我國“三公經(jīng)費(fèi)”公開的現(xiàn)狀、問題與對策建議

鄭璇

摘 要：自中央部門于2011年首次公布“三公經(jīng)費(fèi)”后，2012年7月，中央部門再次向社會公開了上一年度的“三公經(jīng)費(fèi)”使用情況。雖然連續(xù)兩年公開“三公經(jīng)費(fèi)”，但在“三公經(jīng)費(fèi)”的概念、標(biāo)準(zhǔn)、公布的內(nèi)容等方面存在很多問題，同時缺乏一定的互動平臺，地方政府也消極應(yīng)對。要推進(jìn)并完善我國的“三公經(jīng)費(fèi)”應(yīng)采取的對策包括：促進(jìn)轉(zhuǎn)變政府觀念、制定統(tǒng)一明確的公開標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)預(yù)算管理、健全問責(zé)法規(guī)體系以及進(jìn)一步推動地方各級政府公開“三公經(jīng)費(fèi)”。

關(guān)鍵詞：“三公經(jīng)費(fèi)”；公開現(xiàn)狀；主要問題；對策建議

中圖分類號：D668 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）16-0054-03

近年來，公眾對“三公經(jīng)費(fèi)”的關(guān)注度持續(xù)增加。所謂“三公經(jīng)費(fèi)”，是指由財政部撥款支付的出國（境）費(fèi)、公車購置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)?！叭?jīng)費(fèi)”本身是行政成本組成的一部分，但由于過去從中央到地方，并未形成對“三公經(jīng)費(fèi)”使用情況的監(jiān)督管理機(jī)制，以致我國每年各級政府的經(jīng)費(fèi)支出一直存在數(shù)額較大，缺乏制度，難以監(jiān)督的混亂局面，備受公眾詬病。為此，溫家寶同志多次在公開場合強(qiáng)調(diào)，進(jìn)一步削減三公開支，繼續(xù)深化行政經(jīng)費(fèi)管理改革。繼2011年中央部門首次公布“三公經(jīng)費(fèi)”后，2012年7月19日開始，中央部門第二次向社會公開了上一年度的“三公經(jīng)費(fèi)”使用情況，與此同時也公開了2012年各部門的經(jīng)費(fèi)預(yù)算。連續(xù)兩年公開“三公經(jīng)費(fèi)”，體現(xiàn)了中央對于政府信息公開化的推進(jìn)已經(jīng)下定決心，增加了經(jīng)費(fèi)開支的透明度，同時是對公眾知情權(quán)的保障，增加了社會監(jiān)督。

一、我國“三公經(jīng)費(fèi)”公開的現(xiàn)狀

新中國成立之初乃至到改革開放后的很長一段時間，公務(wù)支出費(fèi)用都屬于“國家機(jī)密”而被封鎖。直到2007年，國務(wù)院政府信息公開條例將首次“財政預(yù)算、決算報告”和“財政收支、各類專項(xiàng)資金的管理和使用情況”列為可公開的政府信息，一向諱莫如深的“三公經(jīng)費(fèi)”這才走出“國家機(jī)密”的“保險柜”。自2009年開始，中國的公共財政建設(shè)邁入了公開公共預(yù)算的新階段，逐步淘汰以往按照公共財政要求編制預(yù)算的方式。2010年，中央政府開始公開中央預(yù)算和部門預(yù)算。2011年3月，國務(wù)院常務(wù)會議決定，6月向全國人大常委會報告中央財政決算時，將“三公”經(jīng)費(fèi)支出情況納入報告內(nèi)容，并向社會公開。自此，中央部門都被要求每年按時公開上一年度的“三公經(jīng)費(fèi)”支出情況，接受社會監(jiān)督。

2011年4月14日，科技部率先向社會公布了本年度“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算總數(shù)，也是唯一一個在國務(wù)院要求的公開時間底線完成相應(yīng)公開工作的部門。此后截至2011年7月底，國務(wù)院要求公開的98家中央單位，仍有6個部門尚未公開。到8月底，除外交部、國務(wù)院僑辦、國務(wù)院港澳辦3個部門因“涉嫌國家機(jī)密”，或“不屬財政撥款，沒必要公布”，其余中央部門均向社會公開了“三公經(jīng)費(fèi)”。在地方層面，“三公經(jīng)費(fèi)”的公開遭到了巨大的阻力，直到2011年底，公布“三公經(jīng)費(fèi)”的地方政府只有北京、上海、陜西三個省級政府?？傮w來說，公開的時間故意拖拉，公開的形式雜亂無章，公開的內(nèi)容令人費(fèi)解是首次公布“三公經(jīng)費(fèi)”的主要不足之處。

2012年7月19日起，中央部門開始公布2011年決算和2012年預(yù)算，包括“三公經(jīng)費(fèi)”和行政經(jīng)費(fèi)。這是中央部門第二次公開“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算情況，并首次分部門公開行政經(jīng)費(fèi)[1]。與2011年相比，2012年中央各部門公布的“三公經(jīng)費(fèi)”情況具有以下三個特點(diǎn)：第一，公布時間較為集中。僅2012年7月19日當(dāng)天，就有92家部委在其官方網(wǎng)站上公開了部門預(yù)算及“三公經(jīng)費(fèi)”等情況。第二，公布格式趨于統(tǒng)一。相比于去年公布格式的雜亂無章，此次各部門預(yù)算公開的格式漸趨規(guī)范。第三，公布的內(nèi)容較為翔實(shí)細(xì)化。絕大多數(shù)部門列出了出國的團(tuán)數(shù)、人次，公車購置的數(shù)量、價格，以及公務(wù)接待大致包含的內(nèi)容等信息。

二、當(dāng)前公開“三公經(jīng)費(fèi)”中存在的主要問題

連續(xù)兩年公開“三公經(jīng)費(fèi)”，將這項(xiàng)一直以來被視為“國家秘密”的政府開支對外公開化，在國家政治體制改革步履維艱的背景下，這個看似小事的新氣象，實(shí)際上對中國政治改革發(fā)展方向所具有的意義卻非同小可。因此有學(xué)者認(rèn)為：“中央部門公開‘三公經(jīng)費(fèi)，是中國政務(wù)公開的里程碑，也是中國政治體制改革具有實(shí)質(zhì)意義的舉措，未來甚至有可能激發(fā)新一輪的中國社會變革。”[2]但回顧總結(jié)這兩年推行的“三公經(jīng)費(fèi)”公開，在公開的內(nèi)容、形式、過程與結(jié)果等方面，均存在著一些問題，亟須完善。

（一）“三公經(jīng)費(fèi)”概念模糊，標(biāo)準(zhǔn)不明

廣義上來說，“三公”經(jīng)費(fèi)是指財政撥款支出安排的出國（境）費(fèi)、車輛購置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)這三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。然而，究竟哪些費(fèi)用可以列為“三公”經(jīng)費(fèi)，“三公”經(jīng)費(fèi)該如何統(tǒng)計，并沒有清晰準(zhǔn)確的概念。2012年6月，受國務(wù)院委托，審計署審計長劉家義向十一屆全國人大常委會第二十七次會議報告2011年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，他表示：“‘三公經(jīng)費(fèi)概念不清晰、口徑和標(biāo)準(zhǔn)不夠規(guī)范，不利于發(fā)揮約束和控制作用，容易造成社會公眾誤讀?！盵3]

由于公眾對于“三公經(jīng)費(fèi)”的理解與財務(wù)上的定義有出入，以公務(wù)接待為例，公眾易理解為公款吃喝，但公務(wù)接待并非僅是公務(wù)宴請，還有常規(guī)的會議辦公等。公眾的質(zhì)疑說明對“三公經(jīng)費(fèi)”的定義認(rèn)識不同，也說明要加強(qiáng)對經(jīng)費(fèi)支出管理制度的解釋。目前政府在公開三公經(jīng)費(fèi)時沒有進(jìn)行必要的解釋，造成信息不對稱，弱化了公眾的監(jiān)督效果。

除了對“三公經(jīng)費(fèi)”概念認(rèn)識不一外，“三公經(jīng)費(fèi)”的標(biāo)準(zhǔn)不明確也是“三公經(jīng)費(fèi)”公開中存在的重要問題。比如，人均每次出國費(fèi)用，數(shù)據(jù)顯示，南水北調(diào)辦人均每次出國費(fèi)用為5.63萬元，而審計署人均每次出國費(fèi)用僅為1.72萬元[4]。再如，車均運(yùn)行費(fèi)，有的十幾萬元，有的不到三萬元。由于公眾缺乏一個過硬的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，只是憑借想象、感覺及經(jīng)驗(yàn)去評價某個單位、某項(xiàng)三公支出是否合理，卻無法做出一個橫向的比較。這不僅無法讓公眾進(jìn)行更好的監(jiān)督，而且有悖于政府推進(jìn)“三公經(jīng)費(fèi)”公開的初衷。

（二）公開的內(nèi)容籠統(tǒng)抽象，缺乏必要的解釋說明

去年各部門首次公布“三公消費(fèi)”時，除了財政部、審計署等部門公布的內(nèi)容較為詳細(xì)，其他很多部門的“三公經(jīng)費(fèi)”發(fā)布往往只是一個數(shù)字，比如，“三公經(jīng)費(fèi)”整體支出是多少，公車花了多少、因公出國花了多少、公款接待花了多少，并沒有更多的文字解釋和說明，不僅公眾看不明白，許多專家也表示看不懂。這不僅讓很多人覺得公開“三公經(jīng)費(fèi)”有大而化之、應(yīng)付了事之嫌，僅僅幾個數(shù)字很難完全說明經(jīng)費(fèi)的使用合不合理，有沒有使用到位等問題。較之去年，今年各部門公布的“三公經(jīng)費(fèi)”內(nèi)容較為充實(shí)，表達(dá)也更加人性化，有數(shù)字的具體說明、有基本的概念解釋，幫助公眾更清楚地了解“三公經(jīng)費(fèi)”的使用情況。但總而言，“三公經(jīng)費(fèi)”項(xiàng)目表及其說明的內(nèi)容是籠統(tǒng)的，公眾無法知曉和監(jiān)督每筆經(jīng)費(fèi)的支出。例如，國家人口和計劃生育委員會去年“三公經(jīng)費(fèi)”支出927.2萬元，支因公出國（境）費(fèi)支出470.54萬元，公眾質(zhì)疑計劃生育政策是我國特有的基本國策，出國前是否進(jìn)行了績效考核，明確投入與產(chǎn)出，公眾對這些錢具體花在哪里，是怎么花的，依然一頭霧水。“曬三公”的賬目如果晦澀難懂，那么，公開就如同“空開”：公開只是手段，為社會監(jiān)督打開一扇透明窗才是公開的真正目的。如何規(guī)范“三公支出”的公開通俗易懂，讓公眾看得清楚明白，這才是對公民知情權(quán)最大限度地滿足和實(shí)現(xiàn)。

（三）缺乏一定的回應(yīng)互動平臺

連續(xù)兩年公開“三公經(jīng)費(fèi)”，引發(fā)了公眾的熱烈討論，同時社會的批評與質(zhì)疑聲也不絕于耳。公眾常見的質(zhì)疑包括，一些部門的“三公經(jīng)費(fèi)”或某項(xiàng)“三公經(jīng)費(fèi)”嚴(yán)重偏離合理的范圍；無法對已經(jīng)公布三公經(jīng)費(fèi)的部門中做一個橫向的比較，并不知道究竟是誰花的多，誰花的少；兩個地位、規(guī)模大小類似的部門，“三公經(jīng)費(fèi)”卻相差懸殊，不合常理。以中國地震局在其官方網(wǎng)站公開2011年度部門決算為例，中國地震局2011年的“三公經(jīng)費(fèi)”財政撥款預(yù)算為5 770.37萬元，全年支出5 607.43萬元。其中，公務(wù)用車購置及運(yùn)行費(fèi)支出決算3 562.93萬元，占63.54%[5]。由于公務(wù)車的花銷比實(shí)際勘探地震的花銷多得將近兩倍，引起了網(wǎng)絡(luò)上的討論。面對社會的質(zhì)疑和擔(dān)憂，由于缺乏一定的回應(yīng)互動平臺，相關(guān)部門并未及時做出具體合理的解釋，缺乏改變這種不合理現(xiàn)狀的主觀能動力，這嚴(yán)重背離了“三公經(jīng)費(fèi)”公開的根本目的?！叭?jīng)費(fèi)”作為政府財政支出的一個分支，理應(yīng)受到社會廣泛監(jiān)督，這種監(jiān)督不僅是法律賦予納稅人的合法權(quán)利，并且能夠修正政府的工作偏差。國家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家，做客人民網(wǎng)強(qiáng)國論壇時表示，“如果沒有回應(yīng)，經(jīng)費(fèi)的公布就沒有多大意義，只有回應(yīng)，才是民主的一種有效形式。因?yàn)楣駞⑴c的一個重要內(nèi)涵就是要對話、要討論、要博弈，如果不回應(yīng)，對以后壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)，確實(shí)很難真正把遏制“三公”經(jīng)費(fèi)落到實(shí)處。”[6]

（四）地方政府消極延期公布“三公經(jīng)費(fèi)”

關(guān)于“三公經(jīng)費(fèi)”問題，中央政府在積極推進(jìn)，群眾對此熱烈期盼，但地方政府卻消極遲緩?！叭?jīng)費(fèi)”公開能否取得“自上而下、全面開花”的良好局面，是公眾所期待的。據(jù)統(tǒng)計，絕大多數(shù)中央部門中已公開了“三公”經(jīng)費(fèi)。然而在地方，除了北京、上海和陜西三個省級單位和廣州、成都等少數(shù)幾個城市公布“三公”經(jīng)費(fèi)內(nèi)容外，其他省市各級政府尚無動靜，總體而言，大部分地方政府都沒有能夠按照國務(wù)院要求完成“三公”經(jīng)費(fèi)信息公開工作。事實(shí)上，與中央部委相比，地方政府的工作更加具體化，此外，公車費(fèi)用和公務(wù)招待費(fèi)占用地方政府“三公經(jīng)費(fèi)”的比重較大，這在一定程度上影響了地方政府的公開意愿。究其原因，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長許光建認(rèn)為主要有三點(diǎn)：“首先，地方政府尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)不重視這項(xiàng)工作，沒有意識到這是改善和提升政府形象，改善和密切政府和市民關(guān)系的重要措施；二是因?yàn)闆]有經(jīng)驗(yàn)，上級部門給予的指導(dǎo)不夠具體，不知道如何公開，可能采取了等一等、看一看的消極態(tài)度，不愿成為第一個，免得被人們挑刺找毛病；第三，因?yàn)椤M(fèi)規(guī)模過大，缺乏直面社會、直面市民和直面上級政府的誠意和勇氣?！盵7]

三、完善我國“三公經(jīng)費(fèi)”公開的對策建議

“三公經(jīng)費(fèi)”的落實(shí)推廣，既是建設(shè)透明政府的需要，也是公眾知情權(quán)和監(jiān)督公共權(quán)力的重要保障，更將切實(shí)有效地促進(jìn)行政經(jīng)費(fèi)的壓縮精簡，對建設(shè)高效性、廉潔性政府產(chǎn)生積極深遠(yuǎn)的影響。陽光是最好的防腐劑，將“三公經(jīng)費(fèi)”公布于眾，對于治理腐敗現(xiàn)象及濫用公權(quán)力方面發(fā)揮重大的作用。我國政府在公開“三公經(jīng)費(fèi)”過程中，之所以存在上述種種問題，主要原因有三點(diǎn)：一是對預(yù)算的硬約束不夠，缺乏問責(zé)機(jī)制；二是政府自身公開性不足，改革動力缺失；三是缺乏將問題糾偏情況向社會反饋的機(jī)制，止于公開，流于形式。據(jù)此分析，當(dāng)前完善我國政府推進(jìn)“三公經(jīng)費(fèi)”公開的思路和對策建議主要有以下幾個方面。

（一）促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變觀念，樹立國家機(jī)關(guān)和公職人員的“納稅人”意識

長久以來，我國“三公”消費(fèi)及治理方面的問題與政府的觀念有關(guān)。我國計劃經(jīng)濟(jì)體制下的國家財政觀念強(qiáng)調(diào)國家利益至上，財政體制的設(shè)計和運(yùn)行是以發(fā)展政府為中心的。這種體制和觀念具有封閉性和人治性，缺乏監(jiān)督性和公開性。此外，嚴(yán)重的身份等級觀念使得多數(shù)官員認(rèn)為自己的身份和地位就應(yīng)該享有某種福利待遇，從未把自己的身份和待遇與納稅人的錢聯(lián)系在一起。因此，解決“三公經(jīng)費(fèi)”問題要從轉(zhuǎn)變政府觀念出發(fā)。洛克在《政府論》中提出，“政府的權(quán)力來源于人民權(quán)利的讓渡，賦予政府的權(quán)力實(shí)質(zhì)上是‘服務(wù)權(quán)而不是‘統(tǒng)治權(quán)?！盵8]政府是公眾的代理人，公眾對政務(wù)信息享有知情權(quán)，公開包括財政信息在內(nèi)的政府信息是法定義務(wù)。同時，樹立“納稅人”意識，明確認(rèn)識到稅收是國家財政之基，國家和政府的運(yùn)轉(zhuǎn)是靠納稅人的錢來維系的。納稅人出了錢，有權(quán)利監(jiān)督這些錢是如何消費(fèi)的。“納稅人”意識，就是要求官員們摒棄“官本位”思想和特權(quán)觀念，勇于放棄“既得利益”，突破制度改革中最大障礙。

（二）制定統(tǒng)一明確的“三公經(jīng)費(fèi)”的公開標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步細(xì)致化、通俗化

將“三公經(jīng)費(fèi)”的相關(guān)問題細(xì)致化通俗化的公開，不僅能使公眾的監(jiān)督知情權(quán)得到保障，更能贏得公眾對政府的信任與支持，增加政府的公信力。制定統(tǒng)一明確的公開標(biāo)準(zhǔn)就是要求各部門公開的內(nèi)容更加規(guī)范化、精細(xì)化，將“三公經(jīng)費(fèi)”各項(xiàng)支出數(shù)額、用途、原因等都公開，對公開的科目要細(xì)化到單位的在職人數(shù)，通過人均經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行橫向比較。同時通過制度規(guī)范“三公經(jīng)費(fèi)”的公開模式、說明語言等，做到“通俗易懂”，使公眾看得更清楚、更明白。在這方面可以借鑒香港政府的做法。香港政府通過多種渠道大范圍宣傳預(yù)算案，除了政府網(wǎng)、電臺、電視直播（配以手語解說）外，還開通了微博賬號，而且在公開賬本時配有卡通動漫，指引公眾瀏覽賬單和每筆收支的來龍去脈。

（三）加強(qiáng)預(yù)算管理，建立完善的預(yù)算透明制度

預(yù)算管理是財政支出的“總閘門”。要想使“三公經(jīng)費(fèi)”支出每一筆都用在刀刃上，關(guān)鍵是要把住預(yù)算這個源頭，不該花的錢堅(jiān)決不納入預(yù)算，把預(yù)算外收入全部納入預(yù)算管理，從源頭上減少或者說杜絕“三公經(jīng)費(fèi)”的不合理消費(fèi)，將政府的所有消費(fèi)均置于“陽光照射”之下，并加強(qiáng)預(yù)算審核和執(zhí)行管理。此外，要加強(qiáng)預(yù)算硬約束作用，非經(jīng)法定程序不得隨意改變預(yù)算。國務(wù)院出臺的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定，各級人民政府依照國家有關(guān)政府信息公開的規(guī)定建立健全機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)公開制度，定期公布公務(wù)接待費(fèi)、公務(wù)用車購置和運(yùn)行費(fèi)、因公出國（境）費(fèi)等機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的預(yù)算和決算情況。這就將“三公經(jīng)費(fèi)”公開上升到法規(guī)制度層面，規(guī)定也更加具體細(xì)化。我國各級政府的預(yù)算管理將更加科學(xué)規(guī)范，“三公經(jīng)費(fèi)”的使用也會更加透明合理。

（四）健全問責(zé)法規(guī)體系，加強(qiáng)對“三公經(jīng)費(fèi)”的審計和問責(zé)

“三公經(jīng)費(fèi)”的公開決不能止于公開，必須要與審計、問責(zé)聯(lián)系在一起，強(qiáng)化責(zé)任追究。我國目前沒有相關(guān)的法律依據(jù)及保障。因此，應(yīng)該盡快修訂完善預(yù)算法，設(shè)立“三公經(jīng)費(fèi)”科目，規(guī)定政府公開“三公經(jīng)費(fèi)”的義務(wù)，對于非因法定事由拒不公開或者不正確公開“三公經(jīng)費(fèi)”使用情況的，要按照《政府信息公開條例》和其他有關(guān)規(guī)定，追究相關(guān)直接責(zé)任人員的責(zé)任。此外，要加強(qiáng)外部的監(jiān)督，切實(shí)發(fā)揮審計部門的作用。由于我國的各級審計機(jī)關(guān)隸屬于各級政府，無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，從制度改變我國審計機(jī)關(guān)所處的尷尬地位是使其發(fā)揮作用的關(guān)鍵措施。根據(jù)我國的政治制度特色，將審計機(jī)關(guān)隸屬于人大，保障其監(jiān)督各級政府財政預(yù)算執(zhí)行并對其他財政收支進(jìn)行審計。

（五）進(jìn)一步推動地方各級政府公開“三公經(jīng)費(fèi)”

2012年6月，國務(wù)院發(fā)布了《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》，該條例自2012年10月1日起實(shí)施。它是我國首部專門規(guī)范機(jī)關(guān)事務(wù)管理活動的行政法規(guī)[9]。該條例一共有六章三十五條，有十多條都是關(guān)于“三公”的，可見中央對于“三公”問題的重視，按照條例，我國各級政府都應(yīng)遵循“保障公務(wù)、厲行節(jié)約、務(wù)實(shí)高效、公開透明”的原則，正確使用“三公經(jīng)費(fèi)”，并適時向社會公開其使用情況，接受公眾監(jiān)督，努力建設(shè)一個公開透明的公共財政，一個看得見的政府，將“陽光政府”的形象將呈現(xiàn)在人民面前。

參考文獻(xiàn)：

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[8][英]約翰·洛克.政府論（下篇）[M].葉啟芳，瞿菊農(nóng)，譯.北京：商務(wù)印書館，1981.

[9]《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》難解“三公”問題.[EB/OL].財新網(wǎng)，http：//opinion.caixin.com/2012-08-08/100421070.html.