農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法評析

袁錦秀 李志

摘要：農(nóng)村宅基地使用權(quán)指農(nóng)村村民依法享有的，在集體所有的土地上建造、保有住宅及附屬設(shè)施的權(quán)利。現(xiàn)階段我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度仍然存在著法律規(guī)范較少、效力層次低、社會(huì)實(shí)用性差以及法律規(guī)范之間相互沖突等缺陷，要建立完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度除了沿用已取得的成就外，還必須加強(qiáng)立法，化解現(xiàn)有法律制度的相沖突的局面。

關(guān)鍵詞：宅基地；農(nóng)村宅基地使用權(quán)；物權(quán)；法定宅基地使用權(quán)

中圖分類號：D922文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1006-723X（2013）06-0059-05

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是我國特有的一項(xiàng)用益物權(quán)，是中國特色社會(huì)主義法制的產(chǎn)物。農(nóng)村宅基地作為農(nóng)村宅基地使用權(quán)的客體，指本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)符合法律規(guī)定的成員，依照法律規(guī)定申請用于建造自己居住房屋的農(nóng)村集體土地。憲法把我國土地屬性劃分為國家所有和集體所有兩種類型，農(nóng)村宅基地屬集體所有，集體經(jīng)濟(jì)組織對其所轄范圍內(nèi)的集體土地享有完全的所有權(quán)，而集體經(jīng)濟(jì)組織成員僅享有使用權(quán)而沒有所有權(quán)。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)，是我國《物權(quán)法》規(guī)定的一項(xiàng)用益物權(quán)，指農(nóng)村村民依法享有的，在集體所有的土地上建造、保有住宅及附屬設(shè)施的權(quán)利。[1]（P221）農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的建立，使得土地的所有權(quán)與使用權(quán)相分離，既保證了土地的公有屬性，同時(shí)又能夠滿足農(nóng)村村民有土地可以建造房屋，與《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)制度共同保障了農(nóng)村村民的最基本的生活，是現(xiàn)行我國農(nóng)村村民依法可以獲得的最基本的權(quán)利，為維護(hù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村穩(wěn)定起到了根本性的作用。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法

通過六十余年的改革和探索，農(nóng)村宅基地使用權(quán)基本形成了無償使用、限制流轉(zhuǎn)、嚴(yán)格的身份性、永久使用的局面；在立法上，法律規(guī)范少，效力層次低，社會(huì)實(shí)用性差，取得制度不合理，一戶多宅現(xiàn)象嚴(yán)重；法律規(guī)定之間相互沖突，2007年通過的《物權(quán)法》對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度也采取了回避的態(tài)度，相關(guān)的法律條文僅有四條，無法囊括宅基地使用權(quán)的全部內(nèi)容。

（一）農(nóng)村宅基地所有權(quán)與使用權(quán)相分離制度

我國實(shí)行土地公有制度，宅基地使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對宅基地不再享有所有權(quán)，1954年憲法所確立的土地私有制度，在土地改革完成后，其弊端逐步暴露，土地作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利可以自由地流轉(zhuǎn)，出賣土地后的農(nóng)村無法再次獲得土地，導(dǎo)致土地流向少數(shù)人，土地所有權(quán)被少數(shù)人掌控，土地改革的成果流產(chǎn)，引發(fā)了眾多的社會(huì)矛盾。1962年9月通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》確立了所有權(quán)和使用權(quán)相分離的制度，后來的《土地管理法》及一系列法律法規(guī)和文件均一致地禁止土地買賣，雖然土地的流轉(zhuǎn)價(jià)值未能得到有效的利用，但在當(dāng)時(shí)看來其對農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定起到了很大的作用，所有權(quán)和使用權(quán)相分離是我國土地公有制度的產(chǎn)物，此項(xiàng)制度的確立既維護(hù)了我國憲法所確定的土地公有制度，同時(shí)又保障了公民能夠合法地利用土地資源，這一制度仍然符合我國現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀況。

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)無償設(shè)立、永久使用的原則

宅基地使用權(quán)的原始取得是無償?shù)?，符合條件的村民只需向其戶籍所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請，鄉(xiāng)級人民政府審核，縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)即可以獲得宅基地使用權(quán)，除了基本材料費(fèi)外，無需繳納任何費(fèi)用，無償設(shè)立的原則從新中國成立沿用至今，雖然中間曾出現(xiàn)過有償設(shè)立的試點(diǎn)，但最后都被證明不符合我國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)社會(huì)狀況。假如宅基地使用權(quán)實(shí)行有償設(shè)立，那么申請人為獲得宅基地使用權(quán)將需要支付很大一筆費(fèi)用，再加上建房的成本，將耗盡村民近一生的收入，等到房屋建成后依據(jù)現(xiàn)有的法律制度將難以實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，無法將資產(chǎn)盤活，這將大幅度地降低村民的生活水平，更為重要的是村民難以獲得更好的融資途徑，這對于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)非常的不利，無償設(shè)立這種具有福利性質(zhì)的制度使農(nóng)民無需支付代價(jià)就能夠獲得最基本的生存條件，從而有更多的剩余資金來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)的申請實(shí)行以戶為單位，不因戶主的死亡而失去原有的宅基地使用權(quán)，由于房屋屬于村民的私人財(cái)產(chǎn)，依照我國《繼承法》的規(guī)定，享有繼承權(quán)的人可以依法行使繼承權(quán)繼承房屋，根據(jù)房地一致原則，宅基地使用權(quán)也應(yīng)當(dāng)被繼承，因此在一定條件下宅基地使用權(quán)可以無期限地使用，[2]（P66～69）除非該使用權(quán)人無后嗣，遇到此種情況，對該宗宅基地享有所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織就可以收回該宗宅基地，重新分配。這種永久使用性的特點(diǎn)使村民世世代代可以安居，全力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有利于農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。

二、現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法的缺位及其沖突

隨著我國土地制度改革的不斷深入，農(nóng)村宅基地使用權(quán)引起的社會(huì)矛盾逐漸增多，與此相反的是與農(nóng)村宅基地相關(guān)的法律制度卻并沒有增加，本應(yīng)由法律設(shè)定的內(nèi)容被政策和文件所替代，直接導(dǎo)致人民法院在審理此類案件時(shí)面臨無法可依的處境，因宅基地使用權(quán)糾紛引起的矛盾未能得到有效的解決，下面就現(xiàn)有法律法規(guī)中存在的主要問題進(jìn)行梳理和分析。

（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)相關(guān)的法律規(guī)范少、效力層次低、缺乏社會(huì)實(shí)用性

我國現(xiàn)階段還沒有一部單獨(dú)規(guī)定農(nóng)村宅基地制度的法律，有關(guān)農(nóng)村宅基地的法律規(guī)范主要分散于《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》、《確認(rèn)土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》及相關(guān)的各省市的地方性法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)的規(guī)范性文件中，在這些法律法規(guī)中涉及農(nóng)村宅基地的條文也非常有限。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國的經(jīng)濟(jì)處于高速增長的時(shí)代，伴隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城市化進(jìn)程明顯加快，很多農(nóng)村已經(jīng)被納入到城市規(guī)劃范圍，隨之而引起的社會(huì)矛盾也逐漸增多，法院在處理此類問題時(shí)常面臨著無法可依的境地，未能夠很好地化解糾紛。現(xiàn)今的法律規(guī)范未能夠形成系統(tǒng)的宅基地法律體系，2007年通過的《物權(quán)法》也沒有做出更為系統(tǒng)的規(guī)定。

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度不完善，一戶多宅現(xiàn)象普遍

目前農(nóng)村房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)管理混亂，很多房產(chǎn)都沒有在相關(guān)部門登記。對于宅基地內(nèi)容的登記一般由縣級土地管理部門負(fù)責(zé)，但是對于農(nóng)村房屋的登記則缺乏相關(guān)的法律依據(jù)，村民建造房屋以及房屋流轉(zhuǎn)都沒有進(jìn)行相應(yīng)的登記，這與我國物權(quán)登記公示制度明顯不符，近年國務(wù)院土地管理部門及部分省市政府部門以規(guī)范性文件的形式要求加快農(nóng)村房地產(chǎn)權(quán)的登記。

我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)是無償取得并永久使用，現(xiàn)行法律制度對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定不完善，再加上農(nóng)村宅基地使用權(quán)本身管理就非常的不規(guī)范，部分經(jīng)濟(jì)條件好的人通過買賣、繼承等方式獲取宅基地使用權(quán)，村民不愿意返還超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，以及部分村鎮(zhèn)干部利用權(quán)力強(qiáng)行占有宅基地的情況大量存在，致使宅基地分配嚴(yán)重不均衡，一戶多宅現(xiàn)象普遍。

（三）現(xiàn)行法律規(guī)定的宅基地使用權(quán)取得方式不合理

宅基地使用權(quán)的取得包括兩種方式：一、依法申請，經(jīng)過行政審批后獲得宅基地使用權(quán)。二、通過流轉(zhuǎn)的方式從宅基地使用權(quán)人的手中獲得宅基地使用權(quán)。

首先，通過申請審批取得宅基地使用權(quán)的方式違背了物權(quán)法的基本原理。集體組織成員無需支付任何費(fèi)用就可獲得宅基地使用權(quán)，凡符合條件的集體組織成員就可向其戶籍所在地村集體組織申請使用宅基地。[3]（P42～44）由于土地資源的不可再生性，《土地管理法》規(guī)定了嚴(yán)格的申請條件和審批程序。依照該法第六十二條的規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的申請須依照下列程序進(jìn)行：（1）村民向其所在的村委會(huì)提出申請；（2）村委會(huì)進(jìn)行審核，經(jīng)村民會(huì)議同意；（3）經(jīng)鄉(xiāng)人民政府審查后，再由縣級土地管理部門審核批準(zhǔn)。這種看起來非常合理的方式其實(shí)違背了物權(quán)法原理，宅基地的所有權(quán)人是集體經(jīng)濟(jì)組織，但要想獲得宅基地使用權(quán)必須通過政府的審批，這種行政權(quán)力的介入直接排除了宅基地所有權(quán)人即集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利，所有權(quán)人的權(quán)利被侵占。

《土地管理法》第六十二條第一款規(guī)定了一戶一宅的原則，國家規(guī)定以戶為單位來計(jì)算面積，但是在實(shí)踐中，戶的劃分沒有標(biāo)準(zhǔn)可依。實(shí)踐中大部分都是以戶籍登記為依據(jù)，由于戶籍管理過程中存在的問題，極易造成不公平的局面。

其次，通過流轉(zhuǎn)的方式獲得宅基地使用權(quán)的條件極其苛刻。我國法律禁止宅基地使用權(quán)單獨(dú)流轉(zhuǎn)，但可以和房屋一起流轉(zhuǎn)，實(shí)踐中，大部分的宅基地使用權(quán)人通過合同的方式將其擁有的宅基地使用權(quán)及房產(chǎn)一并轉(zhuǎn)讓給其他村民或者城鎮(zhèn)居民。我們來對這種轉(zhuǎn)讓行為進(jìn)行分析：其一，若是轉(zhuǎn)讓給前者，則出讓人再申請宅基地的將不會(huì)被批準(zhǔn)，若是轉(zhuǎn)讓給后者，則明顯違反法律的禁止性規(guī)定；其二，宅基地使用權(quán)的取得是無償?shù)?，這就意味著出讓方可以無需支付任何成本即可獲得一筆數(shù)額可觀的轉(zhuǎn)讓費(fèi)，而受讓人卻要支付一定的費(fèi)用才能獲得宅基地使用權(quán)，這明顯違反了無償設(shè)立的原則；其三，假如受讓人本身就擁有一處宅基的，那么再受讓一處后，就違反了一戶一宅的基本原則，但遺憾的是，并沒有相關(guān)的法律依據(jù)來處理此類問題。

（四）宅基地使用權(quán)人的權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)

1宅基地使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)與地上房屋自由處分原則的沖突

宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)指宅基地使用權(quán)人將宅基地使用權(quán)交付給受讓人使用，受讓人支付一定價(jià)款，依照《土地管理法》第六十二條第四款的規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。”從該條的規(guī)定來看法律并不限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，只是必須和房屋一起，而且規(guī)定了嚴(yán)格的限制條件。2004年10月《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第十項(xiàng)規(guī)定：“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地?！币陨闲姓ㄒ?guī)、行政規(guī)章明文規(guī)定了禁止向非農(nóng)村居民轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)，宅基地流轉(zhuǎn)的受讓人范圍大大縮小。

從以上的規(guī)定可以看出，宅基地使用權(quán)人對房產(chǎn)的處分相當(dāng)有限，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)流轉(zhuǎn)，但當(dāng)宅基地上的房屋流轉(zhuǎn)時(shí)，根據(jù)地隨房走原則，那么宅基地使用權(quán)就應(yīng)當(dāng)可以流轉(zhuǎn)，然而對于受讓主體而言非常有限。首先，法律規(guī)定“一戶只能擁有一處宅基地”，如果受讓人是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員并已經(jīng)占有一處宅基地，其受讓房屋時(shí)宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)移，那么受讓人就違反了上述原則。其次，法律只規(guī)定城鎮(zhèn)居民不能在農(nóng)村購買宅基地，但是房屋是村民的私有財(cái)產(chǎn)，可以自由處分，當(dāng)城鎮(zhèn)居民受讓房屋時(shí)，合同有效，但卻不能辦理土地使用證，當(dāng)買賣雙方發(fā)生糾紛訴至法院，如法院判決合同有效，這就違反禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地，如果判決合同無效，則違反了合同法的規(guī)定，就會(huì)導(dǎo)致法院依法判決卻得到判決違法的結(jié)果。

2農(nóng)村宅基地使用權(quán)的抵押與房屋抵押的沖突

根據(jù)《物權(quán)法》第184條第一款第（二）項(xiàng)的規(guī)定，宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，不允許抵押是為了保證村民有住處，擔(dān)心實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后，農(nóng)民就無地可建造房屋，帶來社會(huì)不安定因素。宅基地使用權(quán)不能抵押，那么地上房屋能否抵押呢？基于房地一致原則也是不允許的，但這樣就會(huì)限制村民對私有財(cái)產(chǎn)的自由處分，違背憲法原則。

在農(nóng)村，大部分村民花費(fèi)大部分資金在建造住宅上，如果不能抵押，其所擁有的房產(chǎn)變成了死產(chǎn)，農(nóng)民也就失去了主要的融資手段，這也是導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的一個(gè)重要因素。

3農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承引發(fā)的問題

我國法律沒有規(guī)定宅基地使用權(quán)的繼承，按民法理論當(dāng)宅基地使用權(quán)主體消失后，則集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收回，因此宅基地使用權(quán)是不能繼承的，宅基地使用權(quán)的特殊性與繼承法產(chǎn)生了沖突。其一，宅基地上的房屋作為公民的私有財(cái)產(chǎn)，可以依法繼承，其繼承權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻谋Ｗo(hù)，根據(jù)“地隨房走”的原則，此時(shí)宅基地使用權(quán)一并繼承，假如繼承人已經(jīng)擁有一處宅基地使用權(quán)，那么要實(shí)現(xiàn)繼承權(quán)則必須放棄原有的宅基地使用權(quán)，這明顯有悖于常理，如果超過了規(guī)定的面積，又該怎么收回？按照目前的規(guī)定，對于超占面積等到下次分配宅基地時(shí)再收回。其二，如果繼承人是城鎮(zhèn)居民，則法律規(guī)定不能取得宅基地使用權(quán)，但是房屋是公民的私有財(cái)產(chǎn)，此時(shí)繼承人的繼承權(quán)就處于非常尷尬的地位，法院對這種爭議的處理也處于兩難的境地。

在實(shí)踐中，受到傳統(tǒng)思想的影響，農(nóng)村村民認(rèn)為依法繼承宅基地是理所當(dāng)然的事，如果要收回，則會(huì)產(chǎn)生一系列問題，首先誰有權(quán)收回？其次，誰有權(quán)執(zhí)行？是當(dāng)初批準(zhǔn)的行政機(jī)關(guān)還是集體經(jīng)濟(jì)組織？若是前者，則像前面論述的宅基地使用權(quán)取得方式一樣，本該屬于所有權(quán)人的權(quán)利被行政權(quán)力所替代，若是后者，按照我國村民自治的原則，無疑把村民間對立起來，產(chǎn)生相互敵對的矛盾。再次，執(zhí)行錯(cuò)誤的救濟(jì)措施及法律責(zé)任也缺乏相關(guān)的法律規(guī)定。因此，立法的介入顯得尤為重要。

三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的立法建議

（一）要形成系統(tǒng)的宅基地法律規(guī)范

近年來，國家高度重視三農(nóng)建設(shè)，逐步擴(kuò)大對新農(nóng)村建設(shè)的投入，但我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)相關(guān)的法律法規(guī)嚴(yán)重不足，而且過于分散，未能夠形成較為系統(tǒng)的宅基地法律規(guī)范，也未能頒布專門性的法律?，F(xiàn)實(shí)的需求已經(jīng)非常的迫切，因此，必須加快農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律體系建設(shè)，在已取得的成就上，從農(nóng)村現(xiàn)實(shí)社會(huì)狀況出發(fā)，解決立法沖突的局面，彌補(bǔ)現(xiàn)有法律規(guī)定的空缺，系統(tǒng)地規(guī)定宅基地使用權(quán)的基本原則、適用范圍、取得主體的資格、取得的方式、登記制度、管理主體、權(quán)利的內(nèi)容、權(quán)利行使的方式、權(quán)利的喪失、法律責(zé)任、救濟(jì)方式等重要內(nèi)容。

（二）減少行政權(quán)力過度介入

按照物權(quán)法原理，宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，是所有權(quán)派生出來的權(quán)利，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在其所有的宅基地上設(shè)立他物權(quán)是其作為所有權(quán)人應(yīng)有的權(quán)利。本質(zhì)上是一種民事行為，應(yīng)當(dāng)受到私法的保護(hù)，但是由于我國社會(huì)發(fā)展的特殊性，這種本應(yīng)由權(quán)利人自治的民事權(quán)利被強(qiáng)大的行政權(quán)力所干涉，直接越過宅基地所有權(quán)人行使分配權(quán)。[4]（P78～80）這種行政權(quán)力的介入不僅侵犯了所有權(quán)人的利益，同時(shí)給權(quán)力尋租提供了方便，現(xiàn)行的法律并沒有對獲得宅基地使用權(quán)的條件進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，而是授權(quán)給地方，由地方人大制定地方性法規(guī)或者直接由政府制定行政規(guī)章，這種強(qiáng)大的公權(quán)力的介入，使得申請人能否獲得宅基地使用權(quán)完全被行政機(jī)關(guān)所掌控，真正的權(quán)利主體淪為被管理者。

（三）規(guī)范宅基地使用權(quán)立法缺位及其沖突

法律規(guī)范間的沖突時(shí)有發(fā)生，但根據(jù)立法法的規(guī)定，上位法優(yōu)于下位法，新法優(yōu)于舊法。按照這種立法原則似乎不可能存在法律規(guī)范沖突的問題，但是在龐雜的法律規(guī)范體系間，確實(shí)存在上述原則不能解決的沖突，比如宅基地使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)與房屋產(chǎn)權(quán)自由處分的沖突，此類問題必須得到有效的解決。除此之外，還必須建立好配套制度，以保證宅基地法律體系的完整性。

1.法律明確規(guī)定宅基地使用權(quán)的基本原則及申請主體資格

由于我國國情的特殊性，立法時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持身份性限制的規(guī)定，只有本集體組織成員才能申請，同時(shí)就我國目前的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來看，宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持無償使用的方式，以減輕農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，保障農(nóng)民有更多的資金投入到農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中去。

宅基地的申請應(yīng)當(dāng)以戶為單位，為了保持公平的原則，應(yīng)當(dāng)考慮到該戶的人口數(shù)量，以保證人均居住面積得到合理的滿足，比如湖南省長沙市發(fā)布的《長沙市村民住宅建設(shè)用地管理指導(dǎo)意見》第八條就做出了類似的規(guī)定。考慮土地資源有限性的特點(diǎn)，在保證人均居住面積得到合理滿足的同時(shí)做出相應(yīng)的限制有利于提高土地的利用率，保護(hù)土地資源。

2.法定宅基地使用權(quán)制度的引入

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是村民基于特定身份無償取得的，那么除了拋棄權(quán)利外，沒有其他任何處分的權(quán)利，法律禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但房屋屬公民私人財(cái)產(chǎn)，而房屋與房屋所占的宅基地均屬不動(dòng)產(chǎn)，且不可分割，我國法律規(guī)定的房地一體化模式使宅基地使用權(quán)人對宅基地使用權(quán)和建筑物、構(gòu)筑物的處分權(quán)處于矛盾的狀態(tài)，為改變這種現(xiàn)狀，在我國農(nóng)村可以建立房地產(chǎn)權(quán)的新模式，允許宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)分離，宅基地使用權(quán)人在處分其房屋時(shí)，宅基地使用權(quán)隨之消滅，取而代之的是推定房屋受讓人與集體經(jīng)濟(jì)組織之間就該宗宅基地具有租賃關(guān)系，受讓人在取得房屋所有權(quán)時(shí)向宅基地所有權(quán)人即集體經(jīng)濟(jì)組織支付租金，而非向原來的宅基地使用權(quán)人支付租金，因?yàn)榇藭r(shí)原來的宅基地使用權(quán)人在處分房產(chǎn)后已經(jīng)退出了該宗土地的法律關(guān)系，此規(guī)定類似于通過租賃方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)制度，我們可以稱之為法定宅基地使用權(quán)。在我國，權(quán)利人對宅基地上房屋的流轉(zhuǎn)、繼承、贈(zèng)予、抵押等均可適用法定宅基地使用權(quán)制度。

雖然法定宅基地使用權(quán)制度能夠解決我國目前的農(nóng)村房地流轉(zhuǎn)相沖突的問題，但在引入一項(xiàng)新的制度模式的情況下應(yīng)當(dāng)考慮到相關(guān)配套制度的完善。首先，租賃期限的問題，目前我國合同法保護(hù)的合同期限最長不超過二十年，而就房屋的使用壽命而言顯然比合同法規(guī)定的期限要長得多，此時(shí)在立法時(shí)可以做出特別規(guī)定，推定在房屋存續(xù)期間宅基地使用權(quán)租賃合同有效，宅基地使用權(quán)租賃合同中的其他事項(xiàng)可以適用我國合同法的有關(guān)規(guī)定；其次，因我國不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行登記公示制度，在土地上設(shè)定他項(xiàng)權(quán)也要依法履行登記義務(wù)，登記后他項(xiàng)權(quán)才具有物權(quán)效力。在通過租賃的方式取得宅基地使用權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)履行登記，登記涉及的法律事項(xiàng)則可以參照2008年國家土地資源部出臺的《土地登記辦法》的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行，特別是該辦法第二十九條對國有土地租賃取得建設(shè)用地使用權(quán)初始登記的規(guī)定，同樣可以適用于通過租賃方式取得宅基地使用權(quán)。

法定宅基地使用權(quán)的存在是為了保證不具備申請宅基地使用權(quán)資格的人可以合法地占有宅基地，其他具有申請資格的村民可以依照法律程序無償取得宅基地使用權(quán)。同時(shí)還存在另外一種情況，就是符合申請宅基地使用權(quán)的村民一并受讓宅基地使用權(quán)和房產(chǎn)，此時(shí)該村民是否需要就該宗宅基地使用權(quán)向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納租金呢？筆者認(rèn)為，既然該申請人的實(shí)質(zhì)條件已經(jīng)成就，那么其只需要與該宗宅基地所屬的集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂用益物權(quán)合同并向相關(guān)登記機(jī)關(guān)履行登記手續(xù)即可。

3.法律設(shè)定嚴(yán)格、規(guī)范的宅基地使用權(quán)取得程序

現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)的設(shè)立是通過行政審批的方式實(shí)現(xiàn)，能否獲得宅基地使用權(quán)由行政機(jī)關(guān)決定，這種方式前面已經(jīng)論述，其違背了物權(quán)法的基本理論，損害了作為所有權(quán)主體的集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利。依據(jù)物權(quán)法原理，宅基地所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)享有完整的物權(quán)，即所有人對標(biāo)的物享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利，除非為了公共管理和公共利益的需要，而行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)退出宅基地使用權(quán)設(shè)立程序，以管理者的身份履行登記的義務(wù)。[5]（P33～34）在宅基地使用權(quán)新模式下，符合條件的村民可以向其戶籍所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請，由集體經(jīng)濟(jì)組織初步審核，提交村民會(huì)議表決，獲得通過后該申請人與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂用益物權(quán)合同。由于土地資源的不可再生性，為了防止盲目地追求利益，在立法時(shí)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)范申請條件、審核程序、表決程序以及申請人與集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利義務(wù)等關(guān)鍵事項(xiàng)，為保持一部法律的完整性，還需明確違反法定條件或程序取得的宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)被人民法院依法撤銷，同時(shí)還應(yīng)規(guī)定法律責(zé)任和救濟(jì)措施等重要制度。

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