老齡化背景下養(yǎng)老法律制度研究

張琴

摘 要：我國已經(jīng)步入老齡化社會(huì)，我國老齡化人口基數(shù)大、增速快，養(yǎng)老底子薄、負(fù)擔(dān)重，養(yǎng)老矛盾日益突出。我國的養(yǎng)老法律制度相對滯后，難以適應(yīng)老齡化社會(huì)的需要。解決人民群眾日益增長的養(yǎng)老需要和落后的社會(huì)生產(chǎn)的矛盾是擺在政府面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。結(jié)合國內(nèi)外實(shí)際，分析了我國的養(yǎng)老法律制度的現(xiàn)狀，提出了有實(shí)際意義的改革思路。

關(guān)鍵詞：老齡化社會(huì)；養(yǎng)老保障；法律制度

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）16-0134-02

一、問題提出的背景：老齡化社會(huì)

隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，人口老齡化問題日益嚴(yán)重。按國際公認(rèn)的老齡化社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)——60歲以上老年人占全國總?cè)丝诘?0%，1999年我國就已進(jìn)入老齡化社會(huì)。而在1999年至2009年這10年間，我國老年人口就增加了5000萬。據(jù)民政部和全國老齡辦等有關(guān)部門發(fā)布的統(tǒng)計(jì)資料顯示，全國老年人口正以年均近1000萬的增幅“跑步前進(jìn)”。照此增長趨勢，預(yù)計(jì)到本世紀(jì)中葉，老年人口將從現(xiàn)在的九個(gè)人中有一個(gè)，發(fā)展到三個(gè)人中就有一個(gè)，且高齡化、“空巢”化日益嚴(yán)重[1]。

與“銀發(fā)浪潮”相伴而來的，是讓政府及社會(huì)備受困擾的養(yǎng)老問題。發(fā)達(dá)國家一般是“先富后老”或“富老同步”，即在人均國內(nèi)生產(chǎn)總值5000至10000美元之間、基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的條件下進(jìn)入老齡社會(huì)，而我國則是“未富先老”，即在人均國內(nèi)生產(chǎn)總值剛剛超過1000美元時(shí)就已經(jīng)進(jìn)入了老齡化社會(huì)。我國老齡化人口基數(shù)大、增速快，養(yǎng)老底子薄、負(fù)擔(dān)重。解決人民群眾日益增長的養(yǎng)老需要和落后的社會(huì)生產(chǎn)的矛盾是擺在政府面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。其中，發(fā)揮法律的作用對于這一問題的解決具有重要意義。

二、我國養(yǎng)老法律制度分析

（一）我國養(yǎng)老法律制度的歷史回顧

中華文化源遠(yuǎn)流長。我國古代的儒家思想要求人“對家孝，對國忠”。漢武帝及其后代的統(tǒng)治者皆以孝治天下，大興孝文化，使孝的觀念深入人心。家禮國法都對父母子女關(guān)系予以規(guī)制。我國古代各朝對不孝之人都規(guī)定了嚴(yán)厲的處罰。例如：商朝《呂氏春秋·孝行》記載“刑三百，罰莫重于不孝”。秦律可以根據(jù)家長請求處罰不孝子。西漢設(shè)有“違反倫常罪”。但由于歷史的局限，我國古代的法律重在對“不孝”的懲罰，缺乏體系化的、“重在預(yù)防”的養(yǎng)老保障法律制度。

在自給自足的農(nóng)業(yè)社會(huì)中，家庭既是生產(chǎn)單位，也是生活單位和保障單位，家庭和家族內(nèi)養(yǎng)老是實(shí)現(xiàn)老年保障的主要方式。隨著社會(huì)的發(fā)展，養(yǎng)老的范圍逐漸從家庭擴(kuò)展到社會(huì)。在新中國成立之前，中國共產(chǎn)黨曾經(jīng)就勞動(dòng)保險(xiǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)等進(jìn)行過一些有益的探索。新中國成立初期，我國的社會(huì)保障制度受蘇聯(lián)模式的影響較大。1951年2月頒布的《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》對職工養(yǎng)老待遇標(biāo)準(zhǔn)做了規(guī)定。條例規(guī)定勞動(dòng)者退休后，按其本企業(yè)工齡的長短，按月領(lǐng)取養(yǎng)老補(bǔ)助費(fèi)，其數(shù)額為本人工資的30%-50%。上個(gè)世紀(jì)50年代初建立的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景之下逐步形成的。該制度實(shí)際上是一個(gè)現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在養(yǎng)老金支付上是采取完全的受益確定制的方式，資金來源上完全由企業(yè)或單位負(fù)擔(dān)。該制度體現(xiàn)了社會(huì)的“公平”原則，調(diào)動(dòng)了職工的積極性，有效地保障了退休人員的基本生活，促進(jìn)了當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。但是由于其覆蓋范圍有限，尚未建立統(tǒng)一的保障制度[2]。1982年憲法中“國家依照法律規(guī)定實(shí)行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機(jī)關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會(huì)的保障”、“中華人民共和國公民在年老、多病、喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”這兩條規(guī)定為養(yǎng)老社會(huì)保障提供了最高法律依據(jù)。此后，由于在養(yǎng)老保障制改革的過程中各方利益沖突，矛盾重重，因此國家出臺(tái)了大量的法律規(guī)范性文件，如1986年的《國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》首次正式確立了企業(yè)、個(gè)人、國家三方共同籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的供款原則，首次引入了個(gè)人繳費(fèi)制度；1991年《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》提出我國要“逐步建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度?！?992年1月，人事部就機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革做出通知；1997年、2005年國務(wù)院就企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)布了多個(gè)決定。

（二）我國養(yǎng)老法律制度的現(xiàn)狀簡析

1982年憲法在根本大法層面為公民的養(yǎng)老保障提供了最高法律依據(jù)。在人大立法層面，我國先后制定了《老年人權(quán)益保障法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》等法律。除此以外，國務(wù)院及相關(guān)部委頒布了大量的行政法規(guī)和部門規(guī)章。地方人大、地方政府也出臺(tái)了一系列地方法規(guī)、地方政府規(guī)章。許多社會(huì)保障制度的相關(guān)內(nèi)容散見于政策文件、部門規(guī)章、相關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)布的通知、命令等等，立法層次相對較低，缺乏規(guī)范性、穩(wěn)定性。規(guī)則混亂導(dǎo)致管理混亂，一些地方保障對象的認(rèn)定條件和審批標(biāo)準(zhǔn)散亂，低保發(fā)放隨心所欲；一些地方挪用農(nóng)村養(yǎng)老基金。由于人為的社保基金的管理不善引起群眾的不滿。

另外，我國還沒有建立起比較系統(tǒng)的社會(huì)保障監(jiān)督體系，社會(huì)保障的監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制尚不完善。從社會(huì)保障資金的籌集、管理到發(fā)放，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督尚不到位，資金運(yùn)作透明度低直接導(dǎo)致社保資金運(yùn)作的安全性得不到保障，保值增值困難重重。社保資金被挪用、擠占、揮霍、截流的案例并不少見。

三、國外養(yǎng)老法律制度及其對我國的借鑒

國外養(yǎng)老保障法律制度發(fā)展起步較早。西方工業(yè)革命后，隨著城市化進(jìn)程的加快，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的解體削弱和破壞了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障方式的基礎(chǔ)，增加了養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，迫切需要建立一種新型的社會(huì)化的養(yǎng)老保障機(jī)制。在這種背景下，現(xiàn)代意義上的養(yǎng)老保障制度逐步發(fā)展起來。世界各主要國家紛紛建立了養(yǎng)老法律制度。德國于1883年通過了第一個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)法案——《疾病社會(huì)保險(xiǎn)法》，此法與后來通過的《工傷事故保險(xiǎn)法》、《老年和殘疾社會(huì)保險(xiǎn)法》共同形成了世界上第一套完整的社會(huì)保險(xiǎn)體系。德國的社會(huì)養(yǎng)老保障制度主要分“法定養(yǎng)老保險(xiǎn)”和“補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)”兩部分，前者為強(qiáng)制性質(zhì)，后者為自愿性質(zhì)。后者主要適用于自由職業(yè)和手工業(yè)者，以保障他們獲得國家補(bǔ)貼和制度保障。

隨后各國相繼通過了有關(guān)養(yǎng)老保障的法律。截至二戰(zhàn)前，世界已有30多個(gè)國家建立了養(yǎng)老保障制度。如：美國的養(yǎng)老保障制度被人們稱作“三條腿的板凳”，具體包含社會(huì)保障計(jì)劃、公司退休計(jì)劃和個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄。英國養(yǎng)老金體制則采取二支柱結(jié)構(gòu)形式：第一支柱結(jié)構(gòu)為統(tǒng)一繳費(fèi)的“國家基本養(yǎng)老金”，第二支柱結(jié)構(gòu)為與個(gè)人收入相關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老金計(jì)劃。俄羅斯的養(yǎng)老保障采取的是“三支柱”模式，建立了社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)，自愿性補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)三個(gè)方面互相補(bǔ)充的模式。

二戰(zhàn)后，西方國家普遍面臨人口老齡化問題，紛紛成立專門的老年人口管理機(jī)構(gòu)，普及老年保險(xiǎn)法，制定國家干預(yù)方針與政策。政策法規(guī)不斷完善，財(cái)政支出不斷增加，養(yǎng)老保障的覆蓋面、服務(wù)項(xiàng)目不斷擴(kuò)大。直到上世紀(jì)70年代，西方國家陷入經(jīng)濟(jì)滯脹困境，養(yǎng)老保障制度面臨財(cái)政困境。在此背景下，各國政府紛紛采取措施渡過危機(jī)，如改革養(yǎng)老保障制度、提高退休年齡、提高繳費(fèi)比例等等[2]。

研究表明，幾乎所有的國家都經(jīng)歷了養(yǎng)老保障“從無到有”的過程，即從家庭保障到建立專門的養(yǎng)老保障制度；覆蓋人群“從少到多”，逐步建立覆蓋大多數(shù)或者全民的養(yǎng)老保障體系。各國紛紛建立起多元化的制度，不管是“二支柱”還是“三支柱”，目的都是為了分擔(dān)養(yǎng)老保障責(zé)任。另外，加強(qiáng)立法是必不可少的。許多國家在養(yǎng)老保障領(lǐng)域都有專門的法律法規(guī)，如美國的《雇員退休金保障法》、英國的《養(yǎng)老金法》等。不少國家還通過稅收優(yōu)惠激勵(lì)企業(yè)、個(gè)人、家庭積極地承擔(dān)養(yǎng)老保障責(zé)任。

我國是世界第一人口大國，面臨著非常重的養(yǎng)老壓力，借鑒外國的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)要立足我國國情，探索一條適合我國特色的養(yǎng)老保障之路。

四、我國養(yǎng)老法律制度的改革思路

（一）必須加快相關(guān)立法進(jìn)程

縱觀世界各國，立法先行是共同的改革經(jīng)驗(yàn)。各國都非常重視養(yǎng)老保障制度的法律體系建設(shè)，并將其作為養(yǎng)老保障制度改革中的重要的一環(huán)。我國憲法明確規(guī)定，獲得養(yǎng)老保障是每個(gè)公民享有的基本權(quán)利。但是，我國一直到2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》才遲遲出臺(tái)。我國目前的相關(guān)立法主體級別偏低且混亂，導(dǎo)致各地做法五花八門。在當(dāng)今的老齡化社會(huì)背景下，我國的相關(guān)立法嚴(yán)重滯后于社會(huì)需求，應(yīng)建立一套科學(xué)的法律制度。在全國人大立法層面，應(yīng)盡快建立以《老年人權(quán)益保障法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》為主干的法律體系。應(yīng)及時(shí)對《老年人權(quán)益保障法》進(jìn)行修改。目前這部法律相對籠統(tǒng)，缺乏可操作性。應(yīng)明確我國的養(yǎng)老保障體制及具體做法。在統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上，國務(wù)院、有立法權(quán)的地方人大、地方政府可以在統(tǒng)一的法律框架內(nèi)做出適合實(shí)際的相關(guān)立法。另外，社會(huì)保障相關(guān)法律還要與《公司法》、《托管法》等經(jīng)濟(jì)法相協(xié)調(diào)，共同監(jiān)督基金管理公司的投資運(yùn)營，防止機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)交易等違規(guī)操作的發(fā)生。此外，鑒于養(yǎng)老金基金管理中刑事案件高發(fā)的態(tài)勢，應(yīng)及時(shí)制定《養(yǎng)老金基金監(jiān)督管理法》增加養(yǎng)老金基金民事責(zé)任。此外，建立勞動(dòng)保障法庭、推行養(yǎng)老保障公益訴訟制度等也將會(huì)是有效的嘗試。

（二）可以出臺(tái)一些配套政策

養(yǎng)老保障問題面廣量大，牽涉利益主體多元?？梢越梃b一些國家的經(jīng)驗(yàn)制定有關(guān)政策。目前許多國家都實(shí)施企業(yè)年金計(jì)劃。如美國的401K計(jì)劃，即“雇員福利計(jì)劃”，雇員確定自己的繳費(fèi)額（不能超過工資的25%），雇主根據(jù)雇員的工作年限對雇員的個(gè)人賬戶繳費(fèi)，所有繳費(fèi)享有稅收優(yōu)惠，等到雇員退休時(shí)，根據(jù)不同支取方式提供稅收優(yōu)惠。另外，美國聯(lián)邦政府對“個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄”給予優(yōu)惠支持。國家發(fā)行高利貸個(gè)人養(yǎng)老債券，鼓勵(lì)個(gè)人購買。也鼓勵(lì)開辦“個(gè)人退休賬戶”，允許受雇的勞動(dòng)者從自己收入中拿出一部分（15%左右）投保，他們不僅可以獲得高利率回報(bào)，而且免交個(gè)人所得稅。另外，德國的一項(xiàng)叫作“儲(chǔ)存?zhèn)€人服務(wù)時(shí)間”的制度也值得借鑒。在德國，凡年滿18歲的公民，均可利用公休或節(jié)假日義務(wù)到老年公寓、老人院和老年病康復(fù)中心提供各種護(hù)理服務(wù)，不拿報(bào)酬，但服務(wù)時(shí)間可隨時(shí)儲(chǔ)存在服務(wù)者個(gè)人檔案中，以備將來自己需要接受護(hù)理服務(wù)時(shí)，將這些服務(wù)時(shí)間提取出來免費(fèi)享用[3]。

另外，在必要時(shí)延遲退休也被看作是一項(xiàng)有效政策。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，在1992年至1996年期間，有21個(gè)國家提高了職工的最低退休年齡。這一問題在我國也引發(fā)了激烈的討論，同意者的主要理由是緩解養(yǎng)老金壓力、人盡其才，反對者認(rèn)為這將增加矛盾重重的“就業(yè)難”問題，也不利于提高勞動(dòng)者生活質(zhì)量。一些年富力強(qiáng)的知識分子，可以在其自愿的情況下考慮其延遲退休，但是許多體力勞動(dòng)者并不愿意延遲退休。所以人社部門應(yīng)充分考慮多種不同的聲音，宜對不同群體采取差別政策，合理確定退休年齡，并以“小步慢走”的方法實(shí)施。

“老有所養(yǎng)”不僅是古人關(guān)于大同社會(huì)的美好愿景，更是今天建設(shè)和諧社會(huì)的題中之意。加快我國養(yǎng)老法律制度的改革，形勢迫切，意義深遠(yuǎn)。

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