非政府組織的法律困境及其應對策略

趙彩鈺

摘 要：中國經(jīng)濟和政治體制的改革與發(fā)展引起了權(quán)力的轉(zhuǎn)移和社會結(jié)構(gòu)的變遷。隨著經(jīng)濟和社會領域權(quán)力的逐漸生長，非政府組織應運而生。但現(xiàn)階段非政府組織在發(fā)展過程中也面臨著諸多法律困境，在一定程度上阻礙了非政府組織的發(fā)展。擬從憲法學視角為非政府組織的發(fā)展提供了初步的法律解決思路，不僅應當降低其設立門檻，而且應當賦予非政府組織在公益訴訟中的主體訴訟資格，同時加強政府與非政府組織之間的充分合作，鼓勵非政府組織在公共服務領域發(fā)揮更大的作用。

關(guān)鍵詞：非政府組織；結(jié)社自由；憲政體制

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）16-0138-02

一、發(fā)展非政府組織是憲政體制下的必然要求

我國1982年憲法第35條規(guī)定了公民有結(jié)社的自由。結(jié)社自由作為公民行使言論自由的一種重要表達形式和組織方式，是民主政治的必要內(nèi)容之一，是憲法賦予公民表達個人意見和觀點的一項基本政治權(quán)利。理性的公民是建立成熟的憲政體制的基礎，而成熟市民社會的標志就是存在健全而有效的非政府組織。

非政府組織一般指政府以外的非企業(yè)性社會組織，主要強調(diào)的是同具有行政強制力的政府的區(qū)別，也有稱之為非營利組織、民間組織、社團組織、獨立部門、公民社會、慈善組織、志愿者組織、第三部門等等，是公民結(jié)社自由權(quán)利的體現(xiàn)，是憲政體制下維護社會利益平衡的重要組織。概括而言，非政府組織有三個特點：一是非官方性，是民間自發(fā)產(chǎn)生的，它不代表政府或國家的立場；二是獨立性，即它們擁有自己的組織機制和管理機制；三是自愿性，參加這類組織的成員都不是強迫的，而完全是自愿的，因此這類組織也叫公民的自愿性組織。

在憲政視角下，我們認為政府雖然在社會中扮演著重要的組織者和協(xié)調(diào)者的角色，但在有限國家理論下，政府在履行國家職責的過程中不可能是全知全能的，甚至政府可能會因權(quán)力擴張的本性變成踐踏公民權(quán)利的洪水猛獸，麥迪遜曾經(jīng)這樣描述：“如果人人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了。”在公共服務領域，轉(zhuǎn)變政府職能，讓政府愈來愈多地扮演公共服務分包商的角色，是控制政府權(quán)力、提高公共服務水平的必然要求，非政府組織在制約政府權(quán)力、監(jiān)督政府履職，以及發(fā)揚社會民主精神、培養(yǎng)公民民主權(quán)利意識等方面具有不可替代的作用。

改革開放后，中國社會的經(jīng)濟活力被極大地釋放，民間經(jīng)濟個體積極參與到了經(jīng)濟發(fā)展的浪潮中，但同時有競爭就必然會導致結(jié)果差別，個體的社會經(jīng)濟地位由原來的均等無差別逐漸出現(xiàn)了分化，并且隨著經(jīng)濟體的進一步擴大，經(jīng)濟分化出現(xiàn)了加劇的趨勢。由此，處于不同社會地位的人在其經(jīng)濟訴求以及價值觀等方面也表現(xiàn)出了極大的差異性。于是，國家亟須在制度上打開一個開口，使得具有某種相同目的和利益的人們，可以脫離政府的嚴格管控，用組織化的形式表達個人意愿，維護自己的權(quán)利，以特定群體的力量防范和抵御來自社會轉(zhuǎn)型過程中的風險。這種社會參與方式適應了社會變化所帶來的新需要，是化解社會公共服務資源的有限性矛盾、平衡社會壓力的重要途徑，而發(fā)展非政府組織也是憲政制度下的應有之義。

二、非政府組織的合法性困境

民間組織的大規(guī)模興起反映出我國公民社會建設過程中社會領域改革的功能性需求，但是現(xiàn)行立法在面對如井噴般出現(xiàn)的民間非政府組織卻表現(xiàn)出了嚴重的滯后性，立法思想仍然停留于對非政府組織進行管制、抑制的階段，極大地挫傷了非政府組織的積極性、參與性和活躍程度，無法滿足人民內(nèi)心的社會經(jīng)濟文化訴求，導致了非政府組織不得不面對諸多合法性困境。非政府組織的合法性困境主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，法律體系不完善，保障性內(nèi)容嚴重缺乏。除憲法在第35條以極其簡短的文字規(guī)定了公民結(jié)社自由的條款之外，在基本法的層面上尚無其他法律對公民的結(jié)社自由權(quán)利進行全面保障，而目前可循的法律基本集中在行政法規(guī)的層面上，我國曾先后頒布過三部規(guī)定公民結(jié)社自由的行政法律，當前適用的是1998年的《社會團體登記管理條例》，該條例對非政府組織的實體保障僅僅局限于“其他單位、個人不得非法侵占、私分或者挪用社會團體的資產(chǎn)”一項，該條例限制性條款遠遠超過了對其權(quán)利保障的內(nèi)容，這已遠遠不能滿足我國非政府組織發(fā)展的需求。其次，限制性內(nèi)容過多。如前文所述，目前我國法律對非政府組織的規(guī)范思路仍然停留在管制的階段，在法律上具體表現(xiàn)在登記備案制度、資金條件限制、杜絕非政府組織之間的規(guī)范競爭、嚴苛的財會審計管理制度以及對非政府組織內(nèi)部規(guī)范的干預等多個方面。在非政府組織的起步階段，如此嚴苛的限制性措施和高門檻，使得諸多非政府組織不得不游離于政府的合法監(jiān)督之外，反而導致了法律和政府監(jiān)管的盲點。而另一方面，即便一些非政府組織具備了上述條件可以以合法身份從事公益事業(yè)，但是其運行模式仍然會嚴重依賴行政體制，實踐中出現(xiàn)了各種掛靠在政府及事業(yè)組織之下的非政府組織，獨立性被大大削弱。最后，非政府組織的法律主體資格仍未得全面確立，在行政訴訟尤其是公益訴訟領域尚有較大的可拓展空間。

三、非政府組織困境的憲法解決思路

1.確立非政府組織的公益訴訟主體資格

非政府組織不僅具有民事上的主體資格，同樣具有行政法上的主體資格，有的則兼需民法上及行政法的人格。但我國對于非政府組織主體資格的規(guī)定卻是不全面的，其主要傾向的是民事活動，而缺少與行政法規(guī)的聯(lián)系。之所以非政府組織在行政法方面的訴訟主體資格格外值得我們關(guān)注，主要涉及公益訴訟的難題。近年來我國多起危害公共環(huán)境和人身安全的事件促使人們開始關(guān)注公益訴訟的問題，因此不斷有人提出應當賦予公益組織以公益訴訟的主體資格。公益訴訟在行政訴訟領域尚未確立，亟待解決的問題便是如何確立其訴訟主體。筆者認為，應當賦予非政府組織以公益訴訟的主體資格，實現(xiàn)公益訴訟的多元啟動模式。多元啟動模式不僅讓公益組織代表民眾，充分發(fā)揮其專業(yè)性和資金雄厚的優(yōu)勢，參與到公共利益的訴訟當中去，同時也激發(fā)了民眾對公共利益、公共事業(yè)的關(guān)注熱情和參與的動力，這對于公民社會的建設將產(chǎn)生深遠的影響。如果僅僅將公益訴訟的資格集中賦予檢察機關(guān)，不僅會使得檢察機關(guān)本來就有限的司法資源更加緊張，而且從影響力方面來看，勢必不如前者更為廣泛。因此，多元模式的啟動方式是充分發(fā)揮非政府組織力量的一個契機，也是促使非政府組織廣泛參與到社會生活中實現(xiàn)其社會責任和社會價值的重要一步。