中國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡度的測(cè)評(píng)和政策建議:基于起點(diǎn)、過(guò)程與結(jié)果均衡三個(gè)維度

陳祥東

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128)

一、問(wèn)題的提出

眾所周知，中國(guó)義務(wù)教育非均衡表現(xiàn)在區(qū)域、省際、省內(nèi)、縣域、校際與城鄉(xiāng)多方面。由于中國(guó)一直采取城鄉(xiāng)二元分割的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制，義務(wù)教育發(fā)展是以城市為中心取向，城鄉(xiāng)義務(wù)教育非均衡相對(duì)于校際、省域或縣域義務(wù)教育非均衡來(lái)說(shuō)更為嚴(yán)重，故對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡程度進(jìn)行測(cè)評(píng)并提出改進(jìn)策略，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。目前學(xué)術(shù)界對(duì)義務(wù)教育均衡程度的關(guān)注，主要側(cè)重于三個(gè)方面：一是研究全國(guó)范圍內(nèi)義務(wù)教育均衡的內(nèi)涵或東中西部地區(qū)義務(wù)教育均衡差異狀況；[1]二是分析省域范圍內(nèi)義務(wù)教育均衡問(wèn)題；[2]三是探討縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策。[3]盡管也有一些針對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡的研究，[4]但往往側(cè)重于城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡的問(wèn)題及其對(duì)策，對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡程度測(cè)評(píng)缺少比較科學(xué)合理的指標(biāo)體系，導(dǎo)致社會(huì)公眾尤其教育行政部門(mén)對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡狀況缺乏科學(xué)把握。筆者擬通過(guò)建立城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡度測(cè)評(píng)指標(biāo)體系，從起點(diǎn)均衡、過(guò)程均衡與結(jié)果均衡三方面分別進(jìn)行測(cè)評(píng)，并據(jù)此提出促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策建議，希冀對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡有所裨益。

二、城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡測(cè)評(píng)指標(biāo)體系

1.城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡的內(nèi)涵

哲學(xué)大師羅爾斯(John Rawls)提出了關(guān)于公平的三條原則：每個(gè)人有獲得最廣泛的、與他人相同的自由；不同的人應(yīng)獲得不均等待遇；處于不利地位者的利益應(yīng)用補(bǔ)償利益的辦法來(lái)保證。[5]在羅爾斯看來(lái)，公平可分為兩種：一是均等性的公平，即相同的人要享有相同的權(quán)利，這是橫向的、水平性的、平均性的公平；二是差異性的公平，即不同的人要給予不同的待遇，要對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行恰當(dāng)補(bǔ)償，為處境不利者提供機(jī)會(huì)或利益補(bǔ)償，這是縱向的、垂直性的、不均衡的公平。義務(wù)教育公平是社會(huì)公平價(jià)值在義務(wù)教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)，可分為起點(diǎn)公平、過(guò)程公平和結(jié)果公平三種。義務(wù)教育起點(diǎn)公平是指尊重和保護(hù)每一個(gè)人的教育權(quán)利平等、教育機(jī)會(huì)均等，著重考慮經(jīng)濟(jì)合理性，是效率優(yōu)先的起點(diǎn)平等論；義務(wù)教育過(guò)程公平指學(xué)生在接受教育的過(guò)程中，應(yīng)該得到同樣的教育資源，強(qiáng)調(diào)教育資源公平分配，是形式平等論；義務(wù)教育結(jié)果公平是指學(xué)生接受完教育后獲得均等的學(xué)業(yè)成績(jī)與發(fā)展機(jī)會(huì)，突出強(qiáng)調(diào)個(gè)性發(fā)展，是自我實(shí)現(xiàn)平等論。

筆者認(rèn)為，教育公平視角下的城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡是指通過(guò)法律和政策等手段，合理配置教育資源，為城鄉(xiāng)居民提供相對(duì)均等的義務(wù)教育機(jī)會(huì)和教育資源，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)受教育者教育權(quán)利、過(guò)程和結(jié)果的相對(duì)均衡。它同樣可分為起點(diǎn)均衡、過(guò)程均衡與結(jié)果均衡三種。具體而言，城鄉(xiāng)義務(wù)教育起點(diǎn)均衡是指每個(gè)人不受性別、種族、出身、經(jīng)濟(jì)地位、居住環(huán)境等條件的影響，均有接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)；城鄉(xiāng)義務(wù)教育過(guò)程均衡，就是讓受教育者都有機(jī)會(huì)獲得適合個(gè)人特點(diǎn)的教育，在接受義務(wù)教育的過(guò)程中，獲得均等的國(guó)家義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入，擁有相差不大的教學(xué)硬件設(shè)備與教師資源；城鄉(xiāng)義務(wù)教育結(jié)果均衡是指每個(gè)學(xué)生在接受教育后，都能獲得學(xué)業(yè)上的成功并得到均衡發(fā)展的機(jī)會(huì)。

2.城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡測(cè)評(píng)指標(biāo)體系

義務(wù)教育均衡的本質(zhì)就是在一定的空間與時(shí)間內(nèi)投入一定的要素，讓學(xué)生各方面素質(zhì)得到提高的動(dòng)態(tài)過(guò)程，對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡狀況進(jìn)行科學(xué)測(cè)評(píng)，重要前提條件就是基于城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡內(nèi)涵建立科學(xué)合理的指標(biāo)體系。在城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡測(cè)評(píng)指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)，本文遵循以下幾個(gè)原則：1)城鄉(xiāng)可比性。在城鄉(xiāng)空間范圍內(nèi)，所建指標(biāo)既可用于同一對(duì)象的歷時(shí)性比較，也可用于不同對(duì)象的共時(shí)性比較。2)要素取向。受教育機(jī)會(huì)是最低的教育需求，教育資源要素配置是基礎(chǔ)性需求，教育非均衡的本質(zhì)是教育資源要素分配不均；3)動(dòng)態(tài)性。本文對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡的測(cè)評(píng)涵蓋了教育起點(diǎn)、過(guò)程與結(jié)果三個(gè)時(shí)段；4)簡(jiǎn)明性。指標(biāo)均采用數(shù)值型指標(biāo)，易于理解、收集與處理。[6]具體指標(biāo)體系見(jiàn)表1。

表1 城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡測(cè)評(píng)指標(biāo)體系

第一，城鄉(xiāng)義務(wù)教育起點(diǎn)均衡指標(biāo)。入學(xué)機(jī)會(huì)公平體現(xiàn)的是一種起點(diǎn)意義上的教育公平，沒(méi)有這種公平，任何其他形式的教育公平都將無(wú)法實(shí)現(xiàn)，故本文用教育機(jī)會(huì)分配作為義務(wù)教育起點(diǎn)均衡的二級(jí)指標(biāo)。城鄉(xiāng)學(xué)校的數(shù)量及其分布決定了學(xué)生得到學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)的潛在可能性，一般而言，學(xué)校數(shù)量越多，提供的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)越多，學(xué)生得到入學(xué)機(jī)會(huì)的潛在可能性更大，所以用義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量這個(gè)指標(biāo)反映城鄉(xiāng)義務(wù)教育機(jī)會(huì)分配的潛在公平性；同時(shí)，采用國(guó)際上通用的入學(xué)率流量指標(biāo)，衡量城鄉(xiāng)間受教育權(quán)和教育機(jī)會(huì)的實(shí)際均衡性。

第二，城鄉(xiāng)義務(wù)教育過(guò)程均衡指標(biāo)。過(guò)程均衡是指在教育過(guò)程中每位學(xué)生是否得到了公平對(duì)待。義務(wù)教育需要一定經(jīng)費(fèi)支撐，充足的經(jīng)費(fèi)支持是其良性發(fā)展的必要條件；辦學(xué)條件是義務(wù)教育順利開(kāi)展的硬件基礎(chǔ)；而教師是教育的具體實(shí)施者，是義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)的決定因素。因此，本文設(shè)立教育經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)條件與教師資源三個(gè)二級(jí)指標(biāo)對(duì)義務(wù)教育過(guò)程均衡進(jìn)行測(cè)評(píng)。二級(jí)指標(biāo)下面的三級(jí)指標(biāo)詳見(jiàn)表1，不再贅述。

第三，城鄉(xiāng)義務(wù)教育結(jié)果均衡指標(biāo)。本文對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育結(jié)果的測(cè)評(píng)，主要通過(guò)考察學(xué)生接受義務(wù)教育后的學(xué)業(yè)成績(jī)進(jìn)行。學(xué)生的學(xué)業(yè)成績(jī)這個(gè)二級(jí)指標(biāo)之下又包含二個(gè)三級(jí)指標(biāo)：一是學(xué)生接受義務(wù)教育之后，他們的學(xué)習(xí)成績(jī)究竟如何，這主要通過(guò)學(xué)習(xí)成績(jī)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)評(píng)；二是學(xué)生接受完義務(wù)教育后，進(jìn)入更高層次學(xué)校的情況，主要用畢業(yè)生升學(xué)率指標(biāo)加以測(cè)評(píng)。

三、中國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡度的測(cè)評(píng)

通過(guò)查閱中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒以及教育部教育發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，獲得城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡測(cè)評(píng)所需數(shù)據(jù)，分別就城鄉(xiāng)義務(wù)教育起點(diǎn)、過(guò)程與結(jié)果三個(gè)維度對(duì)其教育均衡程度進(jìn)行測(cè)評(píng)。

1.城鄉(xiāng)義務(wù)教育起點(diǎn)均衡測(cè)評(píng)

(1)城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量的差異。義務(wù)教育學(xué)校是為城鄉(xiāng)居民提供義務(wù)教育學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)的基層機(jī)構(gòu)，它的數(shù)量、結(jié)構(gòu)與分布狀況，對(duì)城鄉(xiāng)居民義務(wù)教育入學(xué)機(jī)會(huì)獲得有著重要影響。一般來(lái)說(shuō)，人均學(xué)校數(shù)更多，往往意味著有更多的接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)。本文將2006至2010年共5年間中國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的學(xué)校、教學(xué)點(diǎn)及班級(jí)數(shù)的變化情況匯總至表2。

表2 2006—2010年城鄉(xiāng)小學(xué)、教學(xué)點(diǎn)及班級(jí)統(tǒng)計(jì)

從表2可知，2006至2010年的5年中，隨著中國(guó)義務(wù)教育適齡人口的減少與學(xué)校合并運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)，全國(guó)小學(xué)學(xué)校數(shù)量不斷減少。城市小學(xué)校數(shù)由2006年的46 587所降至2010年的46 516所，總共只減少71所，下降幅度為0.15%；農(nóng)村小學(xué)校數(shù)由2006年的295 052所降至2010年的210 894所，總共減少84 158所，降低幅度為28.5%。而與此相反，農(nóng)村人口的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)高于城市人口的增長(zhǎng)速度。這意味著農(nóng)村每百人所擁有的學(xué)校數(shù)要小于城市每百人所擁有的學(xué)校數(shù)，城市居民比農(nóng)村居民獲得義務(wù)教育機(jī)會(huì)的可能性更大。

(2)城鄉(xiāng)適齡人口入學(xué)率的差異。如果說(shuō)每百人所擁有的中小學(xué)學(xué)校數(shù)反映的是城鄉(xiāng)居民接受義務(wù)教育的潛在機(jī)會(huì)，那么適齡人口入學(xué)率則實(shí)實(shí)在在地反映出城鄉(xiāng)居民對(duì)義務(wù)教育機(jī)會(huì)把握的狀況。入學(xué)率越高，則說(shuō)明其對(duì)潛在義務(wù)教育機(jī)會(huì)的利用狀況越好。通過(guò)整理歷年統(tǒng)計(jì)年鑒，本文首先列出2006至2010年我國(guó)全國(guó)學(xué)齡兒童入學(xué)率的變化情況。

表3 2006—2010年中國(guó)學(xué)齡兒童入學(xué)率統(tǒng)計(jì)

從表3可知，2006—2010年，我國(guó)學(xué)齡人口數(shù)基本上呈減少的趨勢(shì)，并在 2010年達(dá)到最低值。在學(xué)齡人口數(shù)不斷減少的同時(shí)，中國(guó)義務(wù)教育也在不斷發(fā)展，提供的義務(wù)教育機(jī)會(huì)不斷增長(zhǎng)，人們接受義務(wù)教育的可能性大大增加。從2006—2010年，中國(guó)學(xué)齡兒童入學(xué)率不斷增長(zhǎng)，從2006年的99.3%增至2010年的99.7%。但是，在全國(guó)入學(xué)率不斷增長(zhǎng)的背后，則是城市與農(nóng)村入學(xué)率的巨大差異。張次蘭的研究發(fā)現(xiàn)，2010年，農(nóng)村義務(wù)教育適齡兒童占全國(guó)適齡兒童總數(shù)的80%上，而在校生占全體總數(shù)的比例則相對(duì)較低，其中小學(xué)在校生占70.5%，初中在校生只占 57.1%。[7]中國(guó)義務(wù)教育機(jī)會(huì)的分配尚未實(shí)現(xiàn)均衡，城市居民比農(nóng)村居民擁有更多接受義務(wù)教育學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。

2.城鄉(xiāng)義務(wù)教育過(guò)程均衡測(cè)評(píng)

城鄉(xiāng)義務(wù)教育過(guò)程均衡，既是城鄉(xiāng)義務(wù)教育起點(diǎn)均衡的延續(xù)，又是城鄉(xiāng)義務(wù)教育結(jié)果均衡的前提。

(1)城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入差異。充足的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入，是義務(wù)教育快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)城鄉(xiāng)投入均衡，是義務(wù)教育城鄉(xiāng)均衡的重要內(nèi)容；但反之也可說(shuō)，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入差距也是義務(wù)教育非均衡的原因與表現(xiàn)。本文通過(guò)對(duì)教育部發(fā)布的2005至2010年《全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》進(jìn)行整理，將城鄉(xiāng)生均經(jīng)費(fèi)的變化情況匯總于表4。

表4 2005—2010年城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)、生均預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)比較 (元/人)

從表4可知，第一，中國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不斷增長(zhǎng)。以小學(xué)為例，城市生均教育事業(yè)費(fèi)從2005年的1327.24元/人升至2010年的4012.51元/人,增加了2685.27元/人，是原來(lái)的3.02倍。第二，中國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)始終存在差距。從2005至2010年的6年時(shí)間里，不管是生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)，還是生均公用經(jīng)費(fèi)，城市初中生、小學(xué)生所得的義務(wù)教育資源都要高于農(nóng)村初中生、小學(xué)生所得到的義務(wù)教育資源，城市與農(nóng)村的比值始終大于1。第三，中國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入不均衡隨著時(shí)間的推移程度有所變化。2005年，城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入差距最大，城市初中生均公用經(jīng)費(fèi)是農(nóng)村初中生均公用經(jīng)費(fèi)的1.21倍；2006年以后，中國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入差距有所縮小，至 2010年，城鄉(xiāng)比大多處于1.05左右，這說(shuō)明盡管城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)差距有所縮小，但縮小的幅度極為有限。

(2)城鄉(xiāng)義務(wù)教育硬件設(shè)備條件差異。義務(wù)教育活動(dòng)的順利開(kāi)展，需要一定硬件設(shè)備作為支撐。甚至可以說(shuō)，在信息化、現(xiàn)代化交織前行的今天，義務(wù)教育硬件設(shè)備的齊全與先進(jìn)與否，對(duì)義務(wù)教育活動(dòng)是否順利、高質(zhì)量開(kāi)展有著重要影響。下面以2010年為例，對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源人均擁有狀況進(jìn)行比較，如表5。

表5 城鄉(xiāng)小學(xué)生均硬件教育資源比較

從表5可知，由于農(nóng)村土地價(jià)格較低，以及隨著城市化推進(jìn)大批農(nóng)村學(xué)生進(jìn)入城鎮(zhèn)就讀，使得農(nóng)村生均學(xué)校占地面積與生均校舍建筑面積都要高于城市學(xué)生同類(lèi)值。如農(nóng)村生均學(xué)校占地面積為31.99平方米，而城市只有14.86平方米，前者是后者的2.15倍。但農(nóng)村學(xué)校的建筑質(zhì)量遠(yuǎn)不如城市學(xué)校的建筑質(zhì)量，這從農(nóng)村生均危房面積有 11.9平方，而城市生均危房面積只有 0.41平方就可以看出。城市學(xué)生人均擁有0.055臺(tái)計(jì)算機(jī)，農(nóng)村學(xué)生人均只擁有0.029臺(tái)計(jì)算機(jī)，前者是后者的1.9倍。這些數(shù)據(jù)充分表明，盡管隨著標(biāo)準(zhǔn)學(xué)校建設(shè)城鄉(xiāng)中小學(xué)硬件設(shè)施差距有所縮小，但縮小幅度有限,農(nóng)村小學(xué)生所享受的教育資源遠(yuǎn)少于城市學(xué)生。

(3)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資差異。教師是教育質(zhì)量的保證。下面以普通初中專(zhuān)任教師學(xué)歷職稱(chēng)比較來(lái)反映城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資差距，見(jiàn)表6與表7。

表6 2006—2010年城鄉(xiāng)初中教師學(xué)歷情況

表7 2006—2010年城鄉(xiāng)初中教師職稱(chēng)情況

從以上兩表可看出，在 2006、2008、2010這三年中，隨著時(shí)間的遞增，不管是城市初中教師，還是農(nóng)村初中教師，其高學(xué)歷和高職稱(chēng)教師的數(shù)量與比例都不斷增長(zhǎng)，這說(shuō)明近幾年中國(guó)義務(wù)教育教師的總體素質(zhì)處在不斷提高的過(guò)程之中。但是，相比而言，不管是2006年還是2010年，農(nóng)村初中高學(xué)歷和高職稱(chēng)教師的數(shù)量與百分比始終低于城市初中教師的同類(lèi)值。國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)也發(fā)現(xiàn)，2007年，全國(guó)小學(xué)中高級(jí)職稱(chēng)教師比例為48.2%，城市高于農(nóng)村9.5個(gè)百分點(diǎn)以上；全國(guó)初中中高級(jí)職稱(chēng)教師所占比例為48.7%，城市高于農(nóng)村19.2個(gè)百分點(diǎn)。[8]

綜上所述，不管從教育經(jīng)費(fèi)投入與硬件設(shè)備比較，還是從師資水平的對(duì)比來(lái)看，農(nóng)村學(xué)生與城市學(xué)生在接受義務(wù)教育的過(guò)程中，所享有的義務(wù)教育資源仍然存在巨大的差距，城鄉(xiāng)義務(wù)教育過(guò)程不均衡突出。

3.城鄉(xiāng)義務(wù)教育結(jié)果均衡測(cè)評(píng)

(1)城鄉(xiāng)學(xué)生學(xué)習(xí)成績(jī)差異。有學(xué)者就農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量問(wèn)題，在全國(guó)十多個(gè)省、市、自治區(qū)進(jìn)行抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村學(xué)生接受義務(wù)教育后的學(xué)業(yè)成績(jī)普遍偏低，學(xué)生能力素養(yǎng)整體水平偏低，學(xué)生知識(shí)結(jié)構(gòu)不完善。如 2009年?yáng)|北師大農(nóng)村教育研究所對(duì)全國(guó)初二學(xué)生的閱讀能力、計(jì)算能力進(jìn)行測(cè)試，其結(jié)果如表8。[9]

表8 城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)習(xí)成績(jī)比較

從表8可知，就初二學(xué)生的閱讀能力與計(jì)算能力測(cè)試來(lái)看，農(nóng)村都顯著低于城市，在學(xué)生成績(jī)分布中，農(nóng)村學(xué)生高等級(jí)比例顯著低于全國(guó)平均水平，而低等級(jí)的比例顯著高于全國(guó)平均水平。這說(shuō)明，盡管農(nóng)村與城市孩子都在接受義務(wù)教育，但由于接受義務(wù)教育的質(zhì)量不同，農(nóng)村孩子的素質(zhì)提升遠(yuǎn)不如城市孩子，義務(wù)教育結(jié)果非均衡仍然存在。

(2)城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)生升學(xué)率差異。能否進(jìn)入更高層次學(xué)校學(xué)習(xí)，也是義務(wù)教育結(jié)果的重要表現(xiàn)。本文以小學(xué)入學(xué)率和小學(xué)畢業(yè)生升學(xué)率為例，分城市、縣鎮(zhèn)與農(nóng)村三個(gè)組，對(duì)各自的指標(biāo)進(jìn)行比較，以觀察其間是否存在差距，如表9。

表9 分城鄉(xiāng)的小學(xué)入學(xué)率和小學(xué)畢業(yè)生升學(xué)率(1995—2010)

從表9可知，1995年尤其是2000年以來(lái)，不管是縣鎮(zhèn)還是城市，二者小學(xué)畢業(yè)生的升學(xué)率都在不斷增長(zhǎng)，其中縣鎮(zhèn)的增長(zhǎng)速度最快，從125.61%增長(zhǎng)為191.08%，增幅為52.12%，但農(nóng)村小學(xué)畢業(yè)生的升學(xué)率卻呈現(xiàn)不同的發(fā)展趨勢(shì)，其在 1995年與2000年都呈增長(zhǎng)之態(tài)，但自2001年以后，反而呈現(xiàn)下降之勢(shì)。導(dǎo)致這種現(xiàn)象最可能的原因是，2001年開(kāi)始，中國(guó)開(kāi)始實(shí)行“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制，地方政府承擔(dān)了更多的義務(wù)教育投入職能，有些地方政府在財(cái)政能力不足的情況下，會(huì)將相當(dāng)一部分的義務(wù)教育投入責(zé)任轉(zhuǎn)移給學(xué)生及其家長(zhǎng)，因此很多學(xué)生及家長(zhǎng)會(huì)因家庭經(jīng)濟(jì)狀況不佳而選擇放棄升學(xué)。且農(nóng)村學(xué)生的升學(xué)率與城市學(xué)生的升學(xué)率的差距越來(lái)越大，1995年，城市學(xué)生升學(xué)率高出農(nóng)村學(xué)生升學(xué)率28.19%，但到了2005年，城市學(xué)生升學(xué)率高出農(nóng)村學(xué)生升學(xué)率48.89%，差距日益擴(kuò)大，而到了 2010年，差距繼續(xù)擴(kuò)大為56.83%，與此相應(yīng)的是農(nóng)村讀書(shū)無(wú)用論思想嚴(yán)重抬頭,城鄉(xiāng)義務(wù)教育結(jié)果不均衡進(jìn)一步擴(kuò)大。

總體而言，由于城鄉(xiāng)二元分割以及政府職能的缺位、越位與錯(cuò)位，中國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育不均衡現(xiàn)狀仍然非常嚴(yán)重。這種不均衡，既表現(xiàn)在義務(wù)教育起點(diǎn)的教育機(jī)會(huì)分配上，也體現(xiàn)在義務(wù)教育過(guò)程中財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入、硬件設(shè)備與師資力量等義務(wù)教育資源的享有上，更體現(xiàn)在學(xué)業(yè)成績(jī)與升學(xué)率這些義務(wù)教育結(jié)果之上，三者同時(shí)并存，前兩者是后者的原因，后者是前兩者的延續(xù)。

四、促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡的政策建議

基于測(cè)評(píng)結(jié)果，本文認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

(1)加快義務(wù)教育均衡立法進(jìn)程。國(guó)外著重通過(guò)教育立法促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡。如日本城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展差距之所以較小，重要原因就是日本已形成一個(gè)層次分明、結(jié)構(gòu)合理的義務(wù)教育政策法規(guī)體系。盡管中國(guó)《中華人民共和國(guó)教師法》、《中華人民共和國(guó)教育法》、《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》等相關(guān)教育法律法規(guī)相繼出臺(tái)，教育立法已形成了一個(gè)基本框架，但仍缺少基于城鄉(xiāng)義務(wù)教育非均衡事實(shí)基礎(chǔ)之上促進(jìn)義務(wù)教育均衡的政策法規(guī)。因而中央政府未來(lái)應(yīng)在更宏觀的視野內(nèi)，嚴(yán)格遵循平等原則，保障每位公眾接受義務(wù)教育的權(quán)利，構(gòu)建出促進(jìn)義務(wù)教育均衡的主要政策法律條文。地方政府需基于地域特色，根據(jù)國(guó)家義務(wù)教育均衡政策法規(guī)的精神與原則，制定出適合本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)情的義務(wù)教育城鄉(xiāng)均衡政策條例，對(duì)國(guó)家宏觀的義務(wù)教育均衡政策法規(guī)進(jìn)行細(xì)化與補(bǔ)充，并嚴(yán)格遵守執(zhí)行這些法律條文。

(2)加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入。穩(wěn)定、可靠與充足的財(cái)政投入，是義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要前提條件。凡義務(wù)教育均衡推進(jìn)較有成效的國(guó)家，無(wú)論是中央集權(quán)、地方分權(quán)還是二者相結(jié)合，重要的成功經(jīng)驗(yàn)之一就是加強(qiáng)義務(wù)教育的財(cái)政投入。隨著中央政府財(cái)政能力的不斷增長(zhǎng)，中國(guó)要改變“財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移”的財(cái)政關(guān)系，合理分擔(dān)義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任，減輕地方政府尤其是縣級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的財(cái)政投入比例，加強(qiáng)中央政府財(cái)政投入責(zé)任，讓中央政府成為義務(wù)教育投入的最重要的主體，地方政府居于次要地位。就目前來(lái)說(shuō)，中央政府在教育支出責(zé)任中占到20%左右，但其財(cái)政收入占全部財(cái)政收入超過(guò)40%，故中央政府未來(lái)應(yīng)該努力增加本級(jí)的教育支出，爭(zhēng)取在 2020年中央政府的教育支出責(zé)任要達(dá)到40%左右。

(3)加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，均衡配置義務(wù)教育資源。近幾年，中央政府義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在增進(jìn)義務(wù)教育均衡方面起到了一定作用，但由于轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)小，制度本身設(shè)計(jì)還有不規(guī)范之處，以及資金使用過(guò)程中缺乏有效監(jiān)督等原因，使得其對(duì)義務(wù)教育均衡的促進(jìn)作用仍然有限。本文認(rèn)為，中國(guó)建立完善義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度需要注意以下幾點(diǎn)：第一，義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模型應(yīng)具有相對(duì)性和動(dòng)態(tài)性。所謂相對(duì)性，即轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)必定是相對(duì)于地區(qū)自然、文化、人口結(jié)構(gòu)中一個(gè)或幾個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的相對(duì)數(shù)，而不能是一個(gè)絕對(duì)數(shù)；所謂動(dòng)態(tài)性，是指要求轉(zhuǎn)移支付模型能夠隨時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和義務(wù)教育發(fā)展的特點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整。第二，加快義務(wù)教育資源轉(zhuǎn)移支付制度的公式化、法制化和規(guī)范化建設(shè)的進(jìn)程，設(shè)計(jì)科學(xué)、可操作性的轉(zhuǎn)移支付公式，同時(shí)簡(jiǎn)化分配程序，建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，將其納入法制軌道。

(4)完善城鄉(xiāng)師資隊(duì)伍建設(shè)交流機(jī)制。教師資源是第一教育資源，提高義務(wù)教育師資隊(duì)伍城鄉(xiāng)均衡力度，無(wú)疑是推進(jìn)義務(wù)教育城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的關(guān)鍵與難點(diǎn)。在“十二五”期間，中央政府在加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的過(guò)程中應(yīng)合理配置教師資源，大力加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)；完善教師教育體系，確保義務(wù)教育教師的培養(yǎng)質(zhì)量和數(shù)量；完善大規(guī)模的教師全員培訓(xùn)，大幅度提升教師素質(zhì)。省級(jí)政府應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資的發(fā)展，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的發(fā)展目標(biāo)和底線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持優(yōu)質(zhì)師資向農(nóng)村傾斜的政策取向；建立省域城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡發(fā)展數(shù)據(jù)庫(kù)，以縣級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱挝?，按照城鄉(xiāng)師資均衡的現(xiàn)實(shí)水平和未來(lái)的發(fā)展目標(biāo)，將省域內(nèi)縣級(jí)行政區(qū)域單位分為發(fā)展型、維持型和貧困型，對(duì)不同類(lèi)型的縣給予不同的教師發(fā)展政策?？h級(jí)政府要加大培訓(xùn)力度，建立合理的教師流動(dòng)機(jī)制，努力培養(yǎng)一支素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)合理、相對(duì)穩(wěn)定、適應(yīng)教育改革與發(fā)展需要的高水平教師隊(duì)伍。

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