土地善經(jīng)營

亓坤

雖然土地財政廣受詬病，但是很多地方政府不得不承認，這是目前緩解地方債務(wù)壓力最便捷有效的途徑，在未來一段時期內(nèi)，土地財政仍將持續(xù)。土地資源應(yīng)該如何運作，地方財政如何構(gòu)建穩(wěn)定的財源？圍繞這些問題，記者專訪了農(nóng)業(yè)部前政策法規(guī)司司長郭書田。

財力均衡

《新理財》：土地財政面臨越來越大的挑戰(zhàn)，您覺得解決土地財政的問題，首先要做好哪些方面的準備？

郭書田：人們常說地方債務(wù)和土地財政與我們國家的分稅制有關(guān)，同時另一方面又認為，實行分稅制有利于中央集中財力辦大事，而且中央通過轉(zhuǎn)移支付返還地方的財力大概有70%。我認為，在一定時期之內(nèi)，中央集中財力辦大事是可以的，但是我們國家不僅地域遼闊，而且行政層級還特別多。從基層調(diào)研的情況來看，在轉(zhuǎn)移支付過程中，層層扒皮的情況非常嚴重，也因此造成高額的管理成本，真正落實于具體操作層面的資金很少。

所以解決土地財政的問題，首先中央和地方財政關(guān)系要進行調(diào)整，關(guān)鍵在于中央和地方的財力要均衡，不能偏向任何一邊，財力無論偏向哪頭都會出現(xiàn)大問題。因此要統(tǒng)籌兼顧，安排好中央財政和地方財政的比例關(guān)系。

其次，行政管理體制方面目前存在兩個亟待解決的問題。一方面是行政級次多。到基層調(diào)研時，我發(fā)現(xiàn)目前村委會已經(jīng)變成“準政府”。由于村干部的工資和平時村里的支出都是由鄉(xiāng)政府開支，村一級已經(jīng)成為鄉(xiāng)政府的附屬機構(gòu)，也就是“準政府”。行政管理級次過多會帶來很多復(fù)雜問題。而世界大多數(shù)人口和地域大國，最多只有三級行政管理體制。

另一方面，當前最重要的要解決的問題是調(diào)整政府職能。解決基層政府“越位”“錯位”和“缺位”問題。目前中央政府已經(jīng)開始精簡審批項目，這說明我們的政府已經(jīng)向服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變。

此外，還要處理好政府與市場的關(guān)系?！笆袌龅臍w市場，政府的歸政府”，只有調(diào)整好政府職能，才能為下一步地方建立穩(wěn)定財源做有力保障。把政府與市場的關(guān)系處理好，就解決了計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中的歷史遺留問題。

回歸到土地財政的問題，要解決“以地生財”就需要解決“低進高出”和地方財政的來源問題，這涉及到稅制改革。從中國的歷次改革中，我們得出的經(jīng)驗是，農(nóng)村改革往往是全面改革的突破口，通過農(nóng)村改革，帶動全面改革。

征用與征收

《新理財》：您剛才也說到土地財政的本質(zhì)就是“以地生財”，而途徑就是“低進高出”，尤其在農(nóng)村征地問題上比較突出，解決這些問題的根源在哪里？

郭書田：目前看來，現(xiàn)行法律需要調(diào)整。曾經(jīng)在所有涉及到土地征用的地方，都在原來“征用”以外加了一個“征收”，但這種調(diào)整并不能解決根本問題。

“征收”是公益性的，同時帶有強制性，往往地價低，比如修公路、鐵路；“征用”是經(jīng)營性的，比如房地產(chǎn)用地、開發(fā)區(qū)。目前這兩個概念混淆在一起，出現(xiàn)的問題往往是，以公益性為名行經(jīng)營性之實。

目前，從土地管理的職能來看，縣鄉(xiāng)一級政府存在的問題最大。他們以強制辦法征收征用土地，壟斷一級市場，同時經(jīng)營二級市場。

政府依靠權(quán)力壟斷一級市場，把農(nóng)民的土地征為國有，另外政府還有權(quán)力經(jīng)營二級市場，把一級市場拿到的農(nóng)民的土地出售，獲取巨大的土地差價。

有數(shù)據(jù)表明，土地出讓金2009年是1.4萬億元，2010年上升到2.9萬億元，2011年上升到3.3萬億元，2012年降為3.1萬億元，農(nóng)民土地被征用卻只能獲得非常少的補償。

所以，政府管制土地的權(quán)力以及政府行使管制土地的權(quán)力的相關(guān)法律必須調(diào)整，這個問題不解決，即使產(chǎn)權(quán)問題解決了，農(nóng)民也不能獲得相應(yīng)的補償。這也是為什么總在說提高農(nóng)民土地的補償標準，卻遲遲不能執(zhí)行的根本原因。

另一個就是土地產(chǎn)權(quán)問題，也是解決農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的問題。這是繞了很大的圈子至今依然沒有解決好的問題。

農(nóng)村土地主要是鄉(xiāng)村集體所有制，土地產(chǎn)權(quán)主體是農(nóng)民，不是集體組織、村委會，更不是黨的基層組織，這是研究和改革農(nóng)地制度的原則和前提。集體組織是經(jīng)營主體，不是產(chǎn)權(quán)主體，農(nóng)民的土地應(yīng)該是農(nóng)民當家做主。

《新理財》：上述問題都解決的情況下，下一步具體如何操作？

郭書田：首先把公益性土地和經(jīng)營性土地分開。政府只能也僅限于管理公益性土地，這部分土地補償由政府承擔，財政埋單。事實上，這部分公益性用地范圍并不多。同時退還經(jīng)營性土地，經(jīng)營性土地按市場的供求關(guān)系確定價格，走市場路線，國外有很多這方面成熟的經(jīng)驗，可以直接借鑒。

現(xiàn)在農(nóng)業(yè)部正在建立農(nóng)民土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的保護機制。丈量土地，然后確權(quán)、登記、發(fā)證，大概要到2015年完成這件事。通過確權(quán)登記制度給農(nóng)民一個定心丸。

新型經(jīng)營主體

《新理財》：要激活有限的土地資源，如何經(jīng)營很重要，現(xiàn)在提出要創(chuàng)建多元化新型經(jīng)營主體，各界都對此頗有期待，具體是什么樣的經(jīng)營形式呢？

郭書田：原來有專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社三個經(jīng)營主體，十八大和2013年的中央1號文件增加了龍頭企業(yè)和股份合作社。我認為這五個經(jīng)營模式不是孤立的，而是互相滲透、融合的。

前不久，國務(wù)院常務(wù)會議討論農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化時，把“股份合作社”擺在第一。股份合作社是解決農(nóng)村問題最有效的辦法之一。它不僅可以大大縮小城鄉(xiāng)收入的差別，同時還可以促進二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加稅收。

股份合作社既有股份制的特點又有合作社的特點，兩個優(yōu)點集中在一起，產(chǎn)生雜交優(yōu)勢，從而解決了集體所有權(quán)落實到股權(quán)，這其實是承包經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)統(tǒng)一。農(nóng)民盡管不參與經(jīng)營公司，但是擁有土地所有權(quán)，參與土地的增長效益分享。這是非常有意義的嘗試，不改變土地公有性質(zhì)，虛化集體所有權(quán)，同時把集體中每個成員的利益結(jié)合到一起，落到實處。

通過推行股份合作制，實現(xiàn)了三個集中，即集體財產(chǎn)所有權(quán)；分配權(quán)置換成社區(qū)股份合作社股權(quán)；土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)置換成土地股份合作社股權(quán)。

這不僅從理論上說得通，蘇州也在實踐上做了探索，蘇州將集體所有的土地和資產(chǎn)通過股份合作制，量化到每個社員身上，農(nóng)民既是社員為勞動者，又是股東為有產(chǎn)者。通過土地股份合作制，促進了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，形成規(guī)模經(jīng)營，流轉(zhuǎn)土地占50%以上，全國平均是20%。目前當?shù)貜氖露?、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民高達85%以上，當?shù)剞r(nóng)民股金分紅的收入，可以占到總收入的38%，而全國的平均水平只有3%。把所有權(quán)和承包權(quán)通過股權(quán)的形式統(tǒng)一起來，促進了二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，轉(zhuǎn)移了農(nóng)業(yè)多余勞動力，同時增加了農(nóng)民的工資性收入，又能獲得股金分紅的財產(chǎn)性收入。