圍繞職能整合穩(wěn)步推進(jìn)新一輪大部制改革

張浩

摘要：黨的十八大報(bào)告明確提出“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革”以后，2013年我國正式啟動新一輪的大部制改革。2008年以來我國大部制改革取得了一定的成效，面臨一些問題，本文提出了要以職能整合為核心，注意行政效率提高和加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)新一輪大部制改革。

關(guān)鍵詞：大部制改革；職能整合；行政效率；監(jiān)督機(jī)制

中圖分類號：D630.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1006-723X（2013）06-0011-04

根據(jù)目前學(xué)界較多認(rèn)同的觀點(diǎn)，所謂大部制，即大部門體制，是指在政府的部門設(shè)置中，將那些行政職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)，相對集中由一個部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，以最大限度地避免機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門的問題，達(dá)到適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求、轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效能、降低行政成本的目標(biāo)。[1]2007年黨的十七大報(bào)告明確提出“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”，吹響了我國大部制改革的號角。接著，2008年黨的十七屆二中全會通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，進(jìn)一步明確了大部制改革的階段性目標(biāo)；隨后的十一屆全國人大一次會議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，以組建工業(yè)和信息化部等五大部門為標(biāo)志，正式拉開了我國大部制改革的帷幕。時(shí)至2012年，黨的十八大報(bào)告又一次明確提出“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革”。對此學(xué)界多有預(yù)見，2013年我國將正式啟動新一輪的大部制改革。果不其然，2013年黨的十八屆二中全會通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，隨后的十二屆全國人大一次會議審議通過了該方案，以實(shí)行鐵路政企分開，推進(jìn)衛(wèi)生和計(jì)劃生育、食品藥品監(jiān)管、海洋等重點(diǎn)領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)調(diào)整為標(biāo)志，從而正式啟動了我國新一輪的大部制改革。

一、我國大部制改革取得的成效

改革開放以來，我國進(jìn)行了多次政府機(jī)構(gòu)改革。這期間，1982年組建勞動人事部、1988年組建能源部、1998年組建信息產(chǎn)業(yè)部、2003年組建商務(wù)部，可以視為大部制改革的個別實(shí)踐和局部探索，[2]（P60～65）2008年國務(wù)院正式提出并啟動了“大部制改革”，改革取得了一定的成效。

（一）推動政府職能轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)整合

工業(yè)和信息化部、人力資源和社會保障部的組建，體現(xiàn)了職能大部制化的趨勢和要求，分別在工業(yè)的行業(yè)管理、人力資源和社會保障的統(tǒng)一管理方面初步實(shí)現(xiàn)政府職能的集中統(tǒng)一。新組建的交通運(yùn)輸部管理領(lǐng)域涉及公路、鐵路、水路、航空、郵政、管道等多方面，過去是多頭管理、職能分散，此次改革初步實(shí)現(xiàn)了交通管理職能的相對集中統(tǒng)一。

（二）建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制，提高行政效率

住房保障的政府職能，原本涉及國家發(fā)改委、財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行、國家稅務(wù)總局、國家統(tǒng)計(jì)局等多部門。此次改革則明確規(guī)定由新組建的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部承擔(dān)主要的住房保障職能，并修訂了全國房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控部際聯(lián)席會議的工作規(guī)則，優(yōu)化了部門協(xié)調(diào)的機(jī)制。[3]（P52）

（三）改革自上而下，因地制宜，逐步推進(jìn)[4]（P50）

大部制改革自上而下開展，先由國務(wù)院啟動，地方大部制改革則緊隨中央而開展。地方大部制改革由上海拉開帷幕，以湖北隨州、四川成都、廣東順德等地改革較為典型。[5]（P28）因?yàn)槲覈醒牒偷胤降那闆r各有特點(diǎn)，各地方之間也有所差異，所以中央允許各地方參照中央精神，根據(jù)因地制宜的原則探索各自的政府機(jī)構(gòu)改革道路。國務(wù)院的大部制改革只涉及部分部門的組建，并沒有全面鋪開，各地方的大部制改革也多呈現(xiàn)逐步推進(jìn)的特點(diǎn)。

二、我國大部制改革面臨的問題

2008年正式啟動的大部制改革在取得一定成效的同時(shí)，也面臨諸多問題。

（一）理論支撐問題

大部制改革作為我國政府機(jī)構(gòu)改革的新事物，目前在國內(nèi)學(xué)界層面，研究方向主要集中于宏觀討論。雖然相關(guān)的學(xué)術(shù)論文數(shù)量不少，但缺乏專門的理論專著，尚未展開充分研究和深度探討；在政府操作層面，機(jī)構(gòu)改革方案基本上是按照制定原則和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)確定新的部門架構(gòu)，而對大部制改革的核心內(nèi)涵、實(shí)現(xiàn)條件、影響因素、運(yùn)作機(jī)制、保障環(huán)節(jié)等根本性問題尚未進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，也缺乏對改革的整體規(guī)劃。[3]

（二）部門利益問題

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下按照專業(yè)和行業(yè)管理職能設(shè)置政府機(jī)構(gòu)的“小部門體制”，已較為明確地劃分了公共權(quán)力及社會資源配置權(quán)。而隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，一些部門的本位利益越來越大，維護(hù)本位利益的意愿也越來越強(qiáng)烈，逐漸呈現(xiàn)出“權(quán)力部門化、部門利益化、利益集團(tuán)化”的顯著特征。[6]（P54）大部制改革的推進(jìn)勢必會對各部門的權(quán)力做出調(diào)整，就會觸及一些部門的既得利益，引起不滿和反對。部門利益這一關(guān)鍵問題不能破解，大部制改革的推進(jìn)就會面臨很大的阻力，就有可能重新陷入之前改革多次出現(xiàn)的“膨脹—精簡—再膨脹—再精簡”的怪圈。[7]（P23）部門利益對大部制改革的掣肘，從2008年大部制改革組建新的國家能源部的擱置就可見一斑。

（三）職能轉(zhuǎn)變問題

以2008年國務(wù)院新組建的五大部門為例，表現(xiàn)在：職能轉(zhuǎn)變?nèi)狈茖W(xué)的職能定位，導(dǎo)致出現(xiàn)部門具體職責(zé)增減多，但政府職能根本轉(zhuǎn)變少的局面。例如改善民生、保護(hù)環(huán)境等職能部門在整個政府機(jī)構(gòu)系統(tǒng)中的地位沒有根本改觀；整合力度不夠，沒有徹底解決職能交叉問題。新組建的交通運(yùn)輸部的職能，與國家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、公安部的相關(guān)交通管理職能交叉的問題依然存在；缺乏職能調(diào)整后的制度保障和履職條件。由于缺乏配套機(jī)制，新組建的工業(yè)和信息化部名義上統(tǒng)管工業(yè)管理，但實(shí)質(zhì)上的管理職能依然分散在其他部門。

（四）權(quán)責(zé)關(guān)系問題

一些強(qiáng)勢部門依然享有跨部門的行政職權(quán)。例如在農(nóng)村公路建設(shè)方面，國家發(fā)改委掌握決策權(quán)，交通運(yùn)輸部有其責(zé)而無其權(quán)；組建的新大部門集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)這行政三權(quán)于一身，權(quán)力與職能更集中，行政三權(quán)適度分離的實(shí)施情況并不理想，加大了監(jiān)督失控和產(chǎn)生大部門利益化的風(fēng)險(xiǎn)；部門與部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，中央與地方大部制改革銜接不夠，甚至出現(xiàn)斷層，容易導(dǎo)致改革陷入困境和倒退。[3]

（五）人員分流問題

大部制改革推行后，通過整合職能、精簡機(jī)構(gòu)，相當(dāng)一部分公務(wù)員由于機(jī)構(gòu)人員數(shù)量以及自身素質(zhì)所限而面臨轉(zhuǎn)崗或者淘汰。公務(wù)員分流是大部制改革的一大難題，也是政府機(jī)構(gòu)改革的重要保證，更事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。但當(dāng)前公務(wù)員分流人員利益的政策保障等方面還有大量工作要做。[8]（P38）

（六）評價(jià)監(jiān)督問題

由于對大部制改革的前景沒有確定性的預(yù)期，改革方案缺乏績效評價(jià)機(jī)制，大部制改革的推進(jìn)會缺乏動力和強(qiáng)制力。同時(shí)，對大部制改革的進(jìn)程缺乏行政監(jiān)督體系，沒有有效發(fā)揮外部監(jiān)督的作用，大部制改革會陷入舉步維艱的境地。

三、新一輪大部制改革的對策

（一）借鑒國內(nèi)外有益經(jīng)驗(yàn)，走中國特色改革道路

大部制改革的理念來源于西方“整體性政府”的行政改革思想，英國、法國、美國等西方發(fā)達(dá)國家已普遍實(shí)行大部門體制的政府管理模式。[6]這些國家的政府部門總數(shù)都保持在20個以內(nèi)，設(shè)置的部門從稱謂到職能都很相似，比如外交、內(nèi)務(wù)、司法、國防、財(cái)政、商務(wù)、農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、環(huán)境等都是必不可少的部門；[9]（P55）西方國家大部制改革過程中部門職能如何劃分、整合，部門內(nèi)部如何運(yùn)行、磨合，決策、執(zhí)行、監(jiān)督這行政三權(quán)如何分離與協(xié)調(diào)等方面的有益經(jīng)驗(yàn)，對我國大部制改革有一定的借鑒意義。[10]（P146）我國在改革開放過程中也進(jìn)行過大部制改革的個別實(shí)踐和局部探索，2008年正式改革以來從中央到地方也積累了有益的經(jīng)驗(yàn)。

我國政府機(jī)構(gòu)改革起步晚，市場經(jīng)濟(jì)體制不完善，文化背景差異大等國情，決定了西方經(jīng)驗(yàn)并不能照搬到我國全盤適用；國務(wù)院兩輪大部制改革目前只涉及部分部門的組建，地方各級政府改革進(jìn)度不一，因此，大部制改革既不能一蹴而就，也不能止步不前。新一輪大部制改革必須批判地借鑒西方有益經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國國情和中央、各地方改革的經(jīng)驗(yàn)，在不斷實(shí)踐和總結(jié)中推進(jìn)，走出一條中國特色的政府機(jī)構(gòu)改革道路。新一輪大部制改革應(yīng)注重改革方案的頂層設(shè)計(jì)和配套改革，加強(qiáng)宏觀管理和基礎(chǔ)性制度建設(shè)，對大部制改革的推進(jìn)路線、運(yùn)作機(jī)制、保障環(huán)節(jié)、過程救濟(jì)等根本性問題進(jìn)行系統(tǒng)研究，按照定點(diǎn)試驗(yàn)、分區(qū)推進(jìn)、普及推廣的“改革三步走”，繼續(xù)積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)地推進(jìn)改革。

（二）切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府

與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“小部門體制”不同，大部制是在市場經(jīng)濟(jì)背景下，按照市場資源的要求來設(shè)置政府機(jī)構(gòu)及其職能的。而政府職能是政府機(jī)構(gòu)設(shè)立的依據(jù)，政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政體制改革的核心，這也是新的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》所強(qiáng)調(diào)和突出的內(nèi)容。政府職能不切實(shí)轉(zhuǎn)變，部門利益就難以打破，大部制改革就難以取得突破性進(jìn)展，其結(jié)果難免重新陷入“膨脹—精簡—再膨脹—再精簡”的怪圈。新一輪大部制改革的關(guān)鍵，應(yīng)是切實(shí)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移、下放、整合、加強(qiáng)，著重處理好政府與市場、企業(yè)、社會組織、個人的關(guān)系；切實(shí)推進(jìn)問題長期存在、社會高度關(guān)注的鐵路、衛(wèi)生和計(jì)生、食品藥品監(jiān)管、海洋等重點(diǎn)領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)調(diào)整；重在向市場、社會放權(quán)，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，同時(shí)改善和加強(qiáng)宏觀管理，嚴(yán)格事后監(jiān)管，加快形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障的政府職能體系。

在轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，還要努力建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，這是新一輪大部制改革的目標(biāo)取向，也是黨的十七大以來加快行政體制改革的明確要求。建設(shè)服務(wù)型政府具體應(yīng)努力做到：切實(shí)轉(zhuǎn)變官本位的傳統(tǒng)觀念，樹立社會和公民本位的服務(wù)理念，提高政府依法行政水平；政府公共服務(wù)的內(nèi)容包括提供公共信息，加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展就業(yè)、社保、教科、文衛(wèi)、體育、環(huán)保等公共事業(yè)；提供公共服務(wù)時(shí)遵循回應(yīng)公眾需要、程序透明便民、接受公眾監(jiān)督等原則。[11]（P50）

（三）理順職責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)[12]（P76）

新一輪大部制改革應(yīng)結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變，解決職能的合理配置問題，理順職責(zé)關(guān)系。在部門內(nèi)部、部門之間的運(yùn)行中，要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既適度分離又相互制約的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制?？山梃b西方國家政府部門的做法，一個大部制內(nèi)部機(jī)構(gòu)的功能要進(jìn)行分化，少量機(jī)構(gòu)專門行使決策權(quán)，更多機(jī)構(gòu)專門行使執(zhí)行權(quán)，同時(shí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部還可以引入市場機(jī)制，實(shí)行彈性管理。我國在政府采購方面已經(jīng)采用了類似做法，財(cái)政部制定國務(wù)院采購政策，行使決策權(quán)，而執(zhí)行權(quán)由設(shè)在國務(wù)院辦公廳下的政府采購中心行使，從而實(shí)現(xiàn)了決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離。[1]為避免權(quán)力過于集中于一個部門可能帶來的弊端，還必須有相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)，包括內(nèi)部和外部的監(jiān)督。

此外，推行大部制改革后，仍會存在一些跨部門的公共事務(wù)?？山梃b西方政府的做法，在精簡和規(guī)范各類辦事機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，設(shè)立若干跨部門的綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，比如部際聯(lián)席會議、專門委員會、專家咨詢小組等。另外，中央與地方政府改革應(yīng)有效銜接、避免斷層，合理劃分中央與地方的職責(zé)權(quán)限以及事權(quán)、財(cái)權(quán)，[13]（P36）避免國務(wù)院部門管得過多過細(xì)，調(diào)動地方因地制宜、積極主動的工作積極性。

（四）積極穩(wěn)妥、分類實(shí)施，做好分流工作

新一輪大部制改革啟動后，隨著職能整合、機(jī)構(gòu)合并的力度加大，必將有更多公務(wù)員面臨分流。大部制改革觸及他們的切身利益，勢必導(dǎo)致出現(xiàn)較多的改革阻力，將會影響政府部門乃至社會秩序的穩(wěn)定。[14]（P34）因此，各級政府應(yīng)從改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局出發(fā)，積極穩(wěn)妥地做好公務(wù)員的分流安置工作，確保人心不散、隊(duì)伍不亂、工作不斷，最大限度減少改革的阻力，保證大部制改革順利推進(jìn)。

各級政府在公務(wù)員分流問題上應(yīng)做到因事設(shè)置、優(yōu)勝劣汰，杜絕裙帶關(guān)系，確保公平公正；對轉(zhuǎn)崗人員，應(yīng)統(tǒng)籌安排，按計(jì)劃、分步驟轉(zhuǎn)到新的工作崗位，跟進(jìn)必要的崗位培訓(xùn)；對淘汰人員，應(yīng)建立合理、多樣的補(bǔ)償機(jī)制，重點(diǎn)關(guān)注其再就業(yè)問題并給予培訓(xùn)和幫扶，解決其后果之憂。各級政府還應(yīng)以人員分流為契機(jī)，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，適應(yīng)職能轉(zhuǎn)變的要求，創(chuàng)新管理觀念，改進(jìn)工作方式，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，糾正“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的官僚衙門習(xí)氣，提高政府工作效率和服務(wù)水平。

（五）發(fā)揮內(nèi)外積極因素，建立評價(jià)監(jiān)督機(jī)制

新一輪大部制改革，在構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既適度分離又相互制約的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的同時(shí)，應(yīng)建立決策后評估和糾錯制度，大力推行和規(guī)范績效管理和行政問責(zé)制度，發(fā)揮審計(jì)、監(jiān)察等部門的行政監(jiān)督合力，形成權(quán)責(zé)統(tǒng)一的改革評價(jià)和監(jiān)督機(jī)制。

實(shí)踐證明，對公權(quán)力最有效的制約還是外部的監(jiān)督，包括人大、司法、媒體、民眾等方面的共同作用，將會形成大部制改革有力的外部監(jiān)督力量。從憲法理念看，人大作為代表和反映民意的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，具有最高的法律地位，而人民政府是人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，由其產(chǎn)生，受其監(jiān)督，向其負(fù)責(zé)。政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)質(zhì)上就是國家行政權(quán)力的重新界定，也屬于憲法范疇的問題。因此，對于新一輪大部制改革，必須貫徹憲法理念，注重發(fā)揮人大的主體作用。[15]（P75）具體而言，第一，從2013年新一屆全國人大會議審議新的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案開始，在新一輪大部制改革的方案設(shè)計(jì)、階段進(jìn)程等方面應(yīng)充分保障人大代表機(jī)關(guān)的審查、決定和監(jiān)督權(quán)。第二，全國人大有必要適時(shí)制定一部統(tǒng)一的《行政組織法》，明確國務(wù)院和地方各級政府權(quán)力的邊界，劃清各級政府部門的職責(zé)分工與職權(quán)歸屬，這對確認(rèn)和保障大部制改革成果將起到積極作用。第三，各級人大要嚴(yán)格行使對本級政府財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮財(cái)政預(yù)算制度對鞏固大部制改革成果的積極作用。

（六）進(jìn)一步積極探索黨政機(jī)構(gòu)的對接

必須認(rèn)識到，大部制改革為標(biāo)志的政府機(jī)構(gòu)改革，不僅是行政體制改革的重要內(nèi)容，同時(shí)也是政治體制改革的重要部分。從我國當(dāng)前的政治現(xiàn)實(shí)出發(fā)，新一輪大部制改革采取“從政治到行政”的改革思路，克服將大部制改革僅僅看作是政府機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)識誤區(qū)，才能為大部制改革提供政治權(quán)力來源的正當(dāng)性保證，才能將黨政關(guān)系等進(jìn)一步理順。[16]（P75）

按照“從政治到行政”的改革思路，大部制改革最終必然會涉及黨政機(jī)構(gòu)的對接這一關(guān)鍵問題。例如，中共中央紀(jì)委和國務(wù)院監(jiān)察部多年來合署辦公，理順了黨紀(jì)檢查與行政監(jiān)察的關(guān)系，取得了顯著效果。一些地方政府近年來也在積極探索大部制改革背景下的黨政機(jī)構(gòu)對接，2012年廣東省珠海市橫琴區(qū)借鑒港、澳等地的反腐經(jīng)驗(yàn)，探索設(shè)立職能相對統(tǒng)一的反腐機(jī)構(gòu)——廉政辦公室，將紀(jì)檢、監(jiān)察、反貪、審計(jì)等多項(xiàng)反腐職能歸入其中，以期進(jìn)一步解決現(xiàn)行反腐機(jī)構(gòu)存在的職權(quán)交叉、力量分散等問題。[17]下一步如何從改革全局的角度全面對接、整合黨政機(jī)構(gòu)，如中央政法委與公安部、國安部、司法部的關(guān)系，中組部與人社部的關(guān)系，中宣部與文化部、新聞廣電總局的關(guān)系等，顯然有待于新一輪大部制改革繼續(xù)推進(jìn)中的實(shí)際規(guī)劃和操作，更有待于政治體制改革的配套和支持。

總之，我國新一輪大部制改革需要黨委、人大、政府、司法以及學(xué)界、媒體、民眾等的共同努力，才能實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)改革的效益最大化，才能實(shí)現(xiàn)行政體制改革乃至政治體制改革的新突破。

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