試論我國制定《公務員財產(chǎn)申報法》的可行性

鄒 星 郭 奮喻貴華

(1.中共南昌市委黨校,江西 南昌 330031)

“反腐敗”歷來是全社會關(guān)注的熱點問題。腐敗問題與權(quán)力有著極為密切的關(guān)系，正如孟德斯鳩所說：一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗。反腐敗就必須限制權(quán)力，而對財產(chǎn)的控制是限制權(quán)力最根本的問題?！豆珓諉T財產(chǎn)申報法》是防止公務員貪污腐敗的有效措施，是反腐倡廉最為根本的制度保障。因此，必須制定《公務員財產(chǎn)申報法》，以加強國家對公務人員廉潔自律的監(jiān)管。

所謂《公務員財產(chǎn)申報法》，號稱“陽光法案”，是以立法形式確定公務員如實申報財產(chǎn)的義務，一定級別以上的公務員除必須申報個人財產(chǎn)外，其近親屬亦有此強制義務。公務員被強制申報財產(chǎn)接收社會公眾監(jiān)督，不僅能使黑暗的腐敗曝光于民眾與媒體面前，對于預防腐敗有極其重要的作用，其對一些具有潛在貪污受賄可能的公務員來說，具有強烈的心理威懾作用。因此，制定《公務員財產(chǎn)申報法》意義重大。

一、公務員財產(chǎn)申報制度現(xiàn)狀

財產(chǎn)申報的制度化，最早在18世紀的瑞典開始推行，1766年瑞典制定了歷史上第一部財產(chǎn)申報規(guī)則，公民可以查看首相的納稅清單。1883年在英國通過《腐敗行為法案》，從此作為專門制度得以延續(xù)并為許多國家借鑒。目前全世界已有近100個國家和地區(qū)通過立法的形式制定了公務員財產(chǎn)申報制度。

在中國，1987年，原全國人大副委員長王漢斌首次提出領(lǐng)導干部財產(chǎn)申報制度，他明確指出：需在其他有關(guān)法律中研究解決我國國家工作人員申報財產(chǎn)制度問題。1988年，國務院監(jiān)察部會同法制局起草了 《國家行政工作人員報告財產(chǎn)和收入的規(guī)定草案》。1994年，第八屆全國人大常委會將《財產(chǎn)申報法》正式列入立法規(guī)劃，但因各種原因最終未能實際進入立法程序。1995年4月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導干部收入申報的規(guī)定》，初步建立了領(lǐng)導干部的財產(chǎn)申報制度。1997年，出臺《關(guān)于領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》。2000年，中紀委決定在省部級現(xiàn)職領(lǐng)導干部中首先實行家庭財產(chǎn)報告制度。2001年，中紀委和中組部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定 （試行）》。2004年，在第15次人大常委會會議上，將財產(chǎn)申報制度寫入《公務員法》問題列入了議題。2005年4月27日，《中華人民共和國公務員法》在十屆全國人大常委會第十五次會議上獲得通過，但未能就財產(chǎn)公布作出明確規(guī)定。常委們認為，將公務員的私人財產(chǎn)申報制度納入法律，涉及到個人隱私權(quán)與公眾知情權(quán)的權(quán)衡，因此有必要在立法規(guī)定相關(guān)制度時慎之又慎。2006年，中共中央辦公廳出臺《關(guān)于黨員領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》作為重要的黨內(nèi)法規(guī)并頒布實施，其中關(guān)于黨員領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定，實質(zhì)上就是借鑒、采納世界上通行的“公務員財產(chǎn)申報制度”。2007年，國務院常務會議于1月份通過《政府信息公開條例》，也未將公務員的財產(chǎn)等個人情況列為政府必須主動公開的信息。2009年，新疆阿勒泰地區(qū)率先在全國試行公務員財產(chǎn)申報制度。2010年7月11日，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，要求縣處級副職以上干部，每年1月31日前集中報告家庭財產(chǎn)、本人婚姻變化和配偶子女移居國外等事項，并明確規(guī)定瞞報謊報將受紀律處分。[1]

二、制定《公務員財產(chǎn)申報法》的阻力

近年來，《公務員財產(chǎn)申報法》能否出臺一直處于膠著狀態(tài)中。對這一法律本身的意義基本沒有爭議，但對推出時機和實施舉措，仍缺少共識。而且《公務員財產(chǎn)申報法》的出臺也面臨著方方面面的阻力和困難。

1.相關(guān)配套機制缺失，造成財產(chǎn)申報核查困難。目前，我國尚未完全確立金融實名制，與財產(chǎn)申報密切相關(guān)的金融實名制、信息公開等制度還不完備。在我國，資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移較為容易，海外開戶的防范手段也不夠完備，這就加劇了金融監(jiān)控的難度。與財產(chǎn)申報密切相關(guān)的信息公開制度在許多地方執(zhí)行得不夠，信息不公開，新聞媒體的監(jiān)督，社會的監(jiān)督作用不能充分發(fā)揮，監(jiān)管也就無從下手。另外，由于家庭婚姻關(guān)系變化造成家庭財產(chǎn)難以界定，使得公務員家庭財產(chǎn)與個人財產(chǎn)難以區(qū)分。公務員的灰色收入如何認定也存在著技術(shù)上的障礙。

公務員財產(chǎn)申報制度要求公務員自覺申報收入狀況及財產(chǎn)擁有情況，而對受理機構(gòu)來說，核查公務員財產(chǎn)申報的真實性卻困難重重：金融實名制覆蓋不了現(xiàn)金交易，身份信息不夠準確，不動產(chǎn)登記制度不完備，現(xiàn)有技術(shù)與配套制度不能輕易摸清境外財產(chǎn)，社會的誠信體系及信息統(tǒng)計體系缺失。在一系列技術(shù)條件不完善的情況下，若想對申報的財產(chǎn)進行準確核查，難度幾乎相當于對申報者立案調(diào)查，這種逐一核查的方式操作性不強。這實際上也就增加了公務員財產(chǎn)申報制度有效實施的阻礙。

2.公務員對財產(chǎn)申報要求的抵觸。我國實行人民代表大會制度，而相當比例的人大代表本身就是政府官員。法律的制定者成為法律的被執(zhí)行者，涉及自身利益的法律，尤其是不利于自身利益的法律的出臺總是困難重重。盡管公眾對制定《公務員財產(chǎn)申報法》的期盼十分迫切，盡管社會的發(fā)展亟待該法律的出臺，但據(jù)調(diào)查顯示，97%的人對“公務員財產(chǎn)申報”持反對意見。腐敗的人員肯定反對公開自己的財產(chǎn)，即使申報也一定瞞報，這一點不言自明，而大部分人雖然是清清白白，但出于種種考慮，也會在心理上有一些抵觸。2009年全國“兩會”期間，某省政協(xié)主席面對記者如何看待公務員財產(chǎn)申報制的追問時竟反問，為何老百姓不公布財產(chǎn)這一近乎荒唐的情節(jié)，就是這種抵觸心理的極端表現(xiàn)。

另外，將個人財產(chǎn)公之于眾可能會危及自身及家人的生命財產(chǎn)安全。有學者指出，《公務員財產(chǎn)申報法》的難產(chǎn)，主要因為觸及某部分人的利益而導致其積極性不高。這就使得《公務員財產(chǎn)申報法》的出臺存在著巨大的阻力。

3.社會誠信制度的缺失是《公務員財產(chǎn)申報法》難以出臺的一個重要原因。保護私有財產(chǎn)是憲法賦予每個公民的權(quán)利，公務員的個人財產(chǎn)隱私同樣需要得到法律的保護。但是公權(quán)力是為公眾服務的，因此行使權(quán)力的公務員必須接受公眾的監(jiān)督和制約。而對其進行監(jiān)督的前提，也必須要了解其個人信息等基本情況，這些內(nèi)容自然也就包含了個人隱私，而社會誠信制度的缺失客觀上延緩了這一法律的出臺。公務員財產(chǎn)申報還具有復雜性，牽涉到近親屬。從我國的國情看，公務員個人財產(chǎn)與其家庭財產(chǎn)相互融合，二者界限難以區(qū)分。如何確保公務員申報財產(chǎn)又不侵犯其他公民的私有財產(chǎn)權(quán)，既保障公眾的知情權(quán)，又維護個人的隱私，是必須要考慮的一個重要問題。

三、制定《公務員財產(chǎn)申報法》的可行性

造成腐敗的原因固然是多方面的，譬如制度的缺陷、監(jiān)督的缺位、管理的乏力等等，但是，缺乏相應的法律，公務員個人財產(chǎn)不能公示，是一個相當重要的原因。

公務員財產(chǎn)申報與公開是一項非常重大的制度安排，在個別地區(qū)進行短期試點沒有問題，但想要長時間大范圍地推開，僅靠地方紅頭文件是行不通的，必需依靠國家法律上的安排。因為在公務員財產(chǎn)申報與公開制度中，涉及的都是法律上的權(quán)利義務關(guān)系，比如說公務員如實申報的義務、拒不申報或不如實申報所應承擔的責任等，這些都需要法律規(guī)定來落實。

1.公務員財產(chǎn)申報與公示是國際慣例。公務員財產(chǎn)申報與公示是“透明政府”的要求，是反腐的有效手段。同時，公務員財產(chǎn)申報與公示也是誠信的表現(xiàn)，公眾容易對政府取得信任，便于政府各項政策的順利貫徹執(zhí)行。

目前，世界上近百個國家已制定了公務員財產(chǎn)申報與公示方面的法律法規(guī)，不但老牌的資本主義國家，就連坦桑尼亞、尼日利亞、哈薩克斯坦、巴基斯坦、斯里蘭卡、越南、印度等經(jīng)濟較落后的發(fā)展中國家也出臺了公務員財產(chǎn)申報與公示的法律法規(guī)。尚未建立這一制度的少數(shù)國家都在積極立法，估計在未來幾年內(nèi)，制定公務員財產(chǎn)申報與公示法律法規(guī)的國家或地區(qū)會達到90%以上。

盡管被認為有效監(jiān)督手段的公務員財產(chǎn)申報與公示制度至今沒有列入《公務員法》，但近年來，我國新疆阿勒泰、寧夏銀川、江西黎川、湖南瀏陽、浙江慈溪等多個地區(qū)，先后提出并實行了干部財產(chǎn)申報制度“試驗”，也取得了一定的效果。因此，制定《公務員財產(chǎn)申報法》，是順應世界潮流，是大勢所趨。核查困難問題可在實踐中加以解決，不應成為法律遲遲不能出臺的借口。

2.公務員財產(chǎn)申報與公示是反腐敗的有效手段。把公務員的家庭財產(chǎn)、婚姻、有無情人、直系親屬就業(yè)及資產(chǎn)狀況等等核實并公布于眾，是一種有力且有效的監(jiān)督。首先，公務員屬于公眾人物，符合公眾人物的特征，具有較高的知名度，與公共利益密切相關(guān)。尤其是一些省部級領(lǐng)導干部經(jīng)常出沒于媒體中，受到社會的廣泛關(guān)注，其個人部分隱私信息已經(jīng)轉(zhuǎn)化為公共信息。其次，公務員掌握公共權(quán)力，與公共利益密切相關(guān)，其隱私既存在于自身權(quán)利的行使中，又存在于公共權(quán)力的行使過程中，包括其財產(chǎn)在內(nèi)的個人信息具有公共意義?！肮賳T無隱私”，在國外被廣泛認同。在法治社會，“公眾人物應當自覺接受社會全面監(jiān)督和制約”是一種自覺意識。最后，公權(quán)力的合法性來源于公眾的授權(quán)，所以公民不僅具有完全知悉公務行為的權(quán)利，還有知悉部分隱私的權(quán)利。掌握公務員財產(chǎn)額度等隱私權(quán)更是公民的一項基本民主權(quán)利。從這個意義上講，隱私權(quán)的問題應不再成為制定《公務員財產(chǎn)申報法》的障礙。

3.我國已加入《聯(lián)合國反腐敗公約》大環(huán)境已具備。聯(lián)合國《反腐敗實際措施》認為：規(guī)定公務員全面公示個人所有財產(chǎn)、債務和社會關(guān)系，以及每年的全部收入和經(jīng)營活動，這是很有效的反腐手段。我國于2003年12月10日在《聯(lián)合國反腐敗公約》上簽字，這展示了中國政府反腐敗的決心，也是我國表達了在反腐敗中加強國際合作的愿望。也要求我們必須按照《聯(lián)合國反腐敗公約》規(guī)定實施，制定公務員財產(chǎn)申報與公示方面的法律法規(guī)。

公務員申報并向社會公開個人財產(chǎn)狀況，是世界大多數(shù)國家成功實行的制度，實踐證明是一項行之有效的預防和遏制腐敗的好措施。當前，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，貧富差距不斷拉大，社會對公平正義的呼聲愈加強烈。我國正在進行的行政體制改革，目的在于打造廉潔公正、高效透明的政府。這也要求必須盡快出臺《公務員財產(chǎn)申報法》。

[1]張忠利,劉春蘭.我國公務員財產(chǎn)申報與公開制度立法對策研究[J].西安電子科技大學學報(社會科學版),2012,(09).