小稅種 大財(cái)源

盧名輝

從浙江與江蘇情況看，構(gòu)成地方財(cái)政收入中稅收收入部分的資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船稅、耕地占用稅和契稅等地方小稅種，雖與增值稅（25%）、所得稅（40%）和營業(yè)稅主體稅種相比規(guī)模偏小，但其收入之和占稅收收入的比重已接近1/3，名副其實(shí)成為地方財(cái)政收入的重要來源。

鄰省小稅種收入存異

浙江與江蘇地方小稅種有三大特點(diǎn)：一是小稅種收入規(guī)模不小。2011年，浙江和江蘇地方小稅種收入分別達(dá)891.3億元、1244.3億元，占稅收收入的比重分別為30.17%、30.19%；二是小稅種增速優(yōu)勢明顯。2006～2011年，浙江和江蘇地方小稅種年均增速比各自稅收收入年均增速分別高出6.7和5.9個(gè)百分點(diǎn)、比主體稅種年均增速分別高出8.9和7.9個(gè)百分點(diǎn)；三是小稅種作用和地位穩(wěn)步提高。浙江和江蘇小稅種對地方稅收收入增長的貢獻(xiàn)分別從2006年的24.1%、25%，穩(wěn)步提高到了2011年的34.3%、31.3%。

相比較而言，近年來，浙江地方小稅種收入增速相對偏慢，2006-2011年年均增速為27.1%，比江蘇30.5%的平均增幅低3.4個(gè)百分點(diǎn)。2011年，兩省地方小稅種收入差距為353億元（分稅種構(gòu)成情況見表1）。

存異主因比較

土地增值稅、契稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅是浙江與江蘇地方小稅種差距的主要部分。2011年，這四個(gè)稅種浙江與江蘇差距之和為305.4億元，占兩省地方小稅種差距（353億元）的86.5%。結(jié)合兩省實(shí)際，筆者認(rèn)為房地產(chǎn)市場、外資經(jīng)濟(jì)、固定資產(chǎn)投資、城鎮(zhèn)擴(kuò)張、土地要素資源等因素是導(dǎo)致2011年兩省地方小稅種稅收差距擴(kuò)大的主要原因。

1.房地產(chǎn)市場因素。房地產(chǎn)市場景氣程度直接關(guān)系到土地增值稅、契稅等地方小稅種收入。雖然宏觀調(diào)控對兩省房地產(chǎn)市場頗有影響，但相比較而言江蘇房地產(chǎn)市場形勢總體好于浙江。從商品房銷售情況看，2011年浙江商品房銷售面積為3827萬平方米，不到江蘇7982.67萬平方米的一半。從二手房交易情況看，江蘇也好于浙江。從房地產(chǎn)固定資產(chǎn)投資看，2011年浙江房地產(chǎn)開發(fā)投資雖達(dá)4494億元，比上年增長48.5%，占固定資產(chǎn)投資總額的比重高達(dá)31.5%（江蘇占比為21.1%），但絕對值仍比江蘇5552.7億元少1000多億。

2.外資經(jīng)濟(jì)因素。2010年12月1日起，國家統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)城市維護(hù)建設(shè)稅制度。浙江外資經(jīng)濟(jì)發(fā)展不如江蘇，因此稅制政策調(diào)整對浙江帶來的稅收增收效應(yīng)要小于江蘇，這是2011年浙江城市維護(hù)建設(shè)稅與江蘇差距拉大的重要原因。與浙江民營經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)的情況不同，江蘇外商和港澳臺商投資工業(yè)企業(yè)（簡稱外企）是國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱。2011年，江蘇規(guī)模以上外企工業(yè)增加值達(dá)10206.59億元，同比增長13.8%，占第二產(chǎn)業(yè)增加值（25034.84億元）的比重為40.8%；同期，浙江規(guī)模以上外企工業(yè)增加值為2868.2億元，同比增長9.2%，占第二產(chǎn)業(yè)增加值（10877.7億元）的比重為26.4%；浙江規(guī)模以上外企二產(chǎn)增加值不到江蘇的1/3，外資經(jīng)濟(jì)與江蘇有一定差距。

3.固定資產(chǎn)投資因素。固定資產(chǎn)投資對地方小稅種（土地增值稅、契稅、城建稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等）的影響是毋容置疑的。近年來，浙江與江蘇固定資產(chǎn)投資差距雖趨向收斂，但絕對值仍保持在較高水平，固定資產(chǎn)投資成為兩省地方小稅種差距擴(kuò)大的重要影響因素。從投資規(guī)?？?，2011年浙江明顯加大了固定資產(chǎn)投資力度，全年完成固定資產(chǎn)投資14290億元，比上年增長24.8%；江蘇也明確提出“把擴(kuò)大有效投入作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的重要手段”，全年完成固定資產(chǎn)投資26299.4億元，比上年增長21.5%；但浙江與江蘇絕對值差距仍保持在10000億以上。從投資結(jié)構(gòu)看，浙江與江蘇產(chǎn)業(yè)發(fā)展側(cè)重點(diǎn)大為不同，浙江偏向發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，而江蘇則相對更注重發(fā)展壯大第二產(chǎn)業(yè)。2009-2011年，浙江二產(chǎn)與三產(chǎn)固定資產(chǎn)投資比率分別為0.77、0.69和0.59，而江蘇分別為1.22、1.19和1.14，固定資產(chǎn)投資二產(chǎn)占比江蘇明顯大于浙江。

4.城鎮(zhèn)擴(kuò)張因素。城鎮(zhèn)擴(kuò)張進(jìn)程不僅間接影響土地增值稅、契稅，而且直接關(guān)系到城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅。直接影響主要體現(xiàn)在：一是城鎮(zhèn)擴(kuò)張影響稅種稅率的適用。城市維護(hù)建設(shè)稅根據(jù)納稅人所在地為市區(qū)、縣城（鎮(zhèn)）和其他地區(qū)分別按7%、5%、1%三檔稅率征收；而城鎮(zhèn)土地使用稅實(shí)行分級幅度稅額，大城市（市區(qū)及郊區(qū)非農(nóng)人口50萬以上）為1.5-30元，中等城市（非農(nóng)人口20-50萬）為1.2-24元，小城市（非農(nóng)人口20萬以下）0.9-18元，縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)為0.6-12元。二是城鎮(zhèn)擴(kuò)張影響城鎮(zhèn)土地使用稅和城市維護(hù)建設(shè)稅的應(yīng)稅稅基。2010年，浙江11個(gè)設(shè)區(qū)市共轄區(qū)32個(gè)，而江蘇13個(gè)設(shè)區(qū)市轄區(qū)55個(gè)，比浙江多23個(gè)；浙江11個(gè)設(shè)區(qū)市市區(qū)土地面積為18082平方公里，而江蘇13個(gè)設(shè)區(qū)市市區(qū)土地面積為27067平方公里，浙江只有江蘇的2/3；浙江設(shè)區(qū)市中舟山、麗水非農(nóng)人口分別為45.23萬人、36.46萬人，而江蘇設(shè)區(qū)市非農(nóng)人口都在50萬以上，而縣市層面浙江與江蘇差距更為明顯。

5.土地要素資源因素。土地、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素是發(fā)展之基，特別是土地要素由于不可流動(dòng)對經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)而言顯得更為關(guān)鍵。與江蘇相比，無論從當(dāng)前，還是從長遠(yuǎn)看，土地資源都是浙江的“競爭劣勢”所在。2011年，浙江土地供應(yīng)總量為41.6萬畝，雖高于“十一五”期間年平均水平26個(gè)百分點(diǎn)，但江蘇2011年1-3季度土地供應(yīng)總量即達(dá)45.6萬畝，其中工礦用地和經(jīng)營性用地占土地供應(yīng)總量的84.01%，達(dá)38.3萬畝。就稅基而言，土地增值稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種都與土地指標(biāo)密切相關(guān)，因此土地資源是影響地方小稅種稅收的重要因素。

讓小稅種發(fā)揮大能量

促進(jìn)小稅種平穩(wěn)較快增長，使其成為浙江做大、做優(yōu)地方財(cái)政收入“蛋糕”不可或缺的重要來源。

1.轉(zhuǎn)觀念謀大局，樹立“小稅種、大財(cái)源”理念。地方小稅種雖仍稱之為“小”，但實(shí)質(zhì)上已今非昔比。特別是與主體稅種相比，地方政府在小稅種上的自主權(quán)更大，操作空間更廣。因此要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“重大稅源、輕小稅種”觀念，在抓好主體稅種的同時(shí)強(qiáng)化小稅種征管，提高小稅種財(cái)稅貢獻(xiàn)，而且還要積極有為、靈活運(yùn)用，充分發(fā)揮小稅種對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的促進(jìn)效應(yīng)。

2.咬定發(fā)展不放松，夯實(shí)小稅種增收經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。夯實(shí)小稅種增收經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)關(guān)鍵在于：一是堅(jiān)持走新型工業(yè)化道路。工業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)。盡管2011年浙江人均GDP已突破9000美元，按照錢納里工業(yè)化階段理論總體已進(jìn)入工業(yè)化中后期，但如果考慮GDP質(zhì)量、匯率換算等因素，理論與現(xiàn)實(shí)還有一定差距。二是突出重點(diǎn)加大投入。浙江要緊緊圍繞“四大平臺”建設(shè)、“四大國家戰(zhàn)略”、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、文化強(qiáng)省等重點(diǎn)，積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持社會資本加大投入，以大投入助推浙江經(jīng)濟(jì)大轉(zhuǎn)型大發(fā)展。三是大力發(fā)展外資經(jīng)濟(jì)。浙江資本充裕，但資本并不等于產(chǎn)業(yè)。吸引外商投資不僅具有GDP效應(yīng)，更為關(guān)鍵的是能釋放顯著的溢出效應(yīng)，有利于加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級步伐。

3.拓展發(fā)展空間，釋放和挖掘小稅種增收潛力。積極拓展發(fā)展空間，不僅有利于釋放和挖掘小稅種增收潛力，而且還直接關(guān)系到浙江經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局。一要以新型城市化推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。既要著眼培育大城市和中心城市，優(yōu)化城市空間布局，拉大城市整體框架，更要關(guān)注農(nóng)村、山區(qū)和沿海，積極推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、山區(qū)平原化、灘涂熟地化，全方位大手筆拓展發(fā)展空間。二要盤活存量土地資源，推進(jìn)節(jié)約集約利用土地。要牢固樹立“寸土寸金”理念，嚴(yán)格土地管理，全面推進(jìn)土地節(jié)約、集約利用，深度挖潛、盤活存量土地和閑置廠房。特別是針對農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市郊區(qū)、丘陵山區(qū)等薄弱環(huán)節(jié)，要?jiǎng)?chuàng)新土地利用機(jī)制，加大挖潛力度，提升發(fā)展空間。三要建立健全以“畝產(chǎn)論英雄”機(jī)制。以宏觀政策環(huán)境趨緊為契機(jī)，形成倒逼機(jī)制，加大轉(zhuǎn)型升級推進(jìn)力度，提高土地綜合利用率，以“畝產(chǎn)論英雄”考評機(jī)制逆向提升發(fā)展空間。四要加強(qiáng)保障房建設(shè)。

4.拓思路實(shí)舉措，提高地方小稅種征管水平。一要“小稅多管”。積極爭取黨政支持和部門配合，與工商、國稅、國土、城建、房產(chǎn)管理等部門建立工作聯(lián)系制度，定期交換涉稅信息，形成征管合力。二要“小稅新管”。江蘇的小稅種征管模式和機(jī)制值得借鑒，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)、街道）財(cái)政所均成立小稅種征管部門，不僅設(shè)有固定的辦公場所和服務(wù)窗口，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)征管人員有5-10人，通常由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所所長兼任機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，征管人員按片區(qū)對小稅種稅源實(shí)行網(wǎng)格化管理，并建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政小稅種征收獎(jiǎng)勵(lì)。三要“小稅技管”。依靠網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，借助信息化手段，同時(shí)加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提升征管人員業(yè)務(wù)技能，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化網(wǎng)格化管理。四要“小稅勤管”。定期開展稅源調(diào)查活動(dòng)，及時(shí)更新稅源數(shù)據(jù)庫，實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理。五要“小稅巧管”。加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，營造依法誠信納稅氛圍，增強(qiáng)納稅人依法申報(bào)納稅意識和主動(dòng)性。六要“小稅嚴(yán)管”。加強(qiáng)小稅種納稅申報(bào)審核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正、查處違規(guī)行為，避免稅收流失。

（作者供職于浙江省財(cái)稅政策研究室）