完善懲治和預防腐敗體系必須堅持制度反腐

鐘 晟 胡 菁 劉 敏

（1.中共南昌市委黨校，江西 南昌 330031）

習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上的講話強調： 以完善懲治和預防腐敗體系為重點加強反腐倡廉建設，才能確保黨始終成為堅強領導核心，始終保持先進性和純潔性。 腐敗是社會的毒瘤,腐敗問題關系到黨和國家的生死存亡， 因此我們應下大決心大力氣進行反腐斗爭，以達到“干部清正、政府清廉、政治清明”的目標。 反腐敗要一手抓懲治一手抓預防， 而進行有效的懲治和預防腐敗工作的重中之重是制度反腐， 只有用制度來預防和懲治腐敗，“權力才能關進制度的籠子”， 腐敗問題才能逐步肅清，徹底根治。

一、現(xiàn)階段腐敗問題的幾個突出特點

（一）“一把手”權力過大過于集中，缺乏有效監(jiān)管

我國現(xiàn)行的主要領導負責制， 將許多權力集中于主要領導身上，導致“一把手”權力過大，過于集中，“一把手”個人說了算和“一拍腦袋”就決策的現(xiàn)象大量存在。 班子其他成員成為既無決策權又無監(jiān)督權的配角，群眾也不敢監(jiān)督。這樣的體制下勢必演變成“一言堂”，無監(jiān)管的權力極易在腐敗的道路上任意恣行，暢通無阻。 央視報道稱，一位前縣委書記因為貪污受賄而判坐牢，他說從名義上講，對一個縣委書記有八種監(jiān)督， 但實際上到了我這兒就只有一種監(jiān)督，就是自我監(jiān)督，而自我監(jiān)督往往是最靠不住的。[1]陳良宇、陳希同、薄熙來等腐敗官員的案件，都是“一把手”位高權重，在他們管轄的一畝三分地上，可以為所欲為，殺人賣官，大肆受賄，權力高度集中，又無人監(jiān)管，以至愈演愈烈，給國家和人民的財產造成重大損失，產生極為惡劣的政治和社會影響。

(二)從執(zhí)法中的腐敗延伸到立法中的腐敗

現(xiàn)在很多部門都身兼立法執(zhí)法的雙重職能,既當裁判員又當運動員。 有些人利用自己在某領域的精準把握和了解， 在立法過程中就設置種種有利可圖的漏洞,一旦遇到問題,就利用這些漏洞和擁有的相應法規(guī)的解釋權和自由裁量權，為自己謀取私利,為犯罪分子大開方便之門， 為其在執(zhí)法過程中的違法披上了合法的外衣。 而這種以立法腐敗掩蓋執(zhí)法腐敗的形式， 因手段更為隱秘， 難以被司法機關發(fā)覺，事前無法監(jiān)督，事后認定和取證也極為困難，成為了新時期才干型技術官員腐敗的主要手段。

2010 年判決的原商務部條法司巡視員郭京毅受賄案就是這樣一起典型的案例。 郭是一位極有才能的對外貿易的談判專家，在條法司期間，國家出臺的所有商貿法規(guī)，他都親自參與制定，可他卻借此在法律制定時預留破綻，擴大模糊地帶，以便達到執(zhí)法腐敗獲取非法利益。

（三）某些特殊領域腐敗案件頻發(fā)，成為重災區(qū)

一方面隨著我國經濟的持續(xù)發(fā)展，建筑工程、對外貿易項目呈幾何級數增長， 另一方面由于監(jiān)管等制度的缺失以及部分黨政領導干部喪失廉潔自律意識、追求奢侈腐化的生活，導致在工程及海關等特殊領域頻出腐敗案件，甚至出現(xiàn)同一職位“前腐后繼”的大案。

近年來出現(xiàn)了同一職位的交通廳長先后落馬，公路、大橋剛修好就垮塌等事件，原湖南省郴州市紀委書記曾錦春就是利用礦產承包、 工程招投標等大肆收受賄賂，還與市委書記、副市長、宣傳部長等人聯(lián)合，“群貪群腐”，涉及人員百余，涉案金額高達億元。

海關領域權力相對集中，自由裁量度較大，手中擁有征、免、驗、放、罰、沒、扣、退等八大權力，同時，海關由海關總署統(tǒng)管，垂直領導，體系集中，很容易造成海關系統(tǒng)內部的群貪群腐。 原公安部副部長李紀周與賴昌星案被譽為中國公安反腐第一大案，大量海關官員涉案， 嚴重干擾了有關部門的正常執(zhí)法活動，極大地損害了黨和政府在人民群眾中的威望。

二、制度反腐是歷史和現(xiàn)實的必然選擇

(一)反腐是人類社會永恒的難題。 反腐問題不僅我國有、國外也有，不僅現(xiàn)代有、古代也有?；厮輲浊晡覈哌^的反腐史，大體存在著清官反腐、重典反腐、運動反腐等幾種反腐形式，雖然它們在特定時期都取得了一定的成效，但最終仍是越反越腐，甚至全面腐敗。

1.清官反腐是人們最津津樂道的方式。 古代以包拯、海瑞為代表的一批清官，以剛正不阿、秉公執(zhí)法的美名，深受世人的稱頌。 清官好官，是歷代士大夫的標桿和楷模，對于封建政權的維系和鞏固，有著一定的積極意義。但在“家天下”的封建王朝，清官反腐的最終目的是為了維護統(tǒng)治者的地位，是否反腐，反什么腐，反誰的腐，遵從的都是統(tǒng)治者的旨意。 這就決定了清官反腐只能是隔靴搔癢， 不可能真正帶來政治清明和社會公正。[2]

2.重典反腐是統(tǒng)治者動用嚴刑酷法的一種反腐方式。 因其手段嚴酷， 常使許多官吏不敢越雷池一步。 在一定時期內，對于震懾腐敗、維護政權統(tǒng)治能起到立竿見影的作用。 但血淋淋的懲罰手段可以震懾一時，不能適用于長久。 事實證明，重典肅貪決心最大、手段最殘酷的明朝，仍然是中國歷史上最腐敗的朝代。開國皇帝朱元璋曾百思不得其解，嘆曰：“吾欲除貪贓官吏，為何朝殺而暮犯?”因為重典反腐缺乏法律的普適性、延續(xù)性和規(guī)范性，未體現(xiàn)法律的公平性，所以注定會淪為政治斗爭的工具。[2]

3.運動反腐，即依靠大規(guī)模的群眾運動懲治腐敗的反腐方式。 上世紀以來，全世界至少有96 個國家先后掀起規(guī)模不等的反腐敗運動，我國在20 世紀50 年代的“三反”、“五反”運動也是較典型的反腐運動。[2]運動反腐可以運用群眾的力量與腐敗現(xiàn)象作最大化的斗爭，輻射面廣，威懾力強，能迅速遏制腐敗現(xiàn)象的滋長，同時能培養(yǎng)和建立公民的法治意識，凈化政治環(huán)境和社會風氣。但是，運動反腐的實質卻是與現(xiàn)代法制精神背道而馳，存在著諸多弊端：一是反腐敗運動容易成為一陣風， 無法保證反腐的穩(wěn)定性和持續(xù)性；二是人治和主觀因素起主導作用，反腐容易“過頭”；三是主要側重于懲治，形成事后巨大的打壓態(tài)勢，疏于事前防范，無法治本；四是運動容易轉移經濟建設的注意力，影響社會發(fā)展進程。因此現(xiàn)代法治文明國家不主張運動反腐的方式。

（二）目前我國制度反腐的不足

既然清官反腐、 重典反腐和運動反腐只能是在一定時期內、一定限度內治標不治本的反腐，那么制度反腐則成為人類文明由人治反腐到法治反腐的必然選擇。 而我國有關反腐敗的制度， 自改革開放以來，已頒布了許多，但為什么腐敗仍屢禁不止? 主要原因有三：

一是反腐敗適用的制度缺乏統(tǒng)一性、綱領性。目前，我國防治腐敗的法律法規(guī)數量很多，各種法律、規(guī)章制度多達1200 余件，法律條文內容交叉，散見于刑法、行政經濟法規(guī)或部門規(guī)章制度當中，很多規(guī)章、制度缺乏科學論證，難以操作，有的甚至相互抵觸、相互矛盾；而制定這些法規(guī)規(guī)章的部門之間職能重疊或空白， 在一定程度上影響了反腐倡廉工作的進展。建議出臺一部具有綱領性的統(tǒng)一的反腐敗法，來協(xié)調各反腐敗機構的關系， 解決反腐敗機構職能交叉重疊、同一案件參照法律標準不一等問題。

二是反腐敗制度的設計缺乏細致性、全面性。我國目前的制度設計， 往往只注重權力的設計而忽視責任的設計，保留最大的行政自由裁量權，好給自己多留一點“活動空間”，為腐敗留下機會，建議法制在出臺前，應廣泛征求群眾的意見，自覺接受群眾和上級的監(jiān)督，杜絕制度設計的隨意性。制度的設計不單指法規(guī)制度， 對各項工作的具體實施制度也應包含其中，在規(guī)定制度上要嚴密：減少機會和設防堵洞，在一切可能產生人為選擇的時候或程序上都規(guī)定好，這樣沒有可選的機會，自然不容易有人為因素影響，從而起到預防作用，大大減少腐敗案件的出現(xiàn)。

三是反腐敗制度的執(zhí)行缺乏嚴厲性、平等性。立法難，執(zhí)法更難。 制度的好壞最終要看執(zhí)行的好壞。現(xiàn)有刑法對腐敗犯罪的執(zhí)行標準不一， 在懲處的同時受各方面因素的影響，案件的最終結果也不同，沒有貫徹罪刑相適應的原則。對“老虎”、“蒼蠅”案件的處罰結果不同， 對高級官員腐敗案件懲處的力度不大，威懾力不強，導致高官要員的腐敗高發(fā)多發(fā)。

三、堅持和完善反腐制度體系建設

(一)建立完善的預防腐敗制度

在十二屆全國人大一次會議江蘇代表團發(fā)言中， 南京市檢察院職務犯罪預防局局長、“全國模范檢察官”林志梅說，“檢察機關不光看抓了多少人，更要看預防了多少人犯罪”。[3]建立完善的預防腐敗體系是反腐倡廉工作的重要抓手。

1.從思想上加強教育培訓力度。 要加強中國傳統(tǒng)“廉”文化的教育，要從青少年抓起，小學可相應開設有關課程， 培養(yǎng)他們的正確廉恥觀，“知恥而不為”，當社會培養(yǎng)出知恥的政治文化，腐敗分子就必然淪落到“千夫所指，不病而死”的境地，被人民看成社會的公敵，自然在貪之前要思量甚至放棄貪腐；要樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，拋棄官本位、作威作福、擺官架子的封建殘余思想，牢固樹立“全心全意為人民服務”的思想，倡導和踐行“八榮八恥”等社會主義榮辱觀，開展正面主題教育、廉政反面教育，培養(yǎng)國家榮譽感，從意識上自覺遵守黨紀國法，提高自我約束力。

2.實行高薪養(yǎng)廉養(yǎng)賢制度。 執(zhí)政黨應從自身做起，自上而下營造廉潔政治環(huán)境?！鞍隧椧?guī)定”的出臺正是我黨自上而下進行的一項廉潔示范； 李克強在答記者問時，立了“約法三章”，提到了三公問題，這些都表明了新一屆領導人崇尚儉撲， 克已奉公的思想。反腐必須從最高層做起，只要國家的核心領導保持清明，同時堅定政府須誠實廉政的信念，貪污問題就能受到控制和逐步減少。

新加坡前總理李光耀的評論值得我黨深思:“中國領導人希望建立一個健全的法律制度， 他們又很明白在一個文明社會里實施法治所需的體制結構，不可能在道德真空里憑空建立起來。 ”[4]現(xiàn)階段,我們一方面強調要繼續(xù)加強理想信念的教育, 但同時也不能回避經濟高速發(fā)展下人們對財富的渴望。 官員們既是公仆，也是生活在實際中的人。一味強調精神的崇高而忽視經濟的現(xiàn)實， 是無法真正杜絕貪污腐敗的。 馬克思曾說過：200%的利潤就能讓人冒絞刑的風險，何況是百倍甚至千倍的利益呢？高薪養(yǎng)廉養(yǎng)賢制度應盡快在我國實行。

3.建立社會保障制度。 如果高薪養(yǎng)廉只是工資薪酬的提高而未顧及當下房價、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面，再多的薪酬恐怕也難以滿足貪欲。 賺再多的工資也買不起一套房，退休后養(yǎng)老金減少，醫(yī)療也得不到保障等等，如果這些現(xiàn)象存在，貪污現(xiàn)象如何能清除。因此， 首先要建立完善的住房制度， 健全保障性住房，廉租房、公租房、經濟適用房等制度，讓所有進入政府工作的人都不必為了一套住房而貪污； 其次要完善公積金和養(yǎng)老金制度， 提高公積金及養(yǎng)老金比例， 等公務員退休后所領取的公積金及養(yǎng)老金的數量多到一家人衣食無憂，而一旦發(fā)現(xiàn)有貪污行為，開除公職，取消養(yǎng)老金。 在這樣的制度下，大部分人都會掂量貪污的成本，而選擇沒必要貪污，從一定意義上防止腐敗的發(fā)生。

（二）建立健全的監(jiān)督腐敗制度

預防腐敗制度的建立是從廉政環(huán)境的培養(yǎng)及思想和生活實際處罰，讓人覺得貪腐沒有必要。而監(jiān)督腐敗制度的建立健全是用制度來防止腐敗漏洞的產生，堵塞一切可能產生腐敗問題的缺口。

1.規(guī)范和完善“身邊人”錄用考核制度

領導干部多配用司機秘書等人員，被稱之為“身邊人”，目前這些人的選用，大多是由領導干部自己指定而缺乏組織部門的有效監(jiān)管。 由于“一把手”權力過大，“身邊人”往往成為行賄者攻堅的突破口，極易造成“李真案”的出現(xiàn)。 因此，我國應盡快完善“身邊人”選拔錄用考核制度和定期輪崗制度，一方面組織人事部門要按照德才兼?zhèn)涞母刹夸浻脴藴使_選拔“秘書”，并定期考核測評；另一方面要制定秘書司機等人員定期輪崗制、交流制及回避制；最后需減少秘書的配備數量，明確秘書職能，通過監(jiān)督領導干部的權力來減小秘書的作用。

2.建立健全公務員監(jiān)督制度

公務員考錄、 任職和平時工作等都應進入監(jiān)督體系?？间泧栏癜凑铡豆珓諉T法》規(guī)定的制度，公開考核，嚴格審查。不得徇私舞弊，杜絕篡改分數、面試時拉關系做手腳等人為因素的干擾， 選拔真正德才兼?zhèn)涞娜藛T進入公務員隊伍。

建立公務員報考人員平時資料情況的監(jiān)管制度。在學?；蚬ぷ髦杏形璞住_亂社會治安等不良行為的，成績不達標的，都沒有報考資格，將大學生中的精英招進公務員隊伍。 一方面可以錄用合格的人才，另一方面可以改變目前高校學生“混”日子的現(xiàn)狀。

個人財產申報制度。 從進入公務員隊伍起就建立財產檔案，每年一次申報審查，這樣能使公務員從年輕時就自律自制，建立廉潔的思想。對官員的財產公示制度也要進一步加大公開力度， 敢于向社會公開，接受公眾的監(jiān)督，否則，公示制度將流于形式，無法給官員造成威懾力，腐敗仍會繼續(xù)。

日常考核制度。目前公務員實行年度考核，記錄本上都是自己記錄的工作情況。 只有評選為年度先進工作者的考核手冊才上交人事部門審查。 其他公務員則無人檢查監(jiān)督。 建議建立年度考核與平時考核相結合的制度，由紀檢部門及單位紀檢員，不定期地對不特定對象抽查，一旦查出問題及時上報，及時處理。 在一定程度上可避免小事發(fā)展成大案。

3.加強紀檢部門的監(jiān)督檢查制度

規(guī)范領導財務制度。 我國實行“一把手”不直接管財務的制度，可在某些地方和部門，這些制度沒有很好地貫徹落實，導致公款亂用私用，國家財產成了個人銀行，江蘇丹陽近日出臺新規(guī)：部門“一把手”不再直管財務。[5]按照新規(guī)，部門主要領導對本單位財務工作負總責， 財務工作明確1 名副職領導直接分管。還要加強對各單位財務往來的監(jiān)管，拒絕公款浪費，變相消費。對領導干部八小時工作外進行不定期抽查暗訪，隨時監(jiān)控。

將本單位紀檢員或紀檢書記單列或獨立出來?！白h風廉政建設是紀委書記或紀檢組長的事”等思想的存在，導致“一把手”不管廉政建設，同級或同部門的紀檢員又“不好”監(jiān)督“一把手”，造成“一把手”缺乏有效的約束和監(jiān)督， 違法違紀行為不能及時發(fā)現(xiàn)查處，導致國家財產遭受嚴重的損失。建議將紀檢員單列出來， 不由本單位管轄， 隸屬于同級紀檢部門，列席黨組會，參與單位或部門的決策，對本單位的領導決策詳實記錄備案并定期匯報， 對有疑問的可向紀檢部門反映，但需提供真實可靠的材料。

4.拓展社會監(jiān)督渠道

要想更好地實現(xiàn)全民“共治”官員腐敗，拓展群眾性的社會監(jiān)督渠道是非?？尚械?。 要加大社會監(jiān)督力度， 實現(xiàn)全民反腐， 才能徹底肅清貪污腐敗分子。要進一步暢通群眾監(jiān)督渠道，完善群眾監(jiān)督的實現(xiàn)形式。 探索、引導和培育民間反腐組織，重視民間反腐力量，推動以重要崗位“一把手”為重點對象的監(jiān)督和反腐治貪的社會化。

（三）實行完善的懲治腐敗制度

1.完善反腐立法體系。 我國目前已形成中國特色的法律體系， 接下來我國要為建成小康社會這一目標規(guī)劃立法。為實現(xiàn)這個目標，就要進一步完善反腐敗方面的立法，真正形成懲治和預防腐敗的體系。完善網絡反腐的立法， 應強化媒體特別是網絡的反腐作用。政府要給予網絡反腐更大的作用空間。在我國網民數量已達5.38 億的背景下，要重視網絡這個龐大“發(fā)酵池”的發(fā)酵作用，給網絡反腐穿上制度的“保護衣”，以免別有用心之人利用網絡反腐，誤傷無辜之人。

完善反腐立法體系不僅體現(xiàn)在法律的制定上，同時體現(xiàn)在生產生活的各領域各環(huán)節(jié)中的規(guī)章制度上。 制定嚴密的規(guī)定，減少腐敗的機會和漏洞，做到步步設防，使人不能貪。

2.建立嚴明的法治力。 法治的核心是對全體公民包括領導者具有約束力。我國也強調，依法治國必須是所有人在憲法和法律允許的范圍內活動， 任何人沒有超越憲法和法律的權限。 懲治腐敗要從上至下，要“依法治官”。 習近平說要“蒼蠅”“老虎”一起打。 國家的高官如果有貪污之嫌， 只要我們一視同仁，拿法律嚴格對待，都應接受嚴格的調查。 懲治腐敗是一個長期的過程， 也是一個需要我們建立信心的過程。

執(zhí)法嚴厲，有罪必懲，輕罪重懲。 有腐敗行為的必須懲處，貪污數目極小的也要懲處。而不是規(guī)定腐敗還有個底線， 幾千塊錢以上才算， 這樣勢必導致“蒼蠅”的滋生。就是幾塊錢不該得的利益也要懲處，鼓勵相關人員舉報，查實后立即處罰，處罰力度要大大大于貪污的數額，這樣就能把“蒼蠅”打落。

3.設立獨立和高效的懲腐機構。 這個懲腐機構必須是獨立的，它直接聽命于最高長官，獨立辦案，有調查權和逮捕權， 而判決權歸最高法院的獨立審判庭。機構人員的工資應該較高，使他們沒必要利用手中的權力貪污，人員的素質和能力都是一流的，他們要鐵面無私，要雷厲風行，要追求透明，讓人民信任公眾合作， 才能獲得更多的案件線索懲治和打擊腐敗行為，取得顯著的懲防腐敗的成效。

習近平說反腐敗是實現(xiàn)“中國夢”的前提。 守護好反腐防線，就是守護民眾的希望，就是守護我們的中國夢。

[1] http://news.qq.com/a/20130309/000232.htm.

[2] 王明高.反腐創(chuàng)新的歷史追問. [EB/OL].人民論壇.http://www.rmlt.com.cn/News/201011/201011041654094735.html.

[3] 習近平：官商交往不要勾肩搭背不分彼此.http://news.ifeng.com/mainland/special/2013lianghui/content-3/detail_2013_03/09/22908740_0.shtml.

[4] 呂元禮.新加坡為什么能:上卷[M].南昌:江西出版集團.江西人民出版社,2007.234.

[5] 丹陽出臺新規(guī)：部門“一把手”不再直管財務.http://www.js.chinanews.com/news/2013/0507/58950.html.2013-05-07.