促進(jìn)職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系研究

張德力 許正中

績(jī)效評(píng)估是發(fā)達(dá)國(guó)家自20世紀(jì)90年代以來政府改革所普遍采用的一種提高行政效率、改善公共治理業(yè)績(jī)的工具，是一種衡量政府在實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)時(shí)所取得績(jī)效的方法。近年來，隨著我國(guó)政府對(duì)教育等民生支出的日益重視，財(cái)政教育投入快速增加，并逐漸達(dá)到占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標(biāo)。作為國(guó)家教育體系的重要組成部分，職業(yè)教育已進(jìn)入現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)的新階段。在這樣的背景下，科學(xué)、合理地評(píng)估財(cái)政職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的績(jī)效成為今后促進(jìn)職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展的必然要求。通過設(shè)定職業(yè)教育的財(cái)政績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，針對(duì)職業(yè)教育目標(biāo)的執(zhí)行情況、目標(biāo)本身的有效性、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的可行性進(jìn)行檢驗(yàn)，進(jìn)行評(píng)估結(jié)果的績(jī)效反饋，有利于幫助政府部門制訂新的促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的績(jī)效計(jì)劃和績(jī)效改進(jìn)方案，進(jìn)而推動(dòng)職業(yè)教育的財(cái)政績(jī)效改進(jìn)和提升。

一、財(cái)政績(jī)效評(píng)估是促進(jìn)職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展的制度“引擎”

20世紀(jì)90年代以來，英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、新西蘭等主要發(fā)達(dá)國(guó)家相繼掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的政府改革運(yùn)動(dòng)——“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。這次政府改革運(yùn)動(dòng)以管理主義、市場(chǎng)化為基本主旨，倡導(dǎo)把企業(yè)管理或市場(chǎng)辦法導(dǎo)入政府管理改革中，改進(jìn)政府服務(wù)效率?？?jī)效評(píng)估正是這次政府管理改革的有力工具之一。績(jī)效（performance）是一個(gè)組織、群體或個(gè)體在一定環(huán)境中表現(xiàn)出來的成績(jī)和貢獻(xiàn)?？?jī)效是一個(gè)多層次、多維度的復(fù)合系統(tǒng)，其內(nèi)容包含效率、效益、效能以及效果的外在表現(xiàn)。運(yùn)用“績(jī)效”概念來衡量職業(yè)教育財(cái)政投資，不是衡量政府發(fā)展職業(yè)教育的政績(jī)，而是從行為、產(chǎn)出和成果等三方面找到財(cái)政促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的基本規(guī)律。

1.我國(guó)財(cái)政社會(huì)公共支出規(guī)模擴(kuò)大，財(cái)政績(jī)效評(píng)估勢(shì)在必行。在新公共管理改革理念下，政府財(cái)政績(jī)效與企業(yè)財(cái)務(wù)績(jī)效管理一脈相承。財(cái)政績(jī)效是在政府戰(zhàn)略目標(biāo)的指導(dǎo)下，為合理利用政府公共資源，提高政府公共產(chǎn)出，對(duì)政府的財(cái)政資金支出效果進(jìn)行總體衡量。一方面，財(cái)政績(jī)效強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，在政府財(cái)政管理過程中引入對(duì)工作效果的評(píng)價(jià)和綜合評(píng)估，并將其作為下次財(cái)政撥款的依據(jù)；另一方面，財(cái)政績(jī)效通過調(diào)整舊有公共資源配置模式和格局，提高政府財(cái)政資源的使用效率。改革開放以來，我國(guó)提出并實(shí)行“構(gòu)建公共財(cái)政框架”的財(cái)政改革命題。這種公共財(cái)政是針對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“生產(chǎn)性財(cái)政”或“建設(shè)性財(cái)政”而提出的，以滿足公共需要為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行財(cái)政定位，不是搞“吃飯財(cái)政”。公共財(cái)政框架下，財(cái)政支出從“辦自家之事”轉(zhuǎn)向“辦眾人之事”，政府財(cái)政社會(huì)公共支出規(guī)模擴(kuò)大。以財(cái)政教育支出為例（如下表所示），2011年我國(guó)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)至16，497.33億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例從2007年的2.67%增加至3.52%。隨著財(cái)政社會(huì)公共支出的擴(kuò)大，科學(xué)評(píng)估財(cái)政社會(huì)公共支出績(jī)效，提高財(cái)政社會(huì)公共支出效率成為財(cái)政管理面臨的新問題。

我國(guó)財(cái)政教育支出占GDP和財(cái)政總支出的比例表

2.作為社會(huì)技能擴(kuò)散平臺(tái)，職業(yè)教育是新時(shí)期我國(guó)社會(huì)發(fā)展的公共需要，財(cái)政投入職業(yè)教育理所應(yīng)當(dāng)。社會(huì)公共需要是財(cái)政公共投入的理論基礎(chǔ)。社會(huì)公共需要是相對(duì)于私人的個(gè)別需要而言的，社會(huì)公眾在生產(chǎn)、生活和工作中的共同需要，滿足社會(huì)公共需要是政府的基本職責(zé)。目前，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)職業(yè)教育定位和討論存在一些爭(zhēng)論，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為義務(wù)教育是純公共產(chǎn)品，除此以外的教育類型都是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為職業(yè)教育是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品。事實(shí)上，社會(huì)公共產(chǎn)品和公共需要的界定具有動(dòng)態(tài)性?，F(xiàn)階段而言，職業(yè)教育具有很強(qiáng)的公共產(chǎn)品特征，尤其是農(nóng)村職業(yè)教育幾乎是純公共產(chǎn)品。社會(huì)對(duì)職業(yè)教育需求具有普遍的社會(huì)性和共同性，需要財(cái)政積極投入職業(yè)教育。尤其是農(nóng)民的教育培訓(xùn)問題不僅關(guān)系到個(gè)人的生存發(fā)展，還關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展①。

3.以結(jié)果為導(dǎo)向，開展財(cái)政績(jī)效評(píng)估是促進(jìn)職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。長(zhǎng)期以來，我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理實(shí)行預(yù)算、執(zhí)行、決算“三步曲”，缺少對(duì)財(cái)政支出結(jié)果的追蹤評(píng)估。財(cái)政資金管理中普遍存在著“重收入輕支出、重分配輕管理、重項(xiàng)目輕效益”的問題，存在著財(cái)政支出規(guī)模與支出效果脫節(jié)的缺陷。財(cái)政的主要任務(wù)被誤解為要最大限度地滿足各部門的資金需要而不是社會(huì)公共需要，各部門把大量時(shí)間和精力放在爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金上，財(cái)政支出效果卻往往無人負(fù)責(zé)，造成財(cái)政支出效率較低，甚至出現(xiàn)大量的資源浪費(fèi)現(xiàn)象。在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)方面，短缺的同時(shí)還伴有未有效利用的現(xiàn)象，職教經(jīng)費(fèi)被挪用和教育腐敗使有限的職教經(jīng)費(fèi)不能真正用于職教，也直接影響了職業(yè)教育資源整合和優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮②。職業(yè)教育在我國(guó)已有50多年，中國(guó)職業(yè)教育有了較大發(fā)展③。據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2012年全國(guó)公共財(cái)政職業(yè)教育投入2053億元，比2006年增加了4.45倍，年均增長(zhǎng)28.3%。但由于我國(guó)職業(yè)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作尚處于起步和探索階段，還未建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系，一定程度上制約和影響著未來職業(yè)教育長(zhǎng)期可持續(xù)快速發(fā)展。

二、構(gòu)建促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的財(cái)政績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系

績(jī)效評(píng)價(jià)的核心是圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)，層級(jí)分解出績(jī)效目標(biāo)，并在績(jī)效目標(biāo)的指導(dǎo)下，建立起一套行之有效的績(jī)效指標(biāo)體系，推動(dòng)政府績(jī)效改進(jìn)。在職業(yè)教育財(cái)政績(jī)效管理中，建立起相應(yīng)的教育財(cái)政投入評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將有效推進(jìn)職業(yè)教育可持續(xù)快速發(fā)展。

1.財(cái)政職業(yè)教育支出績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)定位。確定職業(yè)教育發(fā)展目標(biāo)是對(duì)財(cái)政績(jī)效評(píng)估的第一步。政府公共部門績(jī)效水平受制于諸多限制性因素，實(shí)現(xiàn)高績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)能夠達(dá)成“共識(shí)”的績(jī)效計(jì)劃，而績(jī)效管理的前提是達(dá)成共識(shí)的績(jī)效目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)職業(yè)教育財(cái)政投入績(jī)效進(jìn)行綜合評(píng)估，以既定的職業(yè)教育發(fā)展目標(biāo)為指導(dǎo)和方向。結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家職業(yè)教育的實(shí)踐，應(yīng)將職業(yè)教育發(fā)展的目標(biāo)定位如下：一是提升職業(yè)技能，培養(yǎng)具有高級(jí)技能或技術(shù)的人才，促進(jìn)人與產(chǎn)業(yè)匹配；二是培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力，造就技術(shù)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)人才，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)動(dòng)態(tài)升級(jí)與創(chuàng)新；三是推動(dòng)社會(huì)融合發(fā)展，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)復(fù)合轉(zhuǎn)型過程中農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口以及刑滿釋放人員等社會(huì)非主流人員提供基本的職業(yè)教育，降低整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行成本，提高社會(huì)和諧度。

2.職業(yè)教育財(cái)政評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)。職業(yè)教育財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是反映職業(yè)教育財(cái)政績(jī)效總體現(xiàn)象的特定概念和具體數(shù)值，是衡量、監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)教育投入的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的重要量化手段。財(cái)政部門、教育部門、經(jīng)費(fèi)使用部門通常有著各自不同的目標(biāo)，所以績(jī)效評(píng)價(jià)體系需要多維績(jī)效評(píng)估指標(biāo)。同時(shí)，指標(biāo)體系是動(dòng)態(tài)的、可擴(kuò)容的、彈性的，隨著績(jī)效評(píng)價(jià)工作的深入開展，指標(biāo)體系也將隨之不斷調(diào)整和完善。

本文基于對(duì)職業(yè)教育成效的績(jī)效評(píng)價(jià)過程，結(jié)合財(cái)政績(jī)效的閉環(huán)控制系統(tǒng)（見下圖），對(duì)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的立項(xiàng)、投入、執(zhí)行、產(chǎn)出、成果、效益進(jìn)行評(píng)價(jià)。其中，最重要的三個(gè)指標(biāo)是“投入、產(chǎn)出、效果”。由此，在職業(yè)教育財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)上，按照“投入—產(chǎn)出—成果”這一邏輯程序，將指標(biāo)體系分為投入類、產(chǎn)出類和效果類指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，由于每年的項(xiàng)目投入占據(jù)了總投入的極大份額，增加了一類“教育重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)”，用于對(duì)每年的大型項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)。最后，考慮到教育工作有很多效果無法量化，本文設(shè)置了一類“教育定性（評(píng)議）指標(biāo)”，用于考慮上級(jí)和公眾的評(píng)價(jià)。

財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的閉環(huán)控制系統(tǒng)

第一，職業(yè)教育投入類指標(biāo)。一是對(duì)職業(yè)教育投入總量進(jìn)行評(píng)價(jià)，主要分析職業(yè)教育投入總量是否滿足區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展的需要，包括職業(yè)教育支出占教育支出的比例和占GDP的比例兩個(gè)指標(biāo)。通過評(píng)價(jià)職業(yè)教育支出占GDP和財(cái)政支出的比例是否合適、是否符合本地區(qū)特點(diǎn)，評(píng)價(jià)職業(yè)教育投入總量的規(guī)模和結(jié)構(gòu)是否合理。二是財(cái)政職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)分類情況，包括教育基建費(fèi)、教育事業(yè)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、教學(xué)費(fèi)用、教師人員經(jīng)費(fèi)、教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、教學(xué)研究經(jīng)費(fèi)、文化體育活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、宣傳和外聯(lián)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)占教育支出的比重以及當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施投入增長(zhǎng)額占前期基礎(chǔ)設(shè)施投入的比重等指標(biāo)。三是評(píng)價(jià)職業(yè)教育投入增長(zhǎng)速度是否達(dá)到政策性的規(guī)定及社會(huì)發(fā)展需求，包括職業(yè)教育財(cái)政撥款增長(zhǎng)率、生均職業(yè)教育支出增長(zhǎng)率等指標(biāo)，評(píng)價(jià)財(cái)政職業(yè)教育支出的增長(zhǎng)情況，反映國(guó)家和地方政府對(duì)職業(yè)教育投入的發(fā)展趨勢(shì)。

第二，職業(yè)教育產(chǎn)出類指標(biāo)。20世紀(jì)80年代以來，先發(fā)國(guó)家政府從政府支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中總結(jié)出進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的“3E”原則，即經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effec?tiveness）。根據(jù)這些原則，職業(yè)教育產(chǎn)出評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括以下幾個(gè)方面：一是職業(yè)教育產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)，主要強(qiáng)調(diào)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入的經(jīng)濟(jì)、節(jié)約利用程度，包括學(xué)校校舍利用率、圖書利用率、教學(xué)設(shè)備利用率、教學(xué)設(shè)備完好率、職業(yè)教育支出合規(guī)情況等。二是職業(yè)教育產(chǎn)出效率性指標(biāo)，主要指職業(yè)教育物力資源利用效率，包括固定資產(chǎn)增長(zhǎng)率、固定資產(chǎn)收益率（服務(wù)凈收益/固定資產(chǎn)總值）、成本收益率等指標(biāo)。三是職業(yè)教育產(chǎn)出有效性指標(biāo)，是衡量職業(yè)教育直接性客觀產(chǎn)出大小，包括畢業(yè)生合格率、畢業(yè)生升學(xué)率、師生比增長(zhǎng)率、新增校舍面積、新增教學(xué)設(shè)備、新增容納學(xué)生入學(xué)人數(shù)等指標(biāo)。

第三，職業(yè)教育效果類指標(biāo)?；诒疚膶?duì)職業(yè)教育提高技能、培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力和推進(jìn)社會(huì)融合等三項(xiàng)基本功能的定位，職業(yè)教育效果類指標(biāo)是在職業(yè)教育產(chǎn)出類指標(biāo)的基礎(chǔ)之上，衡量實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育發(fā)展目標(biāo)的程度。職業(yè)教育財(cái)政投入效果類評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括以下幾個(gè)方面：一是提升職業(yè)技能指標(biāo)，包括學(xué)生一次就業(yè)率、職業(yè)培訓(xùn)規(guī)模、“雙師型”教師比例、生均實(shí)訓(xùn)基地建筑面積等。這是職業(yè)教育效果的決定性指標(biāo)，財(cái)政在完善現(xiàn)有職業(yè)教育和培訓(xùn)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的同時(shí)，還應(yīng)配合職業(yè)技能鑒定制度的推行，逐步實(shí)行以職業(yè)教育和培訓(xùn)的合格人數(shù)核定補(bǔ)貼的制度，促進(jìn)職業(yè)教育技能培訓(xùn)質(zhì)量的快速提高④。二是培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力指標(biāo)，主要衡量學(xué)生從事科技創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的能力，包括學(xué)生素質(zhì)特長(zhǎng)發(fā)展、學(xué)生專利獲獎(jiǎng)情況、學(xué)生科研獲獎(jiǎng)情況、學(xué)校獲獎(jiǎng)情況、學(xué)生創(chuàng)業(yè)相對(duì)成功率等。三是促進(jìn)社會(huì)融合和區(qū)域發(fā)展指標(biāo)，評(píng)價(jià)職業(yè)教育在服務(wù)地方區(qū)域發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)融合中的貢獻(xiàn)，包括科研成果對(duì)當(dāng)?shù)乜萍歼M(jìn)步貢獻(xiàn)程度、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)情況、邊緣人群培訓(xùn)情況、教育支出對(duì)其他社會(huì)資源的吸引聚集程度、家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校的滿意度、學(xué)校的社會(huì)聲譽(yù)等。

3.合理分配績(jī)效指標(biāo)權(quán)重。圍繞職業(yè)教育發(fā)展目標(biāo)，在績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系中，各指標(biāo)對(duì)績(jī)效目標(biāo)的重要程度是不同的，要衡量并表示出各指標(biāo)對(duì)目標(biāo)的貢獻(xiàn)，就應(yīng)賦予不同指標(biāo)以不同權(quán)重，重要者賦予較大權(quán)重。權(quán)重的確定是績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)筑中難度最大的一項(xiàng)工作，往往需要從整體上多次調(diào)整、反復(fù)歸納綜合才能夠完成。常用的確定權(quán)重的方法有專家直觀判斷法、德爾菲（Delphi）法、兩兩比較法、環(huán)比評(píng)分法、層（級(jí)）次分析法（AHP）、熵權(quán)法、因子分析法等。在職業(yè)教育發(fā)展指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，開展財(cái)政職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效評(píng)價(jià)，有利于為政府進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政職業(yè)教育支出提供科學(xué)依據(jù)。

總之，發(fā)展職業(yè)教育是實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)國(guó)的重要支點(diǎn)，也是我國(guó)推進(jìn)社會(huì)融合發(fā)展的重要機(jī)制。長(zhǎng)期以來，過度重視高等教育、輕視職業(yè)教育已經(jīng)嚴(yán)重影響我國(guó)教育體系的整體健康發(fā)展。當(dāng)前，就業(yè)市場(chǎng)高技能人才相對(duì)匱乏。社會(huì)上出現(xiàn)的大學(xué)生“回爐”現(xiàn)象表明，職業(yè)教育在提升個(gè)體技能方面具有不可替代的重要功能。因此，在改變“望子成龍”和“學(xué)而優(yōu)則仕”的社會(huì)心態(tài)的同時(shí)，需要增加財(cái)政職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入，不斷提高財(cái)政職業(yè)教育績(jī)效，大力推進(jìn)我國(guó)職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展。

［注釋］

①俞雪琴.社會(huì)流動(dòng)視角下的農(nóng)民工教育培訓(xùn)［J］.當(dāng)代教育論壇：宏觀教育研究，2007（9）：41.

②方芳.我國(guó)中等職業(yè)教育財(cái)政和財(cái)政制度現(xiàn)狀及面臨的問題［J］.職業(yè)教育研究，2007（1）：8.

③馬國(guó)賢.職業(yè)教育全覆蓋戰(zhàn)略下的財(cái)政政策［J］.銅陵職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（2）：3.

④李貞.財(cái)政支持職業(yè)教育發(fā)展的措施研究［J］.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2007（8）：6.