關于農村土地綜合整理的幾點思考

鐘愛保 楊 蓉

（1.中共南昌縣委黨校，江西 南昌 330200）

農村土地綜合整理作為破解城鎮(zhèn)化以及工業(yè)化進程中土地等要素制約和農村發(fā)展中資金等要素制約的有效途徑， 當前在全國各地也都進行了不同程度探索。 其中政府引導社會資本參與農村土地整理的模式或稱PPP（Public Private Partnership）模式被廣泛實踐， 并在盤活農村閑置資源為城市提供占補平衡指標與促進農業(yè)產業(yè)化方面發(fā)揮了預期效益，像重慶的地票式交易、成都土地流轉、廣東佛山的股權分紅、天津宅基地換房等，在一定程度上破解了政府資金困境以及傳統(tǒng)農村發(fā)展困境。 本文嘗試對PPP 模式的實踐做法進行分析和總結， 以期探索通過農村土地綜合整理促進農業(yè)產業(yè)化， 實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展思路。

一、當前農村土地綜合整理的現(xiàn)實需求

農村土地綜合整理是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和新農村建設的宏觀背景下，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展需要,對土地利用方式、 利用結構和利用關系進行重新規(guī)劃與調整的一種措施，當前主要有以下兩個需求：

1.“建設用地雙擴張”與“18 億畝耕地紅線”的矛盾日益突出

土地作為基本生產要素, 是當前甚至未來較長時期里中國城市快速擴張及工業(yè)高速發(fā)展的重要積累來源。隨著城市化和工業(yè)化步伐的加快，城市發(fā)展過程中的用地需求不斷增長,而與此同時,稀缺的土地資源在供給上表現(xiàn)為嚴重日益緊缺。 要在承載城市發(fā)展的同時,實現(xiàn)保護耕地、發(fā)展農村的目標,客觀上需要通過農村土地綜合整理這一制度創(chuàng)新, 以充分挖掘農村內部土地資源,在實現(xiàn)保護耕地、糧食安全和發(fā)展農村的基礎上, 通過增減掛鉤方式為城市發(fā)展提供不占建設用地指標的土地資源, 以滿足工業(yè)化、城市化進程對建設用地的需求。

2.零碎化的土地利用方式與發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的沖突

當前，南昌縣農業(yè)經(jīng)營主要以農戶家庭為主體，較分散、零碎，無法適應現(xiàn)代農業(yè)生產規(guī)?；?、專業(yè)化、機械化的要求,致使農業(yè)的經(jīng)濟效益也無法大幅度提高。 從根本上看,這種小規(guī)模的農業(yè)經(jīng)營方式是無法適應現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展需求。因此，客觀上迫切需要通過進行農村土地綜合整理, 改變零碎化的土地利用現(xiàn)狀, 為實現(xiàn)現(xiàn)有土地由粗放經(jīng)營向集約節(jié)約利用轉變提供可能性,為農業(yè)產業(yè)化創(chuàng)造條件。

像南昌縣這樣的城市近郊縣， 由于受農產品需求變化的直接影響, 現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的內在要求相對更為強烈, 因而對改變土地零碎化利用也有著更直接和更強烈的需求。 因此，筆者以為，引入社會資本參與農村土地整理是南昌縣實現(xiàn)“拼爭全國五十強縣市”目標的加速器，是實現(xiàn)工業(yè)強縣，農業(yè)富縣的關鍵。 以同為中部地區(qū)百強縣的長沙縣為例，2010年，長沙縣實施南工北農戰(zhàn)略，將經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的相關政策引入到北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鼓勵社會資本、工商企業(yè)到農村投資現(xiàn)代農業(yè)。 近三年全縣引進農業(yè)項目128 個，吸引各類農業(yè)投資60 億元，帶動100 多項農業(yè)科技成果和近千名技術人才的引進， 加速了農業(yè)產業(yè)化進程。 僅2011 年， 第一產業(yè)實現(xiàn)總產值84.9 億元，完成增加值52.3 億元。 其實在國際上，很多人多地少、耕地資源稀缺、人均土地資源相當短缺的國家,像日本，其土地整理工作在農業(yè)產業(yè)化的進程中發(fā)揮了巨大作用。 在土地整理過程中也是采取政府引導，企業(yè)參與的形式。 項目運作時，政府并不是把項目的責任全部轉移給企業(yè)， 而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。 通過有規(guī)劃的引導“社會資本下鄉(xiāng)”，不僅激發(fā)農村發(fā)展的活力，推進農業(yè)產業(yè)化、規(guī)?；⑵放苹?jīng)營，促進農業(yè)增效、農民增收， 而且有利于培養(yǎng)有市場意識和農業(yè)科技意識的新農民，改變傳統(tǒng)農村生活方式，并增強農業(yè)、農村、農民的自我發(fā)展能力。

二、農村土地綜合整理的實踐——以成都為例

PPP 模式自2003 年引進成都進行試點，經(jīng)過近10 年的摸索，不斷完善，目前在四川、重慶、江蘇、山東、湖南、安徽等地鋪開應用。 筆者概括主要有兩種模式: 一是 “宅基地——農民上樓——建設用地指標”；二是“耕地——資本下鄉(xiāng)——產業(yè)化和規(guī)模經(jīng)營”。 以成都市龍泉驛區(qū)黃土鎮(zhèn)洪安村為例，通過土地整理農民原有宅基地復墾為耕地， 人均建設用地由過去的126 平縮減到32 平。 退出集體建設用地908 畝，其中160 畝用于建農民集中居住區(qū)“濱西綠洲”，政府統(tǒng)一修水、電、氣、光纖、通信、垃圾集中堆放點等公共配套服務設施， 實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民生活的同質化。剩余的748 畝集體建設用地指標通過“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策”流轉到龍泉驛主城區(qū)，集中用于總部經(jīng)濟、汽車貿易產業(yè)，獲取的12 億元土地收益除了用于平衡投入成本， 其余部分全用于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟；復墾新增耕地1200 畝，通過引入龍頭企業(yè)開展土地流轉，實現(xiàn)產業(yè)化經(jīng)營，農戶獲得可觀的收益。應該說，這種土地整理模式在一定程度上在滿足城鎮(zhèn)化和工業(yè)化用地需求的同時， 讓農民合理分享到了城市化帶來的土地增值收益， 促進了農業(yè)產業(yè)化進程。綜合成都農村土地整理的實踐，筆者以為主要有以下幾個方面的重要創(chuàng)新：

1.注重探索社會資本的參與機制。 農村土地綜合整理是一項涉及面廣、工作量大的系統(tǒng)工程,大量的資金投入是其得以順利實施的關鍵。 顯而易見的是,單純依賴財政資金將是十分困難的,如何拓展社會資本的進入空間, 進而撬動金融資本的有效進入是一個必須破解的重大難題。 正因如此,在農村土地綜合整理過程中, 成都市努力從制度上探索構建社會資本的參與機制, 一方面通過用法定程序決定各項規(guī)劃和產業(yè)政策, 以幫助各類市場主體明確參與土地綜合整理項目的合法盈利模式, 使其盡可能減少政策法規(guī)層面的不確定性；另一方面,在規(guī)定企業(yè)不得以任何方式直接參與土地出讓收益分成的前提上,更加注重引導其與農村集體經(jīng)濟組織合作,就地開發(fā)新增建設用地， 以保障持續(xù)穩(wěn)定的投資利益為基本方式鼓勵更多城市社會資本的進入。 社會資本的進入， 不僅破解了農村土地綜合整理中政府面臨的資金困境，形成了多元化的投資格局，同時也使得農村土地綜合整理在更大范圍內推進成為可能。

2.創(chuàng)新多項目整合的統(tǒng)籌建設路徑。 在實踐中,將土地綜合整理項目與中低產田土改造、 農田水利建設、農村道路建設、現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展、基層文化建設、基層組織建設、農村電力改造、農村通訊事業(yè)及基層民政事業(yè)等項目有機結合,形成“1+N”的資金整合模式,綜合發(fā)揮各項資金的疊加效益,共同用于農地整理和掛鉤項目,放大土地綜合整理的成效。

3.注重農民主體地位。 土地資源不僅是農民的生產資料、勞動對象,而且承載著農民社會保障和財富資源等重要功能,因此,農民始終是農村土地綜合整理中最重要的利益主體。 成都市在推進農村土地綜合整理過程中,充分尊重民意,改變過去政府部門包攬整理項目的做法,注重賦予農民主體地位。 在項目實施上,通過村民自治、“一事一議”、干部逐戶宣傳等方式, 在保證群眾充分了解各項政策的基礎上,讓村民自己做主。以新津縣袁山社區(qū)為例，從拆遷還建房的規(guī)劃選址、小區(qū)布局、到房屋戶型等，都是先征求農民意見，然后再實施。

4.創(chuàng)新性地構建收益分配制度。 農村土地綜合整理中的利益分配是非常關鍵的難點問題, 成都市在這方面創(chuàng)新性做法主要表現(xiàn)在兩個方面: 一是規(guī)定節(jié)余建設用地指標初始交易所得的收益, 繳納10%的基礎設施配套費后全部返還農村, 由農民集體和參與整理項目的農民按照體現(xiàn)農村產權制度改革成果的原則自主決定具體的分配方案; 二是在扣除農民集中居住區(qū)占用建設用地面積后的剩余部分, 必須無償預留不低于5%用于農村集體經(jīng)濟發(fā)展,為實現(xiàn)共同發(fā)展或建設公共服務平臺奠定基礎。

5.強化產業(yè)發(fā)展的支撐作用。 農村土地整理最直接的目的就是改變土地零碎化利用， 強化產業(yè)發(fā)展。 因此，在實施農村土地整理過程中,各地都高度重視將土地綜合整理項目與產業(yè)發(fā)展相結合, 注重對未來支柱產業(yè)的培育和農村持續(xù)發(fā)展能力的建設, 有效避免了一些地方單純?yōu)橥恋卣矶淼谋锥恕?如新都縣靜平村項目區(qū)因為位于相對較近的二圈層區(qū)縣,地形以平原為主，該縣就重點發(fā)展以特色花卉苗木和大棚蔬菜種植為主的現(xiàn)代觀光休閑農莊產業(yè),形成一、三產業(yè)聯(lián)動的產業(yè)結構，同樣實現(xiàn)了土地整理與產業(yè)發(fā)展的良性互動。

三、總結與思考

作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎工程, 農村土地綜合整理是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段解決城鄉(xiāng)土地利用問題的重要選擇。 成都引入社會資本參與土地整理的實踐也充分證明, 農村土地綜合整理在破解工業(yè)用地瓶頸， 促進農業(yè)產業(yè)化方面的確具有重大的現(xiàn)實意義， 并為當?shù)剞r村發(fā)展帶來了矚目的成績。 當然，引入社會資本參與農村土地整理，作為一項涉及復雜利益關系的制度創(chuàng)新過程， 不可避免地存在一些不盡完善的方面： 如在社會資本參與土地整理的過程中，存在著“非糧化”與“非農化”、侵害農民利益、流轉服務體系欠缺等，這些問題從本質上看都是發(fā)展中的問題，既不能簡單否定，更不可因噎廢食，而重要的是必須正視問題，找準癥結,明確思路。 因此，筆者認為，南昌縣在農村土地整理過程中，可以在以下幾個方面做些嘗試：

1.循序漸進，建立社會資本參與機制。 將政府過去在土地整理工作中的主導角色， 轉變?yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公共服務中的監(jiān)督、 指導以及合作者的角色。 根據(jù)實際情況，建立社會資本參與機制，將土地整理項目與農業(yè)綜合開發(fā)、產業(yè)化項目緊密結合起來，以公平招標、邀請投標或競爭性談判等方式確定土地整理項目的投資方， 動員和引導工商企業(yè)、民營資本等社會資金投入到農村基礎設施和公共服務建設中來， 通過農民集中居住， 騰換建筑用地指標；通過土地集中流轉促進產業(yè)集中發(fā)展。

2.示范效應，破解拆遷難題。 土地整理一般分為收購、征地拆遷補償、平整三個階段，其中征地拆遷工作是最大難點。 筆者以為可以先期引入社會資本參與“新村”工程，完善新村社區(qū)功能，通過“示范效應”，自然破解拆遷難題。 在成都，以袁山社區(qū)為例，遷村并鎮(zhèn)的農民新村， 最初也只有兩成農民愿意搬進新村，但政府并沒有強制，而是先集中起了這部分農民，后來，新村產生了示范效應，農民看到了新村的好處，就紛紛要求加入，搞二期時，已有近九成的農民主動要求搬遷了。土地整理的事，只有農民想通了，事情才好辦。

3.因地制宜，做好項目規(guī)劃。 2010 年以前，很多地方集中上馬現(xiàn)代農莊項目，2011 年以后由于市場反應遠低于預期，投資銳減，很多項目成為空殼。 因此政府在引進工商企業(yè)參與土地整理時， 要因地制宜，做好項目規(guī)劃，在離城區(qū)較遠的傳統(tǒng)農業(yè)區(qū)，像三江、廣福、涇口要重點引進那些以獲取農產品加工原料或開發(fā)優(yōu)質農產品為生產目的工商資本； 對于城市近郊，或者旅游資源豐富的地方，像黃馬，蔣巷可以考慮引進大型現(xiàn)代農莊項目，實現(xiàn)一、三產業(yè)聯(lián)動。

4.創(chuàng)新方法，破解土地權屬難題。 農村土地綜合整理的過程不僅是農民居住方式的簡單改變, 更是突破原有村組的集中居住過程, 因此必然涉及突破村組界限的土地權屬調整, 面臨更為復雜的土地空間置換。 目前,我縣向塘等地土地整理工作曾一度止步土地權屬調整。 筆者以為可否借鑒成都市在這方面的一些做法，例如“租賃”、“一次性貨幣補償”、“互換”、“調田攆地”等方式。

5.加大力度，扶持土地整理項目。 土地整理是個投資大、見效慢的項目，從拆遷到產出效益往往需要1-3 年以上的時間， 因此政府可否在項目扶持力度上適當傾斜： 一是對土地連片流轉面積達到一定規(guī)模的流轉農戶和經(jīng)營主體， 各級財政應該在安排農業(yè)基礎設施建設的專項資金時優(yōu)先給予支持， 對投資農村土地綜合整治的企業(yè)實施優(yōu)惠的稅收政策，鼓勵他們積極參與農村土地綜合整治。 二是加強對規(guī)模經(jīng)營主體的信貸支持， 把規(guī)模經(jīng)營主體作為信貸支農的重點，每年安排一定額度的信貸資金，解決規(guī)模經(jīng)營主體季節(jié)性、 臨時性生產經(jīng)營資金不足的問題。 三是逐步建立以政策性保險為主的農業(yè)保險體系， 對商業(yè)性保險公司提供的農業(yè)保險業(yè)務給予政策優(yōu)惠。

6.注重引導，建立生態(tài)補償機制。 鑒于土地整理項目的特殊性，可否考慮將其與生態(tài)建設掛鉤，建立相關補償機制， 從機制上引導和鼓勵社會資本參與農村土地整理，發(fā)展生態(tài)農業(yè)。