縣級(jí)地方財(cái)政運(yùn)行分析——基于山東省三縣一區(qū)的實(shí)地調(diào)研

馬萬(wàn)里 李齊云

（山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，濟(jì)南 250100）

自黨的十七大提出建立“財(cái)力與事權(quán)匹配財(cái)稅體制”五年來(lái)，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題大有好轉(zhuǎn)，對(duì)于促進(jìn)地方財(cái)政有效運(yùn)行、滿(mǎn)足公共需要、提供公共品具有重要意義。但是在諸如區(qū)域財(cái)政差距、財(cái)權(quán)事權(quán)倒掛等問(wèn)題上依然突出，成為加大民生投入、促進(jìn)地方財(cái)政有效運(yùn)行的制約因素。黨的十八大再次提出建全“財(cái)力與事權(quán)匹配的財(cái)稅體制”。因此，如何解決現(xiàn)存的一些問(wèn)題，構(gòu)建科學(xué)合理的政府間財(cái)政關(guān)系無(wú)疑具有重要意義。調(diào)研中所選取的三縣一區(qū)分別是山東省內(nèi)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)和貧困地區(qū)，具有代表性，其經(jīng)濟(jì)總量與財(cái)政收支存在較大差異，實(shí)際地方財(cái)政運(yùn)行中也因此而存在各種問(wèn)題。

一、地方財(cái)政運(yùn)行基本情況

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展

本次所調(diào)研的C縣與D縣在經(jīng)濟(jì)上屬于貧困縣，而D區(qū)與N縣經(jīng)濟(jì)情況相對(duì)較好。2011年縣域內(nèi)GDP總量分別是105.72億元、85.79億元、250.3億元和241.32億元①文中數(shù)據(jù)如無(wú)特殊說(shuō)明，均來(lái)自于實(shí)地調(diào)研。。其中，第一產(chǎn)業(yè)占GDP的比重分別是19.1%、23.4%、17.2%和17.2%；第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重分別是55.3%、50.2%、45.4%和46.1%；第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重分別是25.6%、26.4%、37.4%和36.7%。C縣與D縣是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)縣，其經(jīng)濟(jì)總量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于D區(qū)與N縣，其中，C縣GDP是D區(qū)GDP的42.2%，是N縣GDP的43.8%；而D縣經(jīng)濟(jì)總量則分別是D區(qū)與N縣的34.3%和35.6%。存在明顯的區(qū)域差距（見(jiàn)表1）。

（二）縣級(jí)財(cái)政收入

2011年，三縣一區(qū)縣域內(nèi)財(cái)政收入分別是58900萬(wàn)元、43689萬(wàn)元、75066萬(wàn)元和69556萬(wàn)元，占GDP比重分別是5.6%、5.1%、3.0%和2.9%，平均水平為4.15%。其中，縣本級(jí)財(cái)政收入完成情況依次為24485萬(wàn)元、17472萬(wàn)元、4948萬(wàn)元和42189萬(wàn)元，占縣域財(cái)政收入的比重分別為41.6%、40%、6.6%與60.7%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政收入完成情況依次為34415萬(wàn)元、26222萬(wàn)元、70118萬(wàn)元和27367萬(wàn)元，占縣域財(cái)政收入比重依次為58.4%、60%、93.4%和39.3%（見(jiàn)表2）。

分項(xiàng)來(lái)看，四大主體稅種（增值稅、企業(yè)所得稅、營(yíng)業(yè)稅和個(gè)人所得稅）完成情況分別是15452萬(wàn)元、13301萬(wàn)元、39360萬(wàn)元和47006萬(wàn)元，占當(dāng)年全部稅收收入的比重分別是34%、41.1%、57.9%和73.9%。非稅收入分別完成13426萬(wàn)元、11302萬(wàn)元、7116萬(wàn)元和5935萬(wàn)元，占全部地方財(cái)政收入的比重是22.8%、25.9%、9.5%和8.5%。

（三）縣級(jí)財(cái)政支出

2011年三縣一區(qū)縣域內(nèi)財(cái)政支出分別是150706萬(wàn)元、131142萬(wàn)元、183092萬(wàn)元和183609萬(wàn)元，占GDP比重依次是14.3%、15.3%、7.3%和7.6%。其中，縣級(jí)財(cái)政支出占比分別是75.4%、79.0%、79.1%和84.7%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政支出占比依次是24.6%、21.0%、20.9%和15.3%（見(jiàn)表3）。

從結(jié)構(gòu)來(lái)看，教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生支出以及一般公共服務(wù)支出是縣級(jí)地方財(cái)政的主要支出項(xiàng)目。2011年三縣財(cái)政最大支出項(xiàng)目是教育支出，分別是42607萬(wàn)元、33326萬(wàn)元和52150萬(wàn)元。

從具體支出項(xiàng)目來(lái)看，工資性支出與人員經(jīng)費(fèi)支出日益增加。以D區(qū)為例，該區(qū)2011年全區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員達(dá)19743人，全年工資性支出7.6億，占灶內(nèi)支出①所謂灶內(nèi)支出，是指地方財(cái)政本級(jí)一般預(yù)算總出中剔除專(zhuān)款支出后的部分。比重達(dá)57%。而D縣人員支出為79229萬(wàn)元，占一般預(yù)算支出的60.42%，基本上屬于“吃飯財(cái)政”。

（四）縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

2011年，上級(jí)財(cái)政對(duì)三縣一區(qū)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額分別是89952萬(wàn)元、88106萬(wàn)元、68017萬(wàn)元和119200萬(wàn)元，占各自財(cái)政支出的比重依次是59.7%、67.2%、37.1%和64.9%，平均為57.2%；占各自財(cái)政收入的比重是 152.7%、201.7%、90.6%和171.4，平均為154.1%（見(jiàn)表4）。由此可見(jiàn)，轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)政有效運(yùn)行發(fā)揮著重要作用。

從結(jié)構(gòu)上來(lái)看，一般性轉(zhuǎn)移支付所占的比重分別是63.4%、67.0%、32.9%和49.2%，除D區(qū)外，其他三縣一般性轉(zhuǎn)移支付的平均比重是59.9%。一般性轉(zhuǎn)移支付中主要包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、教育轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付、企事業(yè)單位劃轉(zhuǎn)補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助等；而專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占的比重分別為36.6%、33%、67.1%與41.4%。專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、農(nóng)林水、科學(xué)技術(shù)等，項(xiàng)目種類(lèi)繁雜，規(guī)模龐大。

（五）縣級(jí)財(cái)政債務(wù)

自2008年金融危機(jī)以來(lái)，縣級(jí)地方政府為刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，債務(wù)規(guī)模逐年增加。截止2011年底，C縣、D縣與D區(qū)的債務(wù)余額為85371萬(wàn)元、111068萬(wàn)元和80970萬(wàn)元，截止2012年6月底，N縣債務(wù)余額為165810萬(wàn)元。其中，直接債務(wù)占比分別為95.3%、83.6%、96.9%。債務(wù)余額占GDP的比重分別為8.1%、12.9%、3.6%和6.9%，債務(wù)余額占當(dāng)年財(cái)政收入的比值為144.9%、254.2%、107.9%與 238.4%（見(jiàn)表 5）。

從結(jié)構(gòu)上來(lái)看，三縣一區(qū)債務(wù)主要包括如下內(nèi)容：國(guó)債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)借款、地方政府債券、政策性虧損掛賬（糧食企業(yè)和供銷(xiāo)企業(yè)）、融資平臺(tái)借款、擴(kuò)大內(nèi)需調(diào)控資金貸款、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)借款、信用擔(dān)保等，其中，地方政府債券、國(guó)債轉(zhuǎn)貸和融資平臺(tái)借款是縣級(jí)地方政府債務(wù)的主要組成部分。

二、地方財(cái)政運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題

（一）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，財(cái)力水平低

本次調(diào)研的C縣、D縣和N縣均是農(nóng)業(yè)大縣，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，財(cái)政創(chuàng)收能力有限。根據(jù)表2、表3可知，三縣一區(qū)財(cái)政自給度①財(cái)政自給度=財(cái)政收入÷財(cái)政支出×100%。分別為39.1%、33.3%、41%和37.9%，財(cái)政自給平均水平為37.8%。其中，C縣2011年的人均地方財(cái)政收入954元，比全市平均水平低1152元；而D縣人均財(cái)政收入僅有646元，與全市比較差距較大。

與此同時(shí)，財(cái)政汲取能力有待進(jìn)一步提高。2011年三縣一區(qū)財(cái)政收入占GDP的比重分別是5.6%、5.1%、3.0%和2.9%，平均水平僅為4.15%。例如，C縣與D縣是典型的農(nóng)業(yè)縣，縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，財(cái)源單一。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)稅的取消，來(lái)自農(nóng)業(yè)的稅收大幅下降，而二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，縣域內(nèi)缺少支柱型的大企業(yè)，沒(méi)有形成支柱財(cái)源，為縣財(cái)政提供的收入有限。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達(dá)，對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政貢獻(xiàn)不大，處在“糧食大縣，工業(yè)弱縣，財(cái)政窮縣”的狀況。

由于缺乏財(cái)源，縣級(jí)地方政府只有將非稅收入作為拉動(dòng)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)的主要因素，從而使企業(yè)和個(gè)人的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)加重。例如C縣和D縣，其非稅收入分別完成13426萬(wàn)元和11302萬(wàn)元，占地方財(cái)政收入的比重是22.8%和25.9%，而經(jīng)濟(jì)情況相對(duì)較好的D區(qū)和N縣非稅收入分別完成7116萬(wàn)元和5935萬(wàn)元，占地方財(cái)政收入的比重僅為9.5%和8.5%。

（二）支出責(zé)任下移，縣級(jí)財(cái)政支出壓力日益增大

近年來(lái)，中央對(duì)基層農(nóng)業(yè)、教育、計(jì)生、社會(huì)保障、公檢法、科技等重點(diǎn)支出增長(zhǎng)都做出了硬性規(guī)定，但最后落實(shí)大都或全部在縣鄉(xiāng)財(cái)政。一些工程項(xiàng)目、增加工資等均規(guī)定縣鄉(xiāng)財(cái)政配套一定資金比例，造成縣鄉(xiāng)地方財(cái)政支出壓力日益增加。例如，國(guó)家對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行補(bǔ)貼，而資金卻出在縣糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中，使糧食風(fēng)險(xiǎn)基金出現(xiàn)較大的資金缺口。

從財(cái)政支出規(guī)模來(lái)看，本次所調(diào)研的三縣一區(qū)的財(cái)政支出分別是150706萬(wàn)元、131142萬(wàn)元、183092萬(wàn)元和183609萬(wàn)元，比上年增長(zhǎng)23.53%、23.67%、23.1%和16.35%。從結(jié)構(gòu)來(lái)看，教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生支出以及一般公共服務(wù)支出是縣級(jí)地方財(cái)政的主要支出項(xiàng)目。如表6所示，2011年三縣財(cái)政最大支出項(xiàng)目是教育支出，分別是42607萬(wàn)元、33326萬(wàn)元和52150萬(wàn)元。教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和節(jié)能環(huán)保支出占三縣全部財(cái)政支出的比重分別是63.3%、59.3%和60.1%，平均為60.9%。此外，如教育、計(jì)劃生育等支出屬于剛性支出，均有一定的增長(zhǎng)比例，在財(cái)政自給率較低的同時(shí)必然給縣域財(cái)政帶來(lái)巨大的支出壓力，縣級(jí)財(cái)政無(wú)力保障。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度有待進(jìn)一步完善

首先，轉(zhuǎn)移支付測(cè)算方法與結(jié)構(gòu)存在問(wèn)題。在實(shí)際調(diào)研過(guò)程中，據(jù)地方財(cái)政負(fù)責(zé)人反映，轉(zhuǎn)移支付是按照“基數(shù)法”分配的，部門(mén)財(cái)力苦樂(lè)不均，地方財(cái)政難以形成有效統(tǒng)籌的財(cái)力水平。此外，一般性轉(zhuǎn)移支付中的具有彌補(bǔ)財(cái)政縱向非均衡功能的均等化撥款比重過(guò)低，而且諸如公、檢、法、司轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、教育、醫(yī)療和社會(huì)保障與就業(yè)等項(xiàng)撥款，由于使用方向的制約，事實(shí)上已演變?yōu)閷?zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助。

其次，地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)程度過(guò)高。由于三縣一區(qū)財(cái)政自給度分別為39.1%、33.3%、41%和37.9%，其財(cái)力缺口只能依靠上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付才能彌補(bǔ)。根據(jù)表4的數(shù)據(jù)顯示，地方財(cái)政運(yùn)行中對(duì)上級(jí)政府的財(cái)政依賴(lài)過(guò)高，除D區(qū)外，三縣政府財(cái)政上級(jí)轉(zhuǎn)移支付占本級(jí)財(cái)政支出的比重分別是59.7%、67.2%和64.9%，平均比重為63.93%。轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)程度過(guò)高，會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政自主能力的缺乏，無(wú)法為本轄區(qū)提供具有異質(zhì)性的公共品。

另外，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過(guò)高。一方面，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的擴(kuò)大會(huì)使得地方財(cái)政配套負(fù)擔(dān)加重。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目種類(lèi)繁多、規(guī)模龐大，并帶有附加條件，要求縣級(jí)地方財(cái)政層層配套資金，既干擾了地方財(cái)政預(yù)算安排，也增加了地方財(cái)政壓力。另一方面，雖然對(duì)教育、新農(nóng)合、新農(nóng)保、城鄉(xiāng)低保等專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額逐年增加，但由于皆有特定用途，縣鄉(xiāng)財(cái)政沒(méi)有實(shí)際自由支配權(quán)，相應(yīng)弱化了縣鄉(xiāng)財(cái)政自身的調(diào)控能力，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。例如，C縣屬于糧食主產(chǎn)區(qū)，對(duì)糧食生產(chǎn)區(qū)中央要求根據(jù)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金規(guī)模，按1∶1.5的比例進(jìn)行配套，除省給與的補(bǔ)助外，該縣每年需安排財(cái)政資金310萬(wàn)元。

（四）債務(wù)規(guī)模日益累積，經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)重爬坡

由表5可知，三縣一區(qū)地方財(cái)政債務(wù)余額占GDP的比重分別為8.1%、12.9%、3.6%和6.9%，債務(wù)余額占當(dāng)年財(cái)政收入的比值為144.9%、254.2%、107.9%與238.4%。此外，除D區(qū)外，地方三縣財(cái)政的直接債務(wù)占地方財(cái)政收入的比重分別是138.2%、212.6%和231.0%，換言之，地方全年的財(cái)政收入都無(wú)法完成債務(wù)的償還。例如N縣，截止2011年底，該縣政府債務(wù)比上年增加了4960萬(wàn)元，增長(zhǎng)3.63%，負(fù)債總額是當(dāng)年地方財(cái)政收入的兩倍。而D縣政府性債務(wù)為11.22億元，為當(dāng)年地方財(cái)政收入的2.57倍。地方財(cái)政償還債務(wù)的壓力巨大，已成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沉重包袱，從而限制了地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技等地方公共品的投入，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境難以改善，延緩了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，如何化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是地方財(cái)政面臨的重大問(wèn)題。

三、促進(jìn)地方財(cái)政有效運(yùn)行的政策建議

（一）健全地方稅制，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)基層財(cái)力水平

現(xiàn)行基層財(cái)政地方稅收體系還不完善，稅收管理權(quán)限多集中于中央，難以適應(yīng)各地復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)情況和千差萬(wàn)別的稅源現(xiàn)狀，難以保障縣鄉(xiāng)政府都有相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源，不利于調(diào)動(dòng)地方組織稅收收入的積極性。此外，共享稅過(guò)多，基層財(cái)政缺少主體稅種。例如，在本次調(diào)研中，增值稅、企業(yè)所得稅、營(yíng)業(yè)稅和個(gè)人所得稅四項(xiàng)主體稅收收入占全部縣級(jí)財(cái)政稅收收入的比重是34%、41.1%、57.9%和73.9%。應(yīng)深化稅制改革，調(diào)整、改革稅收征管制度，完善地方稅體系，盡快建立和健全地方稅制。建立房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車(chē)船使用稅等稅種為主的財(cái)產(chǎn)稅體系。同時(shí)，適度擴(kuò)大地方政府稅收管理權(quán)限，增強(qiáng)地方組織收入的能力。要堅(jiān)持依法治稅，從嚴(yán)征管，堅(jiān)決堵塞收入漏洞，確保各年度財(cái)政收入任務(wù)順利完成和年度預(yù)算收支平衡，為地方政府宏觀調(diào)控提供必要的資金支持。

（二）理順政府間事權(quán)劃分，減輕財(cái)政支出壓力

應(yīng)進(jìn)一步理順政府間事權(quán)劃分，降低縣級(jí)政府支出責(zé)任的比重。合理劃分政府事權(quán)關(guān)系，本著財(cái)權(quán)與事權(quán)對(duì)等的原則，重新界定省以下各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任，規(guī)范財(cái)政支出范圍。積極探索共同事務(wù)的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)辦法，根據(jù)各方面受益程度，綜合考慮縣、鄉(xiāng)財(cái)政的承受能力，確定合理的負(fù)擔(dān)比例。在規(guī)范政府職能的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一預(yù)算內(nèi)外資金，凡屬政府行使職能取得的收入，應(yīng)逐步納入預(yù)算統(tǒng)籌安排，提高政府調(diào)控能力。進(jìn)行地方政府的機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減冗員，減少開(kāi)支，緩解縣鄉(xiāng)地方財(cái)政的支出壓力。

建議未來(lái)政府間事權(quán)劃分應(yīng)按照“內(nèi)外清晰，上下分明，雙向調(diào)整”的思路進(jìn)行，從而明確縣鄉(xiāng)地方政府事權(quán)定位，進(jìn)而為安排財(cái)政支出提供必要條件。所謂內(nèi)外清晰，是指政府與市場(chǎng)的職能邊界劃分要清晰明了，避免“公”、“私”內(nèi)外邊界含混不清，避免政府職能的“越位”與“缺位”；所謂“上下分明”是指各級(jí)政府事權(quán)劃分明確、穩(wěn)定，理順政府間事權(quán)的縱向分解，從而避免政府間事權(quán)劃分“錯(cuò)位”的問(wèn)題；所謂事權(quán)的雙向調(diào)整，是指政府間事權(quán)上劃與下放同時(shí)進(jìn)行，從而達(dá)到政府間事權(quán)配置更科學(xué)更合理；按照雙向調(diào)整的要求，原本應(yīng)由上級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)，必須由上級(jí)政府承擔(dān)，應(yīng)由下級(jí)政府履行的要交由下級(jí)政府執(zhí)行，避免政府間事權(quán)劃分的錯(cuò)位。例如，從分項(xiàng)財(cái)政支出來(lái)看，本次調(diào)研的縣鄉(xiāng)地方政府在教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保等項(xiàng)支出上承擔(dān)的支出責(zé)任過(guò)大，并且占全部財(cái)政支出的比重平均達(dá)到了60%以上。這不符合世界各國(guó)的實(shí)踐，也不符合公共品供給的效率要求。未來(lái)的改革中央與省級(jí)政府應(yīng)上收這些事權(quán)，承擔(dān)更大的支出責(zé)任。

（三）改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度

中央、省應(yīng)加大對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，保證縣鄉(xiāng)財(cái)力水平增長(zhǎng)的可持續(xù)性。進(jìn)一步清理省對(duì)下的一般性專(zhuān)款，將分散在政府各部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)資金逐步納入轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)整范圍，提高專(zhuān)項(xiàng)撥款的科學(xué)性、公正性和效益性，科學(xué)確定專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的配套資金比例。同時(shí)，構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)機(jī)制，將轉(zhuǎn)移支付與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量、收入增幅等掛鉤，變“輸血”為“造血”，調(diào)動(dòng)各級(jí)培植財(cái)源、增收節(jié)支的積極性。

首先，轉(zhuǎn)移支付測(cè)算應(yīng)以“因素法”替代“基數(shù)法”。因素法的基本特點(diǎn)是，選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數(shù)量、城市化程度、人均GDP、人口密度、國(guó)土整治面積等。為了鼓勵(lì)增加收入的積極性，可考慮縣鄉(xiāng)征稅努力因素，如財(cái)政收入占GDP的比重，根據(jù)不同因素來(lái)衡量縣鄉(xiāng)財(cái)政地位，以公式化的形式確定縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，不但可以提高轉(zhuǎn)移支付的透明度、可預(yù)見(jiàn)性和客觀公正性，而且有利于規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系，提升財(cái)政管理的科學(xué)化程度。

其次，逐年擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付比重，以使縣鄉(xiāng)財(cái)政有足夠的財(cái)力來(lái)履行應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任，從而使不同縣域內(nèi)的居民均可享受到水平大體相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)和社會(huì)福利。

最后，清理現(xiàn)行分散在各個(gè)預(yù)算支出科目中的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助，將其逐步規(guī)范為“整塊撥款”和“配套撥款”?？h鄉(xiāng)政府在接受了指定用途的“整塊撥款”后，有助于刺激地方顯著地增加對(duì)該項(xiàng)目的投資；而“配套撥款”能更有效地增加中央認(rèn)為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的投資額，以解決縣鄉(xiāng)政府因外部效應(yīng)而對(duì)某些項(xiàng)目投資過(guò)低的問(wèn)題。而上級(jí)財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)地方財(cái)政的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助應(yīng)主要用于一些特殊情況，如救災(zāi)、扶貧、國(guó)土整治、環(huán)境保護(hù)、跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目等，并且與均衡撥款協(xié)調(diào)起來(lái)，改進(jìn)分配方法，提高財(cái)政均衡功能。

（四）規(guī)范政府行為，加強(qiáng)債務(wù)管理

按照責(zé)權(quán)利和借用還相統(tǒng)一的原則，對(duì)政府財(cái)政債務(wù)實(shí)行歸口管理，控制政府債務(wù)總量。科學(xué)測(cè)算和制訂地方政府債務(wù)規(guī)模、中長(zhǎng)期還款規(guī)劃及年度還款計(jì)劃，建立償債準(zhǔn)備金制度，增強(qiáng)化解債務(wù)的能力。按照法律程序辦事，嚴(yán)格執(zhí)行政府擔(dān)保的管理規(guī)定，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目要采取借款單位與貸款機(jī)構(gòu)借貸直對(duì)方式，財(cái)政不予擔(dān)保；對(duì)需要財(cái)政擔(dān)保的技術(shù)性和工業(yè)性項(xiàng)目，一定要考慮實(shí)際財(cái)力和承受能力，完善貸款手續(xù)，落實(shí)好還款責(zé)任和還款資金來(lái)源。全面調(diào)查政府債務(wù)項(xiàng)目和還款金額，弄清底數(shù)，分清責(zé)任，強(qiáng)化還款意識(shí)，采取單位還款、預(yù)算扣款等有效辦法，加快回收債務(wù)資金的速度。

（五）因地制宜，簡(jiǎn)化政府級(jí)次

始于1994年的分稅制財(cái)政體制，是以當(dāng)時(shí)既定的政府職能劃分為前提的，該體制已經(jīng)實(shí)際運(yùn)行了近20年，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，很多弊端開(kāi)始逐漸顯現(xiàn)。當(dāng)前，應(yīng)適應(yīng)政府職能的調(diào)整和上下級(jí)政府職能交叉情況的解決，調(diào)整完善現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制，大力推進(jìn)省以下財(cái)政管理體制改革，針對(duì)市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)管理級(jí)次較多的實(shí)際情況，按照精簡(jiǎn)、效能的原則，進(jìn)一步明確各級(jí)財(cái)政職能定位，減少不必要的管理環(huán)節(jié)，提高體制運(yùn)行的整體效率。例如，本次調(diào)研中的N自2009年起被列入財(cái)政“省直管縣”試點(diǎn)范圍，省財(cái)政在理順財(cái)政體制、規(guī)范項(xiàng)目和資金管理、加強(qiáng)信息交流等方面，都給予了更多的政策扶持和資金傾斜。2011年，該縣上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付為11.92億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同級(jí)的C縣、D縣與D區(qū)，為縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了新的活力和財(cái)力支持。因此，建議有條件的地區(qū)加快財(cái)政“省直管縣”，明確省、市、縣、鄉(xiāng)財(cái)政職能，理順財(cái)政體制，加大對(duì)縣鄉(xiāng)基層財(cái)政的財(cái)力傾斜，通過(guò)放權(quán)讓利，對(duì)縣鄉(xiāng)的財(cái)政補(bǔ)助保持相對(duì)穩(wěn)定，并按一定比例逐年遞增，壯大其財(cái)權(quán)財(cái)力，切實(shí)把縣級(jí)財(cái)政建成實(shí)力財(cái)政。