財(cái)政透明度內(nèi)外

石云峰

7月5日，清華大學(xué)發(fā)布了“2013年中國(guó)城市政府財(cái)政透明度研究報(bào)告”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》），報(bào)告顯示，我國(guó)289個(gè)城市政府財(cái)政透明度總體很低，即使排名第一的上海市在總分400分中也僅得到178.78分，遠(yuǎn)不及格。

《報(bào)告》認(rèn)為，在現(xiàn)階段，提高我國(guó)公共財(cái)政的透明度已經(jīng)成為限制公共權(quán)力、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督、整治官員腐敗、增強(qiáng)執(zhí)政合法性、推進(jìn)民主與法治發(fā)展的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)。

近二十年來(lái)的信息與傳播技術(shù)革命深刻改變了包括公眾與政府在內(nèi)的所有社會(huì)關(guān)系，重塑公共治理方式。與此同時(shí)，政府財(cái)政公開(kāi)透明的交易成本也極大的降低，在技術(shù)上具備了向社會(huì)完整公開(kāi)財(cái)政信息的條件。清華大學(xué)公共管理學(xué)院課題組希望通過(guò)本研究報(bào)告推動(dòng)政府與社會(huì)，共同為改善我國(guó)的公共治理而努力。

財(cái)政透明度水平低

《報(bào)告》顯示直轄市政府的財(cái)政透明度情況居前列，計(jì)劃單列市政府次之，省會(huì)城市政府弱于計(jì)劃單列市但是仍好于其他地級(jí)市政府的總體水平。發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的市級(jí)政府在財(cái)政公開(kāi)排序前三十位中各占一半、廣東省的市級(jí)政府在財(cái)政公開(kāi)方面居全國(guó)之首，中部的安徽省緊隨其后，而華東發(fā)達(dá)地區(qū)則相對(duì)滯后。

但排序最高城市的得分均未仍超過(guò)總分的50%，得分超過(guò)總分38%的城市僅有十個(gè)，占全部城市數(shù)量的3.5%。這反映了目前我國(guó)各市政府的財(cái)政透明度普遍處于較低水平，和國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大差距。

評(píng)價(jià)結(jié)果表明：

1）在“納入預(yù)算機(jī)構(gòu)和部門(mén)”部分，市級(jí)政府結(jié)構(gòu)及職能公開(kāi)情況較好，但國(guó)有企業(yè)和本級(jí)財(cái)政結(jié)構(gòu)圖公布情況較差；企事業(yè)單位公開(kāi)、群團(tuán)、民主黨派與工商聯(lián)、市委黨委這三部分的公開(kāi)情況有待加強(qiáng)。

2）在“一般性預(yù)決算收支情況”部分，比較全面與完整地公布一般性財(cái)政預(yù)決算情況的市級(jí)政府近占少數(shù)，而且公布中也存在著口徑、方式以及公布時(shí)間缺乏規(guī)范性等問(wèn)題，相當(dāng)一部分地級(jí)市政府未能主動(dòng)公布此類(lèi)信息。

3）在“財(cái)政專(zhuān)戶(hù)與政府債務(wù)情況”部分，目前我國(guó)大多數(shù)城市政府在財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理資金、政府債務(wù)等方面的財(cái)政信息十分不透明。在全部的289個(gè)城市中僅有呼和浩特、鄂爾多斯、淮北、安慶、萍鄉(xiāng)、鷹潭、威海、臨沂、平頂山、南陽(yáng)、北海、遵義、酒泉等13個(gè)城市政府公開(kāi)了這方面的信息，而且并非完整與全面的披露該項(xiàng)的內(nèi)容。其中，只有淮北和遵義兩個(gè)市政府公開(kāi)了政府性債務(wù)數(shù)據(jù)。該項(xiàng)工作亟待加強(qiáng)。

4）在“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)與國(guó)有企業(yè)收支情況”部分，除了北京、上海、貴陽(yáng)、淮南、青島等城市公開(kāi)了部分國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支決算總表中的內(nèi)容之外，絕大多數(shù)城市的國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)信息均沒(méi)有公開(kāi)，國(guó)有企業(yè)公布的情況最差。

全口徑財(cái)政透明指標(biāo)體系

現(xiàn)階段我國(guó)政治治理具有與其他國(guó)家不同的特點(diǎn)，國(guó)際通行的政府財(cái)政透明度評(píng)價(jià)指標(biāo)難以準(zhǔn)確衡量中國(guó)政府的財(cái)政公開(kāi)情況，這決定了我國(guó)政府財(cái)政透明度研究的指標(biāo)體系與國(guó)際做法存在差異。因此該課題組在國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，綜合考慮中國(guó)政府財(cái)政活動(dòng)的各類(lèi)因素，對(duì)財(cái)政透明度衡量的指標(biāo)進(jìn)行了調(diào)整和補(bǔ)充，建立了評(píng)估中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明的方法與相應(yīng)的全口徑指標(biāo)體系。

《中國(guó)全口徑財(cái)政透明指標(biāo)體系》包括四大部分：1）納入預(yù)算機(jī)構(gòu)和部門(mén)；2）一般性預(yù)算（決算）收入與支出情況；3）專(zhuān)戶(hù)（前預(yù)算外財(cái)政）與政府債務(wù)情況；4）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)與國(guó)有企業(yè)收支情況。這四部分指標(biāo)各自的分值各位100分，總分值共為400分。在不同指標(biāo)下，賦予了具體的詳細(xì)分值，以求盡可能全面、準(zhǔn)確、系統(tǒng)、完整地評(píng)價(jià)我國(guó)市級(jí)政府財(cái)政信息的公開(kāi)情況。

財(cái)政透明良好做法指南

目前，中國(guó)政府財(cái)政公開(kāi)還沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。從中央到地方往往是基于自身的判斷和認(rèn)識(shí)，有選擇性地公布部分財(cái)政活動(dòng)的相關(guān)信息。這使得各政府部門(mén)、各地區(qū)政府的財(cái)政公開(kāi)做法存在極大的差異，限制了財(cái)政透明度的一致性、完整性與準(zhǔn)確性。該課題組在全國(guó)市級(jí)政府財(cái)政公開(kāi)的實(shí)踐之上，根據(jù)全口徑中國(guó)財(cái)政透明度指標(biāo)體系并結(jié)合國(guó)際貨幣基金組織提出的財(cái)政透明的基本原則，提出了《中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明良好做法指南》。主要內(nèi)容如下：

（一）納入預(yù)算機(jī)構(gòu)和部門(mén)信息公開(kāi)。市級(jí)政府部門(mén)和其他有關(guān)公開(kāi)部門(mén)的結(jié)構(gòu)、關(guān)系以及職能是財(cái)政透明度的核心內(nèi)容。良好做法要求：

1）市級(jí)政府公開(kāi)財(cái)政供養(yǎng)的部門(mén)的結(jié)構(gòu)圖或列表；2）市級(jí)政府、市級(jí)黨委須公開(kāi)下屬的行政部門(mén)的結(jié)構(gòu)圖和圖表，對(duì)各部門(mén)承擔(dān)的行政職能做出清晰而詳細(xì)的說(shuō)明；3）市級(jí)政府對(duì)所有的企事業(yè)單位按照其承擔(dān)的職能或者經(jīng)營(yíng)所屬的行業(yè)分類(lèi)，并提供每下屬系統(tǒng)名錄和列表；4）公開(kāi)群眾團(tuán)體系統(tǒng)下具體單位的信息；5）公開(kāi)所有當(dāng)?shù)孛裰鼽h派和工商聯(lián)的列表，并詳細(xì)說(shuō)明每個(gè)黨派以及工商聯(lián)的內(nèi)部組織架構(gòu)和職能；6）公開(kāi)市人大、政協(xié)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)和職能；7）公開(kāi)市級(jí)政府下屬?lài)?guó)有企業(yè)以及投融資平臺(tái)的名錄，并對(duì)他們的職能做出說(shuō)明。

（二）公開(kāi)政府一般性預(yù)、決算情況。公布一般性預(yù)算、決算的收入與支出情況是財(cái)政透明度的基本部分。良好做法要求：1）公布公共財(cái)政（原一般預(yù)算）預(yù)、決算收入與支出總額，公共財(cái)政預(yù)、決算收入與支出“類(lèi)”級(jí)科目的具體數(shù)額，以及“款”級(jí)科目的具體數(shù)額；其中，轉(zhuǎn)移性收入與支出公布到“類(lèi)”級(jí)科目的具體數(shù)額，以及“款”級(jí)科目的具體數(shù)額；2）公布政府性基金收入總額（“款”級(jí)科目）和“項(xiàng)”級(jí)科目的具體數(shù)額；政府性基金支出的“類(lèi)”級(jí)科目和“款”級(jí)科目的具體數(shù)額；3）公布財(cái)政預(yù)、決算每一資金使用主體（機(jī)構(gòu)及部門(mén)）的收支情況；4）公開(kāi)《年度財(cái)政總預(yù)、決算報(bào)表》及預(yù)算報(bào)告編制基礎(chǔ)。

（三）市級(jí)政府財(cái)政專(zhuān)戶(hù)（原預(yù)算外財(cái)政）與政府性債務(wù)公開(kāi)。公布專(zhuān)戶(hù)財(cái)政和債務(wù)時(shí)財(cái)政透明度的重要部分。良好做法要求：1）公布當(dāng)年專(zhuān)戶(hù)（原預(yù)算外）收入、支出的總額及收支明細(xì)項(xiàng)目；2）公布專(zhuān)戶(hù)（原預(yù)算外）轉(zhuǎn)移性收入、支出總數(shù)及收支明細(xì)項(xiàng)目；3）公布政府直接債務(wù)余額和結(jié)構(gòu)；4）公布政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的其他債務(wù)余額和結(jié)構(gòu)；5）債務(wù)當(dāng)期的償還本息的結(jié)構(gòu)與數(shù)額。

（四）國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況。良好做法要求：1）公布地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)情況預(yù)決算表；2）公布當(dāng)年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、支出總額及明細(xì)；3）公布國(guó)有企業(yè)總資產(chǎn)、總負(fù)債、總收入情況；4）要求主要國(guó)有企業(yè)公布財(cái)務(wù)報(bào)表。

《報(bào)告》還指出“實(shí)際上，該良好做法不僅適用于各市級(jí)政府，也同樣可用于省級(jí)政府（直轄市政府就是省級(jí)政府）和中央政府的各部委局辦等獨(dú)立單位。作為一個(gè)參考性指導(dǎo)方案，既可以為政府的財(cái)政信息公開(kāi)工作提供統(tǒng)一的方法，促進(jìn)公共治理改善；同時(shí)也能夠作為公眾對(duì)政府財(cái)政透明度的判斷標(biāo)準(zhǔn)，便于實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督。”