誰為巨債埋單

喬欣

“如果說未來中國經(jīng)濟風險最有可能在哪里爆發(fā)，那么我認為養(yǎng)老金隱患，國有銀行不良貸款以及地方債務這三個點都有可能?！币晃唤?jīng)濟分析人士向記者表示。

今年6月初，國家審計署公布了36個地方政府本級政府性債務審計結果引發(fā)關注，這是歷史上第二次公布地方債務審計結果。

審計結果顯示：截至2012年底，36個地方本級政府性債務余額3.85萬億元，比2010年增長12.94%。雖然這個數(shù)字意味著，債務余額增速低于GDP與財政收入增長。不過審計署相關人員同時提醒，當前地方政府債務中存在的諸如債務規(guī)模增長較快、部分地區(qū)和行業(yè)債務風險凸顯等問題不容忽視。

在結構方面，地方債務呈現(xiàn)著復雜化與隱蔽化的傾向。報告指出，一些地方通過信托、融資租賃、BT（建設-移交）和違規(guī)集資等方式變相融資現(xiàn)象突出。2012年底，財政部會同發(fā)改委等部門發(fā)布“463號文”制止地方政府的違規(guī)融資渠道。不過有業(yè)內(nèi)人士認為，從今年上半年的情況看，“463號文”并沒有起到預期效果，政信合作金額在今年一季度創(chuàng)了新高，各地涌現(xiàn)出各式諸如私募基金、小貸公司、金融租賃公司等各類市場主體，充當為地方政府融資的資金掮客。

與之前相比，面對此次報告，各方反應也發(fā)生了變化。除了依舊有部分聲音質疑債務的統(tǒng)計方式并對債務規(guī)模產(chǎn)生憂慮外，人們似乎意識到，地方債務問題可能將長期化。于是，有經(jīng)濟學家引用西方經(jīng)濟學的觀點“債務不只看總規(guī)模的大小，還要看債務運行過程中賴以依托的總盤子的大小，如果總盤子增長率超過債務增長率，那么繼續(xù)負債是可行的，而且對地方政府而言，適度負債并非壞事?！?/p>

如今，更現(xiàn)實的考慮在于如何化解地方債務。

有分析人士指出，至少有三種途徑：一種仰賴土地出讓收入，“目前地方政府主要靠土地，我們稱其土地財政。我估計中國未來一二十年之內(nèi)很難擺脫用土地作為地方政府建設資金的來源，乃至于還債的來源。土地財政對化解地方債務而言是一個重要的途徑?！痹摲治鋈耸肯蛴浾弑硎尽?/p>

另一種是由財政埋單，通過財政資金核銷地方債務包括融資平臺貸款。有專業(yè)人士表示，“這種可能性是存在的，根據(jù)我實地了解到的情況，目前我國已經(jīng)出現(xiàn)償債緊張接近危機的一些投融資平臺最終還是由地方財政出錢，兩者實質上是相通的?！额A算法》不允許地方政府發(fā)債，所以地方政府通過設立投融資平臺以企業(yè)債的形式募集資金，而這些平臺最后的依靠就是地方財政。目前地方債務的情況就是，大家分頭借債，比如地方投融資平臺，既有財政設立管理的，也有各個主管部門設立管理的，還有地方政府直接出面設立管理的，但是它們都把最后還債的責任推給地方財政。而實際上在目前制度下，地方財政沒有能力統(tǒng)籌地方政府所有的債務。這就需要賦予財政部門對于政策性金融進行監(jiān)管的職能，無論哪個部門設立投融資平臺都需要財政部門許可?！?/p>

財政埋單在歷史上并非沒有先例。我國上世紀90年代成立的四大國有資產(chǎn)管理公司相當于財政出錢核銷國有銀行不良貸款。對于這種做法，上述專業(yè)人士直言：“當時付出了高昂代價并且造成大量資金的浪費。這種事情不能再延續(xù)，如今的投融資平臺紓困不能再寄希望于走過去的老路，如果已經(jīng)到了資不抵債境地的地方政府投融資平臺即應宣告破產(chǎn)，這對地方財政而言猶如防火墻?！?/p>

還有一種途徑更為隱蔽，通過增發(fā)基礎貨幣來稀釋地方融資平臺債務以及其他債務。假如通過央行超量發(fā)行基礎貨幣，那么，物價上漲，通脹高企，地方債務最終還是讓老百姓埋單。

更有相關人士直言，上述三條途徑殊途同歸，巨債最終都將轉嫁到老百姓身上。帶著這個疑問，記者請教了多方人士，他們的說辭不約而同，“政府本身不生產(chǎn)任何東西，它就是納稅人的代表，讓政府不從老百姓手里拿任何錢去還債，可能性不大，所以說這個債務最后肯定是公民消化?！?/p>

也有樂觀分析，一位專業(yè)人士表示，“地方債務爆發(fā)式增長的根源在于巨大的現(xiàn)實需求。近些年地方城鎮(zhèn)化進程突飛猛進，龐大的基礎設施建設主要依靠政府投資，而從目前來看其投資方式主要依靠債務以及土地出讓收入支撐，實際上公共財政收入基本只是維持地方政府正常運行。如今地方債務爆發(fā)對改革形成倒逼之勢，讓政府逐漸意識到，在快速城鎮(zhèn)化中，龐大的基礎設施建設不能完全依靠政府，而應該向民間資本敞開市場，探索公私合作。財政投資范圍則應該界定于符合經(jīng)濟社會發(fā)展需要，同時是企業(yè)和個人不愿或無力投資的項目。”

本組專題從土地、財政、貨幣三個視角試圖解析化解地方債務可能存在的路徑。