公用事業(yè)公私合作制實(shí)施的問題與對(duì)策——以“匯津污水處理案”為實(shí)證分析對(duì)象

□ 鄧敏貞

（廣東金融學(xué)院， 廣東 廣州 510521）

一、公用事業(yè)公私合作制的實(shí)施背景

一般認(rèn)為， 公用事業(yè)是指借助固定管網(wǎng)設(shè)施提供產(chǎn)品或服務(wù)的行業(yè)，包括城市供氣、供水、供熱、公共交通、垃圾污水處理等行業(yè)。其“所提供的服務(wù)與商品，便利大眾生活，甚至為大眾日常生活所需者。”［1］（p18）公用事業(yè)公私合作制或稱公私合作伙伴關(guān)系 （英文名為Public－Private Partnerships，縮寫PPP），是指公共部門與私人部門圍繞公用事業(yè)的投資和經(jīng)營(yíng)建立起來的不同合作模式的總稱，根據(jù)合作方式及風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)的差異，可分為TOT、BOT、BOO等模式。各國(guó)立法一般要求簽訂正式的合同確立雙方的合作關(guān)系。其中，公私合作制中的“公”是指公共部門，包括政府部門及其授權(quán)的組織；“私”則指私人部門，即民間資本投資經(jīng)營(yíng)的企業(yè)或指國(guó)有企業(yè)以外的企業(yè)。其外延包括國(guó)內(nèi)私營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、 這些企業(yè)的聯(lián)合體以及國(guó)家與私人共同投資建立但國(guó)家投資比例達(dá)不到控股地位的企業(yè)。①國(guó)有企業(yè)與私人企業(yè)都屬于市場(chǎng)主體，具有平等的法律地位，尤其是隨著國(guó)有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)法人制度的建立， 無論是國(guó)有企業(yè)還是私人企業(yè)，要進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域，都應(yīng)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，此時(shí)都應(yīng)當(dāng)屬于“私法人”規(guī)范之列。但在傳統(tǒng)上，由于我國(guó)的公用事業(yè)多是由國(guó)有企業(yè)或者事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)，而從某種意義上講，它們是政府方代表，有很強(qiáng)的公的屬性，而且，由于國(guó)有資本與私人資本屬性的不同，還會(huì)導(dǎo)致企業(yè)行為有所差異，國(guó)有企業(yè)更多呈現(xiàn)公的性質(zhì)，故本文暫不把國(guó)有企業(yè)歸入私人部門。私人企業(yè)通過競(jìng)爭(zhēng)或其他方式獲取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)， 成為政府的合作企業(yè)， 根據(jù)其與政府商定的合作方式參與公用事業(yè)的投資或運(yùn)營(yíng)。②關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予，在1994年至2004年期間，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目特許權(quán)主要是通過行政方式確立的， 即通過政府直接授予或者通過政府下屬公司與投資者合作經(jīng)營(yíng)方式授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。2004年，建設(shè)部頒布《公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》明確規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予應(yīng)當(dāng)采取市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式。 一些地方性規(guī)章與立法也進(jìn)一步細(xì)化了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下， 我國(guó)長(zhǎng)期對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行國(guó)家壟斷性投資與經(jīng)營(yíng)。20世紀(jì)80年代，我國(guó)開始在公用事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行公私合作制的試驗(yàn)， 并頒布了一系列政策規(guī)章推動(dòng)公用事業(yè)公私合作制的展開。一方面，試圖通過私人力量彌補(bǔ)政府?dāng)U大公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金的不足，減輕財(cái)政壓力，降低政府管理成本，以緩解地方財(cái)政困難與城市發(fā)展的矛盾，加快城市化進(jìn)程。另一方面，借助市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，緩解國(guó)家壟斷式投資與經(jīng)營(yíng)所帶來的經(jīng)營(yíng)虧損、生產(chǎn)效率低、服務(wù)質(zhì)量差等問題， 以降低生產(chǎn)成本， 提高公用事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量，滿足公眾多樣化的公共需求。近幾年，隨著我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)的日益重視，使得污水、垃圾處理等行業(yè)的公私合作制非?；钴S。

二、 公用事業(yè)公私合作制實(shí)施過程中存在的問題——基于匯津污水處理案的實(shí)證分析

（一）案件回放

1999年，長(zhǎng)春市人民政府通過招商的方式，決定與香港匯津公司共同興建與運(yùn)營(yíng)長(zhǎng)春匯津北郊污水處理廠。為支持該項(xiàng)目，2000年7月17日，長(zhǎng)春市人民政府專門制定了《長(zhǎng)春匯津污水處理專營(yíng)管理辦法》①詳情請(qǐng)參閱《長(zhǎng)春匯津污水處理專營(yíng)管理辦法》長(zhǎng)府發(fā)［2000］42號(hào).（以下簡(jiǎn)稱《專營(yíng)辦法》）， 該辦法規(guī)定由長(zhǎng)春市城市排水公司（以下簡(jiǎn)稱市排水公司）與匯津中國(guó)（長(zhǎng)春）污水處理有限公司（以下簡(jiǎn)稱外方公司） 通過簽訂合作企業(yè)合同（以下簡(jiǎn)稱合作合同）， 共同出資設(shè)立長(zhǎng)春匯津污水處理有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱合作公司）。政府授予該合作公司對(duì)匯津污水處理專項(xiàng)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利， 經(jīng)營(yíng)期限為21年。 其中， 污水處理設(shè)施由長(zhǎng)春市排水公司負(fù)責(zé)建設(shè)，建成后交給合作公司，合作公司經(jīng)營(yíng)期滿解散，依法處理債權(quán)、債務(wù)后的資產(chǎn)，全部無償轉(zhuǎn)讓給市排水公司。 市排水公司則依據(jù)合作合同中的規(guī)定承擔(dān)支付污水處理費(fèi)和提供污水處理等義務(wù)。

2000年底，項(xiàng)目正常投入運(yùn)行。2002年年中，市排水公司開始拖欠合作公司污水處理費(fèi)，并在2003年3月起全面停止支付。 截至2003年10月底， 累計(jì)欠費(fèi)高達(dá)9700多萬元。為解決爭(zhēng)議，外方公司邀請(qǐng)吉林省外經(jīng)貿(mào)廳予以調(diào)解，但在調(diào)解會(huì)上，外方公司得知長(zhǎng)春市政府已于2003年2月28日廢止了《專營(yíng)辦法》。

外方公司認(rèn)為，《專營(yíng)辦法》 是政府支持匯津污水項(xiàng)目而實(shí)施的行政許可和授權(quán)行為， 現(xiàn)廢除《專營(yíng)辦法》等同摧毀合作公司成立與運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)，在經(jīng)過多次調(diào)解未果后， 外方公司于2003年8月21日以長(zhǎng)春市人民政府為被告向法院提起行政訴訟， 要求長(zhǎng)春市人民政府糾正其違法行政行為， 并請(qǐng)求判令長(zhǎng)春市人民政府賠償拖欠的污水處理費(fèi)及滯納金。

長(zhǎng)春市人民政府在一審答辯狀中認(rèn)為： 外方公司與市排水公司簽訂的《合作經(jīng)營(yíng)合同書》所訂立的權(quán)利義務(wù)不平等，而且具有大量保底和固定回報(bào)條款，違背風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享原則，是規(guī)避中國(guó)法律而設(shè)定的，屬于國(guó)家明令禁止的變相對(duì)外融資舉債的“固定回報(bào)”項(xiàng)目。而《專營(yíng)辦法》是對(duì)這種與法律相抵觸的固定回報(bào)項(xiàng)目的支持，故廢止《專營(yíng)辦法》乃為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》的精神。

2003年12月24日， 長(zhǎng)春市中級(jí)人民法院作出一審判決，認(rèn)定被告廢止《專營(yíng)辦法》合法，駁回原告的訴訟請(qǐng)求并要求其承擔(dān)案件受理費(fèi)。原告不服，于2004年1月8日提起上訴。2004年2月26日，長(zhǎng)春匯津北郊污水處理廠正式停產(chǎn)，39萬噸／日污水直排入松花江， 形成當(dāng)時(shí)非常轟動(dòng)的“匯津事件”。②如建設(shè)部頒布的《城市供水特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本》第107條規(guī)定，乙方向公眾用戶供水的價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)。乙方按照政府批準(zhǔn)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)向其服務(wù)范圍內(nèi)的用水戶收取費(fèi)用?！冻鞘泄艿廊?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本》第8.1條規(guī)定，乙方管道燃?xì)怃N售價(jià)格執(zhí)行當(dāng)?shù)卣飪r(jià)主管部門批準(zhǔn)的銷售價(jià)格向其服務(wù)范圍內(nèi)的用戶收取費(fèi)用。 乙方指獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的合作企業(yè)。［2］

發(fā)生污染事件以后， 長(zhǎng)春市環(huán)保局下發(fā)通知要求合作公司恢復(fù)運(yùn)行，同時(shí)處以5萬元罰款。而市排水公司作為合作方， 為防止污水處理廠停運(yùn)造成下游水體污染，向政府提交了《關(guān)于組織恢復(fù)北郊污水處理廠生產(chǎn)運(yùn)行的報(bào)告》。最后，經(jīng)多方協(xié)商，北郊污水處理廠于2004年5月1日恢復(fù)生產(chǎn)運(yùn)行。 而經(jīng)過近兩年的法律糾紛，案件最后以長(zhǎng)春市政府以2.8億人民幣回購?fù)夥焦煞莘秩沃Ц抖娼K。

（二）案件分析與問題

匯津污水處理項(xiàng)目實(shí)際上是由政府授權(quán)企業(yè)——市排水公司與私人企業(yè)——香港匯津公司合作成立的專門進(jìn)行污水處理的項(xiàng)目公司， 由政府授予該項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，致力于長(zhǎng)春污水處理廠的投資與運(yùn)營(yíng)，是公私合作制的實(shí)施方式之一。其中，公共部門是政府授權(quán)企業(yè)——市排水公司，私人部門是香港匯津公司。而特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予采取了行政方式， 即由長(zhǎng)春市人民政府通過頒布《專營(yíng)辦法》這一具體行政行為，授予由市排水公司與香港匯津公司共同建立的合作公司——匯津有限公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。 就市排水公司與香港匯津公司各自的權(quán)利義務(wù)來看， 其采取的是TOT方式，即由市排水公司負(fù)責(zé)污水處理廠的興建，然后轉(zhuǎn)移給獲特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的項(xiàng)目公司， 由項(xiàng)目公司對(duì)污水處理設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營(yíng)， 并在合作期結(jié)束以后轉(zhuǎn)移給市排水公司。具體關(guān)系見下圖。

圖 匯津污水處理TOT合作模式結(jié)構(gòu)圖

匯津污水處理案至少暴露了公用事業(yè)公私合作制實(shí)施中存在的以下問題：

第一，公共部門違約及守約方救濟(jì)途徑不暢，對(duì)合作者利益保障不力。 公用事業(yè)公私合作制的精髓在于“合作”，雙方的權(quán)利與義務(wù)通過合同予以明定。在公私合作制實(shí)施初期，主要是2004年以前，地方政府多通過頒布規(guī)范性文件的方式對(duì)公私合作雙方的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行公法層面的確認(rèn)，而在2004年以后，國(guó)家對(duì)公用事業(yè)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度要求政府部門與合作企業(yè)簽約特許經(jīng)營(yíng)合同，以確立雙方在經(jīng)營(yíng)期間的權(quán)利與義務(wù)。在公用事業(yè)公私合作制中， 公共部門除享有部分對(duì)企業(yè)所提供的產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力外， 也要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，譬如支付費(fèi)用、提供土地、稅收優(yōu)惠等。

匯津污水處理案暴露了在公私合作制中存在政府及其代表方違約的問題， 主要表現(xiàn)為市排水公司沒有按照合作協(xié)議以及相關(guān)政府文件規(guī)定按時(shí)支付污水處理費(fèi)，其違約行為直接導(dǎo)致企業(yè)資金鏈斷裂，影響了污水處理廠的正常運(yùn)行。 匯津污水處理案還進(jìn)一步揭示了公私合作制違約救濟(jì)途徑的缺失。 在公私合作制實(shí)施的過程中，如企業(yè)違約，政府往往借助公權(quán)力給對(duì)方施加壓力；但若政府違約，企業(yè)通常無計(jì)可施。在匯津污水處理案中， 合作企業(yè)香港匯津公司在污水處理費(fèi)被拖延支付的情況下，無法找到合法的、常規(guī)的途徑去協(xié)調(diào)糾紛，即經(jīng)營(yíng)者的合法利益得不到保障。

第二，對(duì)公共利益缺乏足夠關(guān)注。凱恩斯曾說：“一切生產(chǎn)都是為了最終滿足消費(fèi)者的需求?！保?］（p36）公用事業(yè)的公益性要求公用企業(yè)應(yīng)以合理的價(jià)格、 優(yōu)良的質(zhì)量、較為充足的數(shù)量向社會(huì)穩(wěn)定、安全地提供產(chǎn)品，若出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)不持續(xù)、穩(wěn)定，價(jià)格不合理、數(shù)量不足、質(zhì)量不佳等問題就會(huì)直接影響到消費(fèi)者的利益。如突然停電、停水，會(huì)對(duì)人們的生產(chǎn)與生活帶來直接的影響。再如污水處理廠停運(yùn)， 直接把廢水排到水體， 會(huì)產(chǎn)生二次污染，不僅會(huì)破壞水生動(dòng)物的生存環(huán)境，還會(huì)影響水源的質(zhì)量，最終給人們生活帶來破壞性的影響。在傳統(tǒng)公營(yíng)公用事業(yè)模式下，若企業(yè)虧損，國(guó)家可動(dòng)用財(cái)政資金與行政力量維系企業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)。 但私人企業(yè)受效率與私人利益的支配則不會(huì)主動(dòng)承擔(dān)此類公益性責(zé)任。 在匯津污水處理案中，由于政府違約，沒能及時(shí)支付污水處理費(fèi)，導(dǎo)致污水處理廠運(yùn)營(yíng)資金不足，暫停運(yùn)營(yíng)，污水直排，產(chǎn)生重大污染，損害了公共利益。

三、完善公用事業(yè)公私合作制的相關(guān)對(duì)策

（一）轉(zhuǎn)變政府職能

政府是一個(gè)被抽象的概念， 它其實(shí)是由處于不同層次與崗位上的一個(gè)個(gè)具體的人——即政府工作人員構(gòu)成的?！皬谋举|(zhì)上說，政治家、官僚或國(guó)家代理人同私人經(jīng)濟(jì)中的個(gè)人一樣，也是理性的經(jīng)濟(jì)人，追求個(gè)人利益最大化”。［4］（p31）政府在實(shí)行公私合作制的過程中之所以存在合作過程中無法兌現(xiàn)當(dāng)初的承諾， 甚至在合作合同是違法的情況下仍通過該合同等情形， 與其對(duì)自身在公私合作制中的職能定位認(rèn)識(shí)不清有關(guān)。

第一，政府過于注重公私合作制的引資功能。公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)程度一般是“政績(jī)”指標(biāo)，為了吸引投資、提升“政績(jī)”，政府在選擇合作者時(shí)，往往以出資作為主要與唯一的衡量因素。 一些地方政府甚至不惜在合作合同中或者專門頒布一些政府文件， 給予投資者以保底量， 甚至設(shè)定的高固定回報(bào)率已超越了其自身履約能力的承諾，為日后的合作埋下了隱患。在匯津污水處理案中， 長(zhǎng)春市人民政府在合同中承諾高的回報(bào)率就是為了吸引私人投資。

第二，政府存在“甩包袱”思想。以為通過與私人企業(yè)合作， 就可把提供合格的公用事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給企業(yè)， 忽視了合作的本質(zhì)乃是為向公眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與服務(wù)， 即對(duì)政府自身所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)重視不夠。在匯津污水處理案中，作為公共部門的市排水公司對(duì)于支付污水處理費(fèi)的合同義務(wù)就沒履行到位， 而背后授權(quán)的政府部門對(duì)此問題也沒有引起足夠的重視，沒履行相應(yīng)的監(jiān)督職責(zé)。

為此， 政府應(yīng)注意自身在公私合作制中的職能轉(zhuǎn)變， 要充分認(rèn)識(shí)公用事業(yè)公私合作制的本質(zhì)是借助私人企業(yè)的力量， 向公眾提供更加優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與服務(wù)。公私合作制的實(shí)施，僅僅意味著政府從傳統(tǒng)的親自履行責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ吓c補(bǔ)充責(zé)任，而非責(zé)任的逃脫。在公私合作制實(shí)施的過程中， 政府要承擔(dān)保障公用事業(yè)的持續(xù)、 連續(xù)供給， 保障公用事業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格公平合理，保障經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益等保障義務(wù)。［5］同時(shí)，要理順公用事業(yè)涉及的公共部門體系， 劃分不同部門在公用事業(yè)公私合作中的職能與責(zé)任， 如應(yīng)明晰特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授權(quán)主體、 公用事業(yè)建設(shè)、 運(yùn)行過程中的監(jiān)督主體，收費(fèi)與價(jià)格監(jiān)督主體、合作合同的政府方簽約與履約主體等相關(guān)部門各自的責(zé)任與關(guān)系。

（二）完善市場(chǎng)退出機(jī)制

關(guān)于公用事業(yè)服務(wù)市場(chǎng)的退出機(jī)制有兩種： 一種是正常退出，即合作期結(jié)束，合作方向政府移交固定資產(chǎn)，并結(jié)束公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)。二是非正常退出，即合作期還沒有結(jié)束，但因種種緣由，雙方提前解除合同，私人企業(yè)結(jié)束公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)， 由政府接管公用事業(yè)或者另外選擇新的合作企業(yè)。在匯津污水處理案中，長(zhǎng)春匯津污水處理公司終止運(yùn)行， 解散并退出污水處理市場(chǎng)，是一種非正常退出。非正常退出涉及一系列的問題，包括投資的回收、資產(chǎn)的處理、合作項(xiàng)目的接管等等，其中，投資回收與資產(chǎn)處理關(guān)乎經(jīng)營(yíng)者利益，對(duì)合作項(xiàng)目的接管涉及到公用事業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定運(yùn)行，且關(guān)乎公共利益。 在匯津污水處理案中， 外方公司投資2.7億元人民幣，政府方拖欠9700多萬元人民幣污水處理費(fèi)，最終長(zhǎng)春市政府以2.8億元人民幣回購?fù)夥焦竟煞?。如果外方公司投資全部到位，那么從政府回購價(jià)來看，外方企業(yè)的投資與應(yīng)收款未能全部回收，盡管外方公司收回了投資款， 也損失了長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)所帶來的更大收益。同時(shí)，從合作企業(yè)停止運(yùn)行起，到長(zhǎng)春市人民政府下屬的市排水公司接管污水處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)，間隔了3個(gè)月，在此期間污水直排松花江，使公共利益受到了重大損害。

政府組織臨時(shí)接管是保障公用事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)的重要保障。 現(xiàn)行立法大多規(guī)定由公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)主管部門即建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)組織臨時(shí)接管工作，接管方式有以下三種：一是由主管部門負(fù)責(zé)所接管的公用事業(yè)的運(yùn)營(yíng)； 二是成立專門的臨時(shí)接管機(jī)構(gòu)對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)； 三是委托同行業(yè)運(yùn)營(yíng)良好的其他公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。［6］但由于主管部門多不具備運(yùn)營(yíng)公用事業(yè)的專門技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)，故在實(shí)踐中，第三種方式應(yīng)用較多， 即由主管部門委托有資質(zhì)且運(yùn)營(yíng)良好的第三方接管。 匯津污水處理案即是由有運(yùn)營(yíng)技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)的市排水公司接管并對(duì)污水處理廠進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。本文認(rèn)為，第三種方式在當(dāng)前的體制下較易操作且成本相對(duì)較低， 但若政府委托第三方接管應(yīng)與其簽訂臨時(shí)合作協(xié)議，以明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。

（三）健全收費(fèi)機(jī)制

通過提供公用事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)獲得相應(yīng)的收益，是私人企業(yè)參與公用事業(yè)投資與經(jīng)營(yíng)的原動(dòng)力， 合理收費(fèi)是企業(yè)利益的重要保障。在匯津污水處理案中，導(dǎo)致政府方代表市排水公司不能依照約定向項(xiàng)目公司支付污水處理費(fèi)的直接原因是公用事業(yè)的收費(fèi)機(jī)制不健全。

當(dāng)前，在公用事業(yè)實(shí)施公私合作制的背景下，私人企業(yè)基于為公眾提供產(chǎn)品或服務(wù)而獲取報(bào)酬的方式有兩種： 一是由合作企業(yè)直接向其服務(wù)范圍內(nèi)的用戶收取費(fèi)用，供電、供氣、供水等公用事業(yè)主要采取這種方式； 二是由特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授權(quán)方即政府或其授權(quán)部門向合作企業(yè)支付服務(wù)費(fèi)，政府再向用戶收取費(fèi)用。這在垃圾、 污水處理公私合作事業(yè)尤其是污水處理合作項(xiàng)目中最為盛行。①如建設(shè)部頒布的《城市污水處理特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本》第9.3條規(guī)定， 乙方應(yīng)在每個(gè)運(yùn)營(yíng)月結(jié)束后 個(gè)工作日內(nèi)按照計(jì)算的污水處理服務(wù)費(fèi)金額向甲方開具賬單或付款通知，……。甲方在收到賬單 日內(nèi)支付無爭(zhēng)議的污水處理服務(wù)費(fèi)金額。《城市生活垃圾處理特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本》第18條規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予方應(yīng)……，向項(xiàng)目公司支付垃圾處理費(fèi)，或明確收費(fèi)方式和金額并辦理完整的收費(fèi)文件。此種收費(fèi)方式是消費(fèi)者不直接向企業(yè)支付服務(wù)費(fèi)，而是通過政府來支付。就污水處理收費(fèi)制度來看，當(dāng)前主要存在以下問題：

第一，收費(fèi)流程繁瑣。目前，不少地區(qū)的污水處理費(fèi)是由政府委托當(dāng)?shù)氐淖詠硭驹谡魇账M(fèi)的時(shí)候一同征收的， 并由自來水公司把代征部分上繳至地方財(cái)政， 接著由地方財(cái)政依據(jù)合作合同約定的費(fèi)率支付給獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)，最終，企業(yè)把款項(xiàng)撥付給建設(shè)與運(yùn)營(yíng)污水處理設(shè)施的項(xiàng)目公司。在匯津污水案中，污水處理費(fèi)的支付采取的就是此種復(fù)雜流程。 在這種交易流程中，投資者要先支付大量現(xiàn)金，而以后20多年的現(xiàn)金流需要經(jīng)過諸多環(huán)節(jié)才能最終到達(dá)其所設(shè)立的項(xiàng)目公司，其中任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)延遲或停止支付的情形，都會(huì)影響項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)。 這不僅不利于對(duì)投資者利益的保護(hù)，也會(huì)降低對(duì)投資者的吸引力。

第二，監(jiān)管機(jī)制不完善，污水處理費(fèi)被閑置、被挪用。據(jù)審計(jì)署2011年9月16日公布的對(duì)9個(gè)省、市2010年度城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項(xiàng)資金的審計(jì)結(jié)果顯示， 有14個(gè)污水垃圾處理項(xiàng)目滯留閑置污水垃圾處理資金達(dá)3.96億元， 有13個(gè)單位違規(guī)將污水垃圾處理資金用于出借、股權(quán)投資和其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支出，涉及污水垃圾處理項(xiàng)目建設(shè)財(cái)政資金3308萬元、 污水垃圾處理費(fèi)4.95億元、污水處理項(xiàng)目建設(shè)貸款10.03億元，有10個(gè)代收單位應(yīng)征、未征或違規(guī)減免污水處理費(fèi)5.06億元；5個(gè)代收單位累計(jì)未及時(shí)上繳財(cái)政污水垃圾處理費(fèi)2.95億元。②審計(jì)署發(fā)布《9個(gè)省市2010年度城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項(xiàng)資金審計(jì)結(jié)果》，2011年第37號(hào)公告， 見審計(jì)署官網(wǎng)：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150／n1992379／2810084.html，2013－04－10.繁瑣的收費(fèi)流程，加上不到位的監(jiān)管，自然置經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者的利益于一種容易被侵害的地位。

為了保障污水處理費(fèi)做到?？顚Ｓ?， 在不轉(zhuǎn)變當(dāng)前污水處理費(fèi)先由政府方代表征收， 再由其依據(jù)合同約定的費(fèi)率支付給合作企業(yè)的模式下， 可通過簡(jiǎn)化污水處理費(fèi)的征收流程， 并建立由政府與合作企業(yè)共同管理賬戶的方式，對(duì)污水處理費(fèi)的來去賬目進(jìn)行監(jiān)管。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，隨著污水處理行業(yè)市場(chǎng)化程度的加深，最終應(yīng)由企業(yè)方完全負(fù)擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)， 并由企業(yè)直接向消費(fèi)者收費(fèi)，政府只是在組織污水處理項(xiàng)目及其運(yùn)行、價(jià)格的合理性方面承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。如自2009年3月19日起， 廣州市污水處理費(fèi)收費(fèi)性質(zhì)由行政事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)， 收費(fèi)主體由市建委轉(zhuǎn)為市水務(wù)投資集團(tuán)，③《關(guān)于我市城市污水處理收費(fèi)改革方案的復(fù)函》［穗價(jià)函（2009〕145號(hào)］， 見廣州市物價(jià)局官方網(wǎng)，http：／ ／www.gzwjj.gov.cn／xxgk／docDetail.jsp？nodeId＝220＆id＝21182，2012－03－10.亦即由提供污水治理服務(wù)的企業(yè)直接向用戶收取污水處理費(fèi)。 此種收費(fèi)方式與匯津項(xiàng)目污水收費(fèi)結(jié)構(gòu)相比，流程大大縮減，政府干預(yù)環(huán)節(jié)減少，有利于保障污水處理費(fèi)直接進(jìn)入污水處理服務(wù)領(lǐng)域。

（四）建立公私合作合同制度

公用事業(yè)公私合作合同是國(guó)家規(guī)范公用事業(yè)公私合作制活動(dòng)的重要形式，政府與私人企業(yè)之間的權(quán)利、義務(wù)以及責(zé)任主要由他們所簽訂的合作合同予以規(guī)定。但當(dāng)前，理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)于這類以提供公用事業(yè)服務(wù)為標(biāo)的，由政府與私人主體簽訂的合同的性質(zhì)，政府方違約時(shí)該如何擔(dān)責(zé)等問題尚未達(dá)成共識(shí)， 這也是導(dǎo)致匯津污水案中， 外方公司需求法律救助困難重重的主要原因。因此，公私合作制的順利實(shí)施需要建立公用事業(yè)公私合作合同法律制度，對(duì)合同的訂立、實(shí)施與違約救濟(jì)等問題予以規(guī)定。

筆者認(rèn)為， 公用事業(yè)公私合作合同是公權(quán)力與私權(quán)利相互作用、相互配合的產(chǎn)物，是公、私法融合的結(jié)果，與經(jīng)濟(jì)法的產(chǎn)生具有內(nèi)在的一致性，具有經(jīng)濟(jì)法的屬性。其中，公法因素主要體現(xiàn)在，主體一方是享有公共權(quán)力的行政部門， 且合同的標(biāo)的涉及具有公益性質(zhì)的公用事業(yè)的投資與運(yùn)用；私法因素則主要體現(xiàn)在，合同一方主體是以尋求私人利益最大化的私人部門，而合作的具體內(nèi)容需要雙方協(xié)商， 體現(xiàn)了雙方一定程度的合意。 公用事業(yè)公私合作合同的公私法屬性要求對(duì)這類合同的規(guī)制既要考慮公共利益的實(shí)現(xiàn)， 又要兼顧私人利益的保護(hù)， 需要在政府權(quán)力與契約精神之間尋求最佳的契合點(diǎn)，以在促成公、私合作合同所預(yù)期的特定行政目的或特定公用事業(yè)公共利益實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，最大限度地實(shí)現(xiàn)私人企業(yè)的利益。 公私合作合同既應(yīng)受公法規(guī)制，也要接受私法約束。①關(guān)于公私合作制合同的具體規(guī)制路徑，請(qǐng)參見鄧敏貞.公用事業(yè)公私合作合同的法律屬性與規(guī)制路徑——基于經(jīng)濟(jì)法視野的考察［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2012，（03）.基于此，如果政府違反了合同義務(wù)，就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在匯津污水處理案中，政府方代表排水公司違約支付污水處理費(fèi)，應(yīng)對(duì)匯津公司承擔(dān)違約責(zé)任。 至于污水直排松花江所致的損害，由于政府方有過錯(cuò)，政府授權(quán)部門和代表政府方的合同履行主體市排水公司應(yīng)與直接責(zé)任者匯津公司承擔(dān)連帶責(zé)任。

就司法救濟(jì)途徑來說， 公私合作合同的性質(zhì)決定了無論是行政訴訟還是民事訴訟，均有不妥之處。如通過民事訴訟， 以合同條款所表現(xiàn)出來的公共利益和公共政策的要求難以辨認(rèn)與處理，如借助行政訴訟，在當(dāng)前的司法體制與理念下， 政府不大可能完全以合同當(dāng)事人的身份承擔(dān)違約責(zé)任。 若在不產(chǎn)生新的訴訟途徑的情況下，從合作合同的目的與內(nèi)容來看，當(dāng)前采用行政訴訟而非民事訴訟是較為適宜的途徑。但是，合作合同的雙方性與合意性也決定了現(xiàn)行的行政訴訟制度的單向結(jié)構(gòu)不能滿足合作合同救濟(jì)的需要。因此，有必要針對(duì)公私合作合同的特點(diǎn)， 對(duì)行政訴訟審判的規(guī)則和具體制度進(jìn)行相應(yīng)的增補(bǔ)與重構(gòu)。［7］但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，最優(yōu)的方法應(yīng)是通過創(chuàng)設(shè)專門的經(jīng)濟(jì)法訴訟途徑， 由法官根據(jù)經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)整體利益觀念， 本著促進(jìn)公私合作，保護(hù)公共利益與兼顧私人利益的理念，對(duì)合作合同糾紛進(jìn)行裁決，這就會(huì)涉及經(jīng)濟(jì)法的基礎(chǔ)理論。然而，實(shí)踐層面仍未向此類糾紛提供有效的司法救濟(jì)途徑。不過，中外實(shí)踐表明，通過協(xié)商、仲裁或行政機(jī)關(guān)內(nèi)部裁決等司法外途徑解決這些糾紛， 往往會(huì)收到更好的效果，因?yàn)檫@些屬于柔性的救濟(jì)方式，既符合公用事業(yè)公私合作合同的特性， 也有利于合作雙方保持良好的關(guān)系。

（五）更新公眾參與機(jī)制

私人資本之所以愿意進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域， 多是看中了公用事業(yè)的基礎(chǔ)性、 公用性等特征所帶來的穩(wěn)定回報(bào)。為爭(zhēng)得公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，一些私人企業(yè)會(huì)利用政府官員“經(jīng)濟(jì)人”的本性進(jìn)行“權(quán)力尋租”。通過向政府相關(guān)官員賄賂，提高特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的競(jìng)標(biāo)價(jià)格，或降低所提供服務(wù)的單價(jià)等方式， 謀取公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)資格， 而資本的逐利性也必然會(huì)促使企業(yè)將尋租成本轉(zhuǎn)移至產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格上，最終由消費(fèi)者埋單。此外，私人企業(yè)作為公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的供給方，比政府擁有更多的有關(guān)自身資金實(shí)力和服務(wù)水平的信息， 政府可能會(huì)因處于信息劣勢(shì)而產(chǎn)生監(jiān)管能力不足的問題。

而公眾是一種重要的監(jiān)管力量，能對(duì)企業(yè)的定價(jià)以及服務(wù)質(zhì)量方面給予約束。建立公眾參與機(jī)制，讓公眾參與到公用事業(yè)公私合作項(xiàng)目中來， 既能讓公眾的利益需求得到充分表達(dá)， 也能對(duì)政府部門與私人企業(yè)之間的合作產(chǎn)生約束；既有利于保障合作企業(yè)的利益，也能夠促進(jìn)公用事業(yè)公私合作制最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益。目前，有關(guān)立法已開始重視公眾參與問題。①如建設(shè)部頒布的 《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》 第26條規(guī)定，社會(huì)公眾對(duì)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)享有知情權(quán)、建議權(quán)。直轄市、市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)建立社會(huì)公眾參與機(jī)制，保障公眾能夠?qū)?shí)施特許經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)督。為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)公用事業(yè)公私合作制的監(jiān)督， 可從以下方面健全當(dāng)前的公眾參與機(jī)制。

第一，明確信息公開主體，強(qiáng)化信息公開制度。信息公開是保證與促進(jìn)公眾參與公用事業(yè)合作項(xiàng)目的前提，也是滿足公民知情權(quán)的保障，而信息公開的程度和獲取信息的途徑直接影響公眾參與的廣度和深度?！墩畔⒐_條例》對(duì)此也予以了支持，該條例不僅詳細(xì)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在信息公開中的各種權(quán)責(zé)， 還以法的形式明確了公共企事業(yè)單位的信息公開義務(wù)。據(jù)此，公用事業(yè)公私合作制中的合作企業(yè)——公用企業(yè)也應(yīng)負(fù)擔(dān)公開相關(guān)信息的義務(wù)。

第二，擴(kuò)大信息公開范圍。信息公開的啟動(dòng)既可由義務(wù)主體主動(dòng)公開，也可應(yīng)公眾申請(qǐng)被動(dòng)公開。筆者認(rèn)為，在公用事業(yè)公私合作制中，以下信息應(yīng)當(dāng)屬于主動(dòng)公開的范疇：⑴與公用事業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)；⑵公私合作合同； ⑶公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及企業(yè)執(zhí)行情況；⑷公用事業(yè)的價(jià)格及其調(diào)整情況；⑸公私合作合同如要變更的原因及其結(jié)果等等。

第三，拓寬公眾參與的渠道。譬如通過設(shè)立公眾監(jiān)督委員會(huì)，為公眾打開參與大門，集合公眾力量。此外，對(duì)各類公用事業(yè)監(jiān)督需要專業(yè)的知識(shí)， 而公民個(gè)人的力量是零散的，個(gè)體行動(dòng)不利于長(zhǎng)期的利益博弈、理性表達(dá)和有效行動(dòng)，因此，扶持公眾成立非營(yíng)利組織，更有利于形成組織化的參與。

第四，建立公益訴訟制度。公用事業(yè)是涉及公共利益的行業(yè)，如政府在與企業(yè)合作的過程中，出現(xiàn)損害公共利益的行為（匯津污水處理廠所致的松花江污染），應(yīng)允許相關(guān)公眾提起公益訴訟， 追究相關(guān)責(zé)任者的責(zé)任。

盡管公用事業(yè)公私合作制的實(shí)施提高了公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量與服務(wù)效率， 但也存在對(duì)合作者利益保障不足，對(duì)公共利益重視不夠等問題，影響了公私合作制的健康發(fā)展，不利于公共福祉的最大化。因此，應(yīng)該通過轉(zhuǎn)變政府相關(guān)職能，完善相關(guān)實(shí)施機(jī)制，如收費(fèi)機(jī)制、公私合作合同制度、公眾參與機(jī)制等，為公私合作活動(dòng)提供法律保障，以促進(jìn)公用事業(yè)的發(fā)展，更好地服務(wù)民生。

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［3］（英）約翰·梅納德·凱恩斯.就業(yè)、利息和貨幣通論［M］.宋韻聲譯.華夏出版社，2005.

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［6］章志遠(yuǎn)，李明超.公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中的臨時(shí)接管制度研究［J］.行政法學(xué)研究，2010，（01）.

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