公共資源交易“二次革命”

黃前柏

在今年3月底舉行的國務院廉政工作會議上，國務院總理李克強表示，防止腐敗的利器之一是深化改革，特別要加快推進公共資源交易市場化改革，同時以完善的規(guī)則和嚴格的法律制度，來約束和規(guī)范權力運行和政府行為，從源頭上減少和治理腐敗。由此，公共資源交易市場的改革，引起多個群體的強烈關注。

對于公共資源交易，公眾有著先天的質(zhì)疑。比如交易量數(shù)額巨大、尋租事件時有發(fā)生。大家印象深刻的案例就是河南交通廳連續(xù)三任廳長出了腐敗問題。公共資源交易有著足夠的空間和時間讓我們?nèi)ニ伎?，公共資源交易究竟該走向何方？目前各地紛紛建立公共資源交易中心，是一次比較好的嘗試，但是還有諸多問題需要厘清。

我們一直在呼吁政府理財模式和行為的不斷優(yōu)化，公共資源作為最大的政府資源，在交易過程中，可以說包括了政府理財行為的諸多特性，公共資源交易形式的重構無疑是對政府理財模式的一次沖擊和重構。

導向問題

在此次采訪中記者了解到，公共資源交易中心在各地的實施情況并非一致，發(fā)展中面臨的問題也很多。

中央財經(jīng)大學教授徐煥東對于公共資源交易有著長期的關注和深入研究。他認為，在當前公共資源交易至少需要厘清幾個方面的問題。

首先是概念。究竟什么是公共資源？什么是公共資源交易？公共資源究竟是一般意義上的非貨幣價值形態(tài)的資源，如礦山、土地、國有資產(chǎn)，還是包括貨幣價值形態(tài)的、廣義上所有非物質(zhì)形態(tài)的資源？我們一般說的資源交易，是否主要指非貨幣價值形態(tài)的資源？縱觀世界各國，使用政府資金采購的，或叫政府采購，或叫公共采購，卻沒有叫公共資源交易的。

其次是目的。公共資源交易中心建立的目的是什么？是為反腐而設立，建立之后能夠真正避免腐??？我們看到現(xiàn)在各地公共資源交易中心的建立都是由各地紀委在牽頭，黨委政府在大力推進。還是使得公共資源獲得價值最大化，提高政府對公共資源的理財水平？目的不同，導向就不同，政策就會不一樣。

第三是模式。建立公共資源交易中心，采取集中交易、總體監(jiān)督管理等模式，法律依據(jù)是什么？監(jiān)督管理主體如何確立？監(jiān)督管理權限如何劃分？是否需要進行全國統(tǒng)一考慮？

徐煥東認為，完善政府采購的戰(zhàn)略性目標，應該是建立包括工程、貨物、服務在內(nèi)的政府大采購監(jiān)督管理體系，而不是與政府公共資源的出讓合并。

利益調(diào)整

公共資源交易中心的建立，說到底是一次利益的調(diào)整和重構。最大的難題，就是如何破除部門利益壁壘。

公共資源交易涉及發(fā)改、財政、住建等等多個部門，改革就是要減少或者剝離他們的行政審批和管理權限，由原來多個部門負責監(jiān)管，交給單一監(jiān)管機構，由此可見“改革之難”。

在記者的采訪過程中了解到，公共資源交易中心建立過程中對多個原有格局產(chǎn)生了比較大的影響，也引起了一些爭議。比如各地的政府采購中心和產(chǎn)權交易中心。

某省財政廳政府采購處處長就明確表示，政府采購不宜納入公共資源交易市場。

該人士認為，一是與相關法律法規(guī)不符，不利于依法行政。城鄉(xiāng)建設、交通運輸、水利等工程交易活動適用于《招標投標法》，在法律性質(zhì)、管理模式、操作程序等方面具有相通性，具備整合統(tǒng)一的法律和現(xiàn)實基礎。而政府采購活動的法律依據(jù)是《政府采購法》，全國已建立并形成了一整套完備的法規(guī)體系，在制度目的、基本原則、監(jiān)管模式、實施程序和政策功能等方面均具有獨立性和特殊性。

二是增加了交易環(huán)節(jié)和監(jiān)管機構，影響了政府采購的效率。有形的所謂“公共資源交易中心”是憑空增加的，看上去“有形”，實際上只是一個“平臺”，操作時要求各類代理機構進駐“中心”，而各類代理機構在設立時都有自己的營業(yè)場所；用新設的事業(yè)單位“一局（辦）”來統(tǒng)一“監(jiān)管”各類交易，實際上只能起到“二傳手”的作用，因為有關法律賦予的相應行政機關仍推脫不掉其法定監(jiān)管職責。

三是違反了財政資金管理的客觀規(guī)律。政府采購是財政支出管理體系的一部分，部門預算、政府采購、國庫集中支付是財政支出管理改革的“三駕馬車”，是財政支出改革的組成部分，其上連部門預算，下接國庫集中支付，是財政支出管理體制改革的重要組成部分，三者環(huán)環(huán)相扣，前后一體不可分割。將政府采購監(jiān)管權從財政部門中分離出來，代替財政行使政府采購監(jiān)管權，不但沒有法律依據(jù)，而且與《政府采購法》的定義內(nèi)涵有所違背。這種割裂財政資金管理的客觀規(guī)律的做法，直接導致了財政資金的不安全和監(jiān)管工作的嚴重缺位。

除了政府采購領域，在產(chǎn)權市場領域，一些專業(yè)人士也表示了擔憂。某產(chǎn)權交易所負責人告訴記者，在一些省市新設立的公共資源交易中心取代了產(chǎn)權交易機構，成為新的國有產(chǎn)權的交易場所，而且還變相產(chǎn)生了不少沒有資質(zhì)的地市級和縣級產(chǎn)權交易機構，甚至產(chǎn)生眾多的鄉(xiāng)級產(chǎn)權交易機構。如果按照這些省市的做法，中國產(chǎn)權市場的國有產(chǎn)權交易機構將不是當前的200多家，可能是上千家、上萬家。如此一來，必然大大延緩、阻滯我國產(chǎn)權市場制度構建的速度，而且加劇產(chǎn)權市場亂象叢生的局面。

法制方向

在我國，公共資源交易一直也是摸索前行，爭議再大，困難再大，一個必須堅定的方向就是法制化。

中央財經(jīng)大學教授、中國公共采購研究所所長曹國富認為，中國公共采購領域走過了“三個階段”。第一個十年是鼓勵引入招標投標機制的階段，這一階段改革的典型特征是解放思想，鼓勵大膽進行招標投標改革探索；第二個十年是招標投標事業(yè)大力發(fā)展和初步規(guī)范的階段，這一階段招標投標機制在工程建設等許多領域得以實踐；第三個十年則是中國公共采購法律體系初步確立、并在實踐中不斷發(fā)展的階段。招標投標法廢除了以標底為基礎的授予合同機制，確立了以評標價最低或者綜合最優(yōu)為基礎的授予合同機制，從而使中國的招標投標制度真正建立在市場機制之上。

盡管取得了一些成績，但是中國公共采購法和制度也需要進行一場“二次革命”。

首先需要解決中國公共采購法的立法模型問題。從中國公共采購法律現(xiàn)狀來看，中國采取了分別立法的形式。中國未來可以繼續(xù)采取分別立法模型，但在處理不同法典之間的關系時需要在法律理念上將它們都視為實質(zhì)意義上的公共采購法，并且擺脫圍繞行政權進行立法的糾葛，圍繞采購對象或者特別采購問題進行分別立法。

其次需要解決的一個法律問題是解決中國公共采購法的“強”監(jiān)管與“弱”職能的問題。中國的公共采購法雖然確立了高度透明的程序，但是在體制設計上卻呈現(xiàn)出非常明顯的“弱”采購職能特征?！疤靸r”采購現(xiàn)象和“釣魚工程”的發(fā)生就是這類問題的反映。

“公共資源體制改革是一場制度、社會、思想文化的三重變革?！币晃徊稍L對象說過的這句話，引人深思。