chǎn)品采取貿(mào)易限制的法律依據(jù)和政策手段被削弱了，從而降低了針對中國展開“雙反”調(diào)查的機(jī)會(huì)和殺傷力。

（二）我國個(gè)別出口產(chǎn)品存在違規(guī)銷售行為

中國的入世，意味著WT O的一攬子協(xié)議適用于我國，按照規(guī)定其成員國可以對我國發(fā)起反傾銷調(diào)查和反補(bǔ)貼調(diào)查。從法律上看，雖然對所謂的非市場經(jīng)濟(jì)國家實(shí)施“雙反”調(diào)查沒有明確禁止，但是事實(shí)上，國際社會(huì)卻有對非市場經(jīng)濟(jì)國家不同時(shí)采用“雙反”調(diào)查的先例。發(fā)生在1986年美國著名的喬治敦城鋼鐵案，作為國內(nèi)的判例法確立了一項(xiàng)重要的原則，即對“非市場經(jīng)濟(jì)國家”的產(chǎn)品不適用美國的反補(bǔ)貼法。但是多年來，一方面，美國、歐盟、加拿大等國一直通過修改法律使發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查成為可能，另一方面，隨著中國的市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的加快，可以預(yù)見的是將會(huì)有更多的國家對中國發(fā)起“雙反”調(diào)查。另外，中國企業(yè)歷來有“薄利多銷”的傳統(tǒng)，再加上中國政府長期以來對企業(yè)進(jìn)行各種名義的補(bǔ)貼，導(dǎo)致不少企業(yè)對出口產(chǎn)品定價(jià)過低，因而經(jīng)常被控傾銷。甚至還有一些企業(yè)存在不規(guī)范的銷售行為，無利也要銷售，造成不合規(guī)的定價(jià)行為，常常為國外所詬病。

（三）我國相關(guān)企業(yè)應(yīng)訴不力

近幾年，中國政府很少主動(dòng)針對國外企業(yè)發(fā)起“雙反”調(diào)查，同時(shí)對于國外發(fā)起的“雙反”調(diào)查估計(jì)不足，尤其是對反補(bǔ)貼調(diào)查的嚴(yán)重性重視不夠，因?yàn)檠芯枯^少經(jīng)驗(yàn)不足，政府在應(yīng)對實(shí)踐中發(fā)生的案件時(shí)有點(diǎn)措手不及。另外，出口企業(yè)應(yīng)訴也不積極，因?yàn)楦鲊鴮Ρ徽{(diào)查企業(yè)要求提交真實(shí)材料，往往要求企業(yè)提供“過于細(xì)致”的經(jīng)營數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)等。由于判斷企業(yè)是否傾銷的其中一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是產(chǎn)品售價(jià)是否低于成本銷售，因此企業(yè)接受“雙反”調(diào)查時(shí)要填寫詳細(xì)的成本構(gòu)成（人力成本、土地成本、原材料價(jià)格）以及產(chǎn)量、客戶資料等，以便對企業(yè)作出是否存在傾銷或補(bǔ)貼的最終結(jié)論，而這些調(diào)查和資料很可能會(huì)涉及企業(yè)自身的商業(yè)秘密，所以，一些企業(yè)往往會(huì)選擇放棄應(yīng)訴。

三、應(yīng)對國外發(fā)起“雙反”調(diào)查的法制措施

（一）修改我國相關(guān)法律法規(guī)

目前，世界上大多數(shù)國家的反傾銷和反補(bǔ)貼國內(nèi)法，其原則和做法都與WTO《反傾銷協(xié)定》和《反補(bǔ)貼協(xié)定》的規(guī)定基本一致，所不同的是發(fā)達(dá)成員國家的立法相對完善且執(zhí)行有力，而我國的立法相對原則化，并缺乏配套實(shí)施機(jī)制。今后在完善我國貿(mào)易救濟(jì)制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)提高立法層級(jí)，并逐步完善實(shí)體法規(guī)定。完善反傾銷法的建議具體如下：第一，完善對傾銷的認(rèn)定，比如對“正常貿(mào)易過程”、“出口價(jià)格”及傾銷幅度的確定制度。第二，完善對損害的認(rèn)定，即對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、實(shí)質(zhì)損害、實(shí)質(zhì)損害威脅以及阻礙新產(chǎn)業(yè)的建立的認(rèn)定。第三，完善因果關(guān)系的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，限制自由裁量權(quán)的適用范圍。第四，嚴(yán)格反傾銷調(diào)查程序。將整個(gè)反傾銷調(diào)查程序的每個(gè)部分都規(guī)定一個(gè)相對嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和期限，這樣才能夠更好地保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。第五，明確規(guī)定反規(guī)避措施的主體、程序及時(shí)間表等。完善反補(bǔ)貼法的建議具體如下：第一，增加對不可訴性補(bǔ)貼的規(guī)定，明確其分類和適用。第二，專項(xiàng)性補(bǔ)貼的確定需要肯定性證據(jù)明確證明，同時(shí)增加其適用時(shí)的普遍性。第三，借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，考慮在立法中增加對“上游補(bǔ)貼”的相關(guān)規(guī)定以及反規(guī)避措施的具體規(guī)定。

（二）完善我國的補(bǔ)貼制度

補(bǔ)貼行為通常是由政府實(shí)施的一項(xiàng)政策措施，一旦我國出口產(chǎn)品被發(fā)起進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查，涉及面不僅波及企業(yè)甚至一個(gè)行業(yè)或是產(chǎn)業(yè)，而且政府的行為也將成為調(diào)查規(guī)范的對象。所以，我國政府和出口企業(yè)一定要高度關(guān)注對外出口產(chǎn)品遭遇的反補(bǔ)貼調(diào)查，特別是當(dāng)中國企業(yè)在應(yīng)對反傾銷調(diào)查而對反補(bǔ)貼調(diào)查毫無準(zhǔn)備的情況下更是如此。因?yàn)樯姘钙髽I(yè)為證明自己沒有“傾銷”行為而提供的各種證據(jù)，如中央或地方各級(jí)政府給各企業(yè)的各種稅收優(yōu)惠、信貸優(yōu)惠、出口優(yōu)惠、土地優(yōu)惠等，而這些優(yōu)惠等到了“反補(bǔ)貼”調(diào)查時(shí)，統(tǒng)統(tǒng)都有可能變成射向自己的“利箭”。面對“雙反”調(diào)查的嚴(yán)峻形勢，我國政府務(wù)必及時(shí)調(diào)整國內(nèi)的補(bǔ)貼措施和政策制度，目前要做的就是結(jié)合我國實(shí)情，在WTO補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼政策允許的范圍內(nèi)調(diào)整相關(guān)立法和政策，取消禁止性補(bǔ)貼，對可訴性補(bǔ)貼的數(shù)量和程度應(yīng)嚴(yán)格控制在WTO規(guī)定的范圍內(nèi)，并充分利用不可訴補(bǔ)貼〔4〕。同時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范中央政府以及地方政府的補(bǔ)貼行為，防止中央的立法和政策到地方上執(zhí)行時(shí)變了味道，以最大限度地避免遭到反補(bǔ)貼訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）優(yōu)化我國的應(yīng)訴機(jī)制

制定我國應(yīng)對“雙反”調(diào)查的具體舉措，應(yīng)注重以下的操作流程：第一，分析國外“雙反”調(diào)查對涉案企業(yè)以及相關(guān)行業(yè)的影響、范圍大小及有無拓展的可能性，這是確立應(yīng)對機(jī)制和措施的前提要件?？紤]到最終的受益結(jié)果，決定是否應(yīng)訴、如何應(yīng)訴的機(jī)制。具體分析哪些行業(yè)容易遭受國外的“雙反”調(diào)查，敦促企業(yè)及時(shí)預(yù)防。企業(yè)需要增強(qiáng)自身產(chǎn)品的技術(shù)含量和競爭力，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新、品牌建設(shè)，提升管理水平，以防發(fā)達(dá)國家使用“雙反”調(diào)查的手段〔5〕。第二，建立反傾銷反補(bǔ)貼數(shù)據(jù)庫。通過各種途徑和機(jī)會(huì)及時(shí)關(guān)注和收集各國各類傾銷及補(bǔ)貼的相關(guān)信息和主要?jiǎng)酉?，同時(shí)把已經(jīng)發(fā)生的典型案例匯編成冊供政府、企業(yè)參考和借鑒。第三，完善“雙反”調(diào)查的專業(yè)預(yù)警機(jī)制。在已有的貿(mào)易摩擦預(yù)警機(jī)制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化和分類，使我國在針對“雙反”調(diào)查方面也能有專業(yè)的快速反應(yīng)機(jī)制。第四，及時(shí)編寫應(yīng)對預(yù)案。由相關(guān)主管部門針對來自不同國家的不同類型產(chǎn)品的“雙反”調(diào)查編制出相應(yīng)的預(yù)案。第五，聯(lián)動(dòng)應(yīng)訴機(jī)制。在原有的四體聯(lián)動(dòng)應(yīng)對機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立針對不同類型貿(mào)易摩擦的應(yīng)訴機(jī)制。第六，協(xié)調(diào)機(jī)制。建立應(yīng)對“雙反”調(diào)查的事前預(yù)防、事中施壓、事后補(bǔ)救機(jī)制。事前預(yù)防主要靠中國在國際經(jīng)濟(jì)交往活動(dòng)中不斷提高自身的國際地位及不斷增強(qiáng)的話語權(quán)來預(yù)防此類貿(mào)易摩擦的發(fā)生。事中施壓主要指通過政府高層間的對話、溝通與施壓使調(diào)查及時(shí)中止。事后補(bǔ)救是我國政府利用調(diào)查國的司法審查制度、行政復(fù)審制度以及到WTO爭端解決機(jī)制進(jìn)行申訴的做法，來質(zhì)疑調(diào)查國不公平、不合法的做法，以維護(hù)自身合法利益。此外，國內(nèi)企業(yè)還可以通過重啟內(nèi)需、開拓海外新興市場等手段來降低“雙反”調(diào)查的發(fā)生概率。

〔1〕薛 林，姚慶超.外國對華雙反調(diào)查特點(diǎn)、原因及對策研究〔J〕.世界貿(mào)易組織動(dòng)態(tài)與研究，2012（1）.

〔2〕中國貿(mào)易救濟(jì)信息網(wǎng).中國入世10年非市場經(jīng)濟(jì)問題回顧與展望〔EB/OL〕.http://www.cacs.gov.cn/.2012-03-01.

〔3〕中華人民共和國商務(wù)部網(wǎng)站.加拿大公布對華銅制管件雙反再調(diào)查裁決結(jié)果〔EB/OL〕.http://search.mofcom.gov.cn/.2013-2-16.

〔4〕張?jiān)禄?美對華“雙反”貿(mào)易措施的本質(zhì)動(dòng)因與應(yīng)對策略研究〔J〕.生產(chǎn)力研究，2012（9）.

〔5〕竹子俊.我出口產(chǎn)品屢遭“雙反”調(diào)查貿(mào)易摩擦上升態(tài)勢將延續(xù)〔J〕.中國對外貿(mào)易，2012（3）.