論我國海事行政訴訟管轄權(quán)問題

楊海濤　黃靖輝

摘要：海事行政訴訟案件的管轄權(quán)在地方法院和海事法院之間幾經(jīng)移轉(zhuǎn)，引發(fā)了學(xué)界與實務(wù)界的巨大爭議。這種管轄權(quán)究竟應(yīng)做如何劃歸？學(xué)界和實務(wù)界對此始終莫衷一是，由此嚴(yán)重制約著相關(guān)司法實踐的有效開展，不利于海事行政訴訟案件的合理審結(jié)與相對人合法權(quán)益的充分保護，因此該問題亟待解決。

關(guān)鍵詞：海事行政訴訟管轄權(quán)；劃歸；問題；解決

中圖分類號：D9935文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1006-723X（2013）03-0067-04

伴隨著我國入世以來航運經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，海事行政訴訟案件與日俱增，這對海事行政訴訟審判工作提出了越來越高的要求。然而，我國的海事行政訴訟案件的管轄權(quán)在地方法院和海事法院之間幾經(jīng)移轉(zhuǎn)，最終形成了目前由地方法院審理海事行政案件的管轄格局，此種格局存在著諸多弊端，嚴(yán)重制約著海事行政訴訟的合理審結(jié)，對于海事行政相對人的利益保護也很不利。因此，筆者認(rèn)為綜合考慮海事行政訴訟案件的特點和相關(guān)司法實踐的需要，宜將其劃歸海事法院管轄。

一、海事行政案件管轄權(quán)劃歸的歷史變遷

1984年11月10日，根據(jù)全國人大常委會《關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定》，我國設(shè)立了專門的海事法院，主要管轄第一審海事案件和海商案件，由此將海事行政案件的管轄權(quán)授予了各級海事法院。然而1991年，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見》，規(guī)定“專門法院不設(shè)行政審判庭，不受理行政案件”，由此收回了海事法院對海事行政訴訟案件的管轄權(quán)，轉(zhuǎn)而將其授予了地方法院。2001年9月，最高人民法院又發(fā)布了《關(guān)于海事法院受理案件范圍的若干規(guī)定》，在其中第三大類其他海事海商糾紛案件中明確提到了“海事行政案件”（序號為第40）、“海事行政賠償案件”（序號為第41）、以及第四大類海事執(zhí)行案件中的"海洋、通海水域行政主管機關(guān)依法申請強制執(zhí)行的案件"（序號為第60），據(jù)此又將海事行政訴訟案件的管轄權(quán)重新劃歸給了各級海事法院。但僅僅時隔兩年，即2003年8月 11日，最高人民法院再次發(fā)布了《關(guān)于海事行政案件管轄問題的通知》，該文中指出，“行政案件、行政賠償案件和審查行政機關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件仍由各級人民法院行政審判庭審理。海事等專門人民法院不審理行政案件、行政賠償案件，亦不審查和執(zhí)行行政機關(guān)申請執(zhí)行具體行政行為的案件”。此通知一出致使各級海事法院的海事行政審判工作再次陷入停頓，海事法院對海事行政案件的管轄權(quán)再度被束之高閣，直至現(xiàn)今我國依舊維持著地方法院負(fù)責(zé)審理海事行政案件的司法審判格局。

二、地方法院受理海事行政訴訟案件的弊端

筆者認(rèn)為，海事行政訴訟案件的管轄權(quán)劃歸地方法院存在著如下弊端。

（一）地方法院在海事專業(yè)性方面存在著嚴(yán)重不足

從海事行政訴訟的司法實踐來看，這類案件通常涉及對違反船舶與船員管理的行為、違反交通秩序和通航環(huán)境管理的行為、違反防止船舶污染管理以及其他違反海上交通管理行為的認(rèn)定，而這些認(rèn)定有賴于船舶及航運方面的專業(yè)技術(shù)知識與業(yè)務(wù)知識。此外，海事行政訴訟中涉及的各類各級海事行政法規(guī)和專門性規(guī)章制度既具有法律規(guī)范的性質(zhì)，同時還具有技術(shù)規(guī)范的要求，由此客觀上要求海事行政訴訟案件的審判人員必須具備相應(yīng)的專業(yè)知識與審判業(yè)務(wù)水平才能對之加以合理運用。然而地方法院的法官既普遍缺乏海事專業(yè)性知識，也無相關(guān)的海事實務(wù)經(jīng)驗，甚至對許多航運術(shù)語都不甚了解，致使他們在審理海事行政訴訟案件過程中常會感到力不從心，很難弄清案件所涉及的專業(yè)技術(shù)性問題，由此嚴(yán)重影響了他們對海事行政案件的正確判識，使其難以準(zhǔn)確查明案件事實與合理選擇、適用法律，無法保證審判的科學(xué)性與合理性。

（二）地方法院受理海事行政訴訟案件易受地方政府掣肘

由于地方法院在人事、財政、體制等諸多方面都受制于地方政府，因而在審理案件過程中極易受到地方行政機關(guān)的不當(dāng)干涉，這尤為突出地體現(xiàn)在地方法院審理以本地政府為被告的海事行政訴訟案件過程中，很容易受到“地方保護主義”的影響，從而嚴(yán)重影響案件審理的合理性與公正性，也難以保證判決的及時有效執(zhí)行。例如廣東湛江供電局在1997年于湛江航道上拉建了未達(dá)到安全高度的高壓電線，形成了致使過往船只觸碰電線引發(fā)航運事故的巨大安全隱患。為此，湛江航道局多次向湛江供電局送達(dá)了行政處罰與限期整改的行政決定書，但供電局拒不接受上述行政處理，湛江航道局遂向當(dāng)?shù)胤ㄔ荷暾垙娭茍?zhí)行，但因供電局系湛江市政公用事業(yè)單位，與湛江市政府有著密切聯(lián)系，而地方法院又受制于當(dāng)?shù)卣?，因而遲遲未能采取有效的強制性措施來追究供電局的違法責(zé)任，致使安全隱患長期存在，最終導(dǎo)致2005年因過往船舶觸碰電線致使該市大面積停電而造成了難以挽回的巨額經(jīng)濟損失，這個案例充分暴露出地方法院受理海事行政訴訟案件深受地方政府掣肘的巨大弊端。

（三）地方法院受理海事行政訴訟案件的效率與效果不佳

地方法院受理案件范圍很廣、案源極多，同時受到法院審判人員編制與財政撥款等諸多限制，常常缺少足夠的時間、精力、人力和物力來及時審結(jié)專業(yè)性程度較高的海事行政案件，因而審理效率與效果往往都不理想，也難以為海事行政相對人的合法權(quán)益提供及時、有效的司法救濟。此外，各級海事行政機關(guān)的管轄主要是依據(jù)海域或航道水系而不是陸上行政區(qū)域來劃分的，而地方法院則是與后者對應(yīng)設(shè)立的，由此造成了各級地方法院在海事行政訴訟案件管轄上出現(xiàn)了諸多爭議，嚴(yán)重影響了訴訟案件的及時受理與審結(jié)，這也在無形中加大了訴訟的成本，損害了訴訟的效率與效益。

基于上述原因，筆者認(rèn)為目前這種由地方法院負(fù)責(zé)審理海事行政案件的管轄格局存在著諸多弊端，亟待予以改變。

三、海事法院管轄海事行政

訴訟案件的必要性從海事行政訴訟案件自身的特殊性質(zhì)來看，海事行政案件的管轄權(quán)有劃歸海事法院的必要性，具體理由如下。

（一）涉外性

隨著我國航運業(yè)的快速發(fā)展，海事行政訴訟主體也日益呈現(xiàn)出較多的涉外性，海事行政訴訟的原告或者第三人作為外國人或者外國組織的情況也日益增多。例如，《船舶安全檢查規(guī)則（2009）》總則中規(guī)定，“本規(guī)則適用于對中國籍船舶以及航行、停泊、作業(yè)于我國港口（包括海上系泊點）、內(nèi)水和領(lǐng)海的外國籍船舶實施的安全檢查活動?！币虼撕Ｊ滦姓V訟案件既要受國內(nèi)法的調(diào)整，又要受國際海事法的調(diào)整，還要參照國際慣例和習(xí)慣性做法。[1]在審理過程中除了要堅持用中國語言進行訴訟外，對案件事實、材料的分析的過程中客觀上也要求海事行政案件的承辦法官具有較強的外語溝通能力，而相對于地方法院，海事法院的承辦法官的外語水平普遍相對較高，因而此類案件交由海事法院審理更為適宜。

（二）涉船性

船舶作為海事行政行為的客體，有其天然的特殊性。首先，船舶作為一種特殊的不動產(chǎn)，兼具動產(chǎn)和不動產(chǎn)的一些特性，在登記過程中存在著一些專業(yè)性和技術(shù)性的問題。[2]隨著海上（水上）活動的現(xiàn)代化，現(xiàn)代船舶技術(shù)日新月異，呈現(xiàn)出大型化、自動化、高速化的發(fā)展趨勢，船舶的構(gòu)造，船舶的駕駛技術(shù)也日趨高科技化。此外，在諸如船舶登記、船舶航行、船舶油污等一些交通安全、環(huán)境保護等海事行政管理過程中，不少涉及船舶的海事行政案件往往標(biāo)的額巨大，牽涉的利益眾多，因而在審理海事行政案件時除了要對船舶構(gòu)造、原理等知識有一些了解之外，還需要懂得一些航行駕駛等技術(shù)性問題。而地方法院在審理傳統(tǒng)行政案件時甚少涉及船舶這一特殊標(biāo)的物，反觀海事法院對涉船案件的處理可以說是輕車熟路，“懂船”是海事法官必備的業(yè)務(wù)要求與專業(yè)優(yōu)勢。

（三）涉海性

海事行政訴訟的標(biāo)的即海事行政法律關(guān)系發(fā)生的空間有其特殊性，即涉海性。我國領(lǐng)域內(nèi)的海事行政糾紛通常發(fā)生在內(nèi)水、內(nèi)海、港口、專屬經(jīng)濟區(qū)、毗連區(qū)、領(lǐng)海等區(qū)域。此外，在履行相關(guān)國際條約的義務(wù)時，還可能涉及公海和別國水域。另外，在海事行政案件取證問題上，由于海洋環(huán)境本身遠(yuǎn)離陸地，交通通訊本身就不方便，加之由于風(fēng)浪、洋流等自然因素干擾，在現(xiàn)場勘驗、證據(jù)采集等方面都較陸地更為復(fù)雜，客觀上需要承辦法官具有一定的航海知識，而海事法院的法官在長期經(jīng)辦海事海商案件過程中往往具有相關(guān)的知識儲備，能夠滿足海事行政案件的涉海性要求。

四、海事行政案件劃歸海事

法院管轄的優(yōu)越性提升海事行政訴訟案件的審級，即由海事法院受理海事行政訴訟案件，其制度優(yōu)越性如下。

（一）海事行政案件劃歸海事法院管轄有利于排除地方干擾

海事法院的跨區(qū)域設(shè)置，使其并不像地方法院那樣容易受到特定地方政府的影響，由此能夠最大限度地消除地方行政權(quán)力對司法權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。我們可以試想發(fā)生在吉林省吉林市（松花江的沿江城市）的海事行政案件，承辦的法官要向縣長、縣委書記及縣政法委書記等政府部門領(lǐng)導(dǎo)做匯報，聽取他們的意見，這樣，法官的壓力非常大，很難保證案件公正處理。而如果由大連海事法院來受理，則可以在無形中排除掉諸多不必要的地方行政干擾。

（二）海事行政案件劃歸海事法院管轄有利于提高審判質(zhì)量

從級別管轄角度來看，按照我國專門法院的體制設(shè)置，海事法院級別上屬于中級法院，而基層人民法院行使海事行政訴訟案件的初審管轄權(quán)，這使得海事行政訴訟案件的初審管轄級別過低，影響了行政審判權(quán)的有效行使。將海事行政訴訟案件的管轄劃歸海事法院，就意味著將海事行政訴訟案件的審級從基層提升到了中級，有利于大幅提高審判的質(zhì)量。

（三）海事行政案件劃歸海事法院管轄有利于發(fā)揮其人才優(yōu)勢

海事法院由于長期以來專門受理海事、海商案件，其內(nèi)部集聚著一批具有海事、海商專業(yè)知識與實務(wù)經(jīng)驗的審判人員。他們不僅具備必要的法律和航海相關(guān)專業(yè)背景，而且外語水平普遍高于地方法院的法官，由此可以大大增強海事行政訴訟審判的專業(yè)性與合理性。由海事法院來負(fù)責(zé)審理海事行政訴訟，無需像地方法院那樣聘請專業(yè)技術(shù)人員充當(dāng)陪審員，也不需要頻繁地向海事行政主管機關(guān)求教有關(guān)的專業(yè)技術(shù)知識，由此可以大大節(jié)約司法成本與時間，大幅度提高審判效率與司法效益。

五、解決我國海事行政訴訟

管轄權(quán)問題的思路和建議（一）海事行政案件管轄權(quán)劃歸的總體思路

為增強海事行政訴訟案件審理的專業(yè)性與科學(xué)性，保障審判的公正性與合理性，筆者主張應(yīng)當(dāng)改革現(xiàn)有的海事行政訴訟管轄制度，將海事行政案件的管轄權(quán)統(tǒng)一劃歸海事法院行使，同時為了克服目前海事法院轄區(qū)較大、當(dāng)事人應(yīng)訴不便的問題，筆者建議在各海事法院轄區(qū)內(nèi)普遍設(shè)置必要的巡回法庭，由其審理那些訴訟標(biāo)的額不大、對海事行政相對人影響較小的海事行政訴訟案件，從而提高海事行政案件的訴訟效率，以此更為有效地保障海事行政相對人的合法權(quán)益。

（二）設(shè)置海事法院巡回法庭的具體建議

筆者就目前全國范圍的海事法院設(shè)立的巡回法庭情況進行梳理后發(fā)現(xiàn)，一些海事法院在實踐中早已設(shè)立了巡回法庭。例如早在2007年3月28日，汕頭市南澳縣人民法院與廣州海事法院已聯(lián)合成立了全國首個海事巡回法庭——廣州海事法院南澳巡回法庭。[3]另外，海口海事法院也分別在三亞港和洋浦港設(shè)置了三亞法庭、洋浦巡回審判庭，武漢海事法院也設(shè)立了常熟巡回法庭。從實踐上看，這些巡回法庭的設(shè)立不僅使得海事行政案件的受案量有了顯著的增加，也大大方便了偏遠(yuǎn)地區(qū)漁民的權(quán)利救濟。但是，海事法院設(shè)立巡回法庭還應(yīng)該注意如下幾點問題。

1簡易程序在海事行政案件審理過程中的運用

鑒于海事行政訴訟案件的特殊性，在審理過程中可以適當(dāng)采用高效靈活的審理方式。筆者認(rèn)為，巡回法庭受理的海事行政案件一般是一些訴訟標(biāo)的較小、案件事實簡單、爭議較小的海事行政訴訟案件（例如由小額的罰款或暫扣船員證書等海事行政處罰引發(fā)的訴訟案件等），對此可以適用簡易程序進行審理。實際上，按照我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》并沒有規(guī)定行政訴訟可以采用簡易程序?qū)徖?。但是關(guān)于在行政訴訟法中引入簡易程序的問題，最近在北京大學(xué)和人民大學(xué)分別提交的《行政訴訟法修改建議稿》中有所涉及。筆者認(rèn)為，對于原被告之間的權(quán)利義務(wù)較明確、爭議較小的海事行政案件，采用獨任審判的簡易程序也可以滿足當(dāng)事人追求公正的基本要求，同時可以降低司法成本、提高訴訟效率。[4]

2海事行政案件的巡回審判中應(yīng)注重調(diào)解

在司法實踐中，一些海事行政訴訟案件往往涉及多方面的因素，利益關(guān)系也較為復(fù)雜。但有時這類案件的訴訟標(biāo)的其實并不大，而涉及海事行政相對人的實體權(quán)益往往也不是很大，法官往往卻一時間很難做出絕對公正的判決。為了這種“小案子”耗費大量的司法資源去調(diào)查取證、開庭審理，甚至動用“專家咨詢”，都顯得得不償失。因此，在海事行政訴訟案件的巡回審判中，法官綜合考慮法律、情理、經(jīng)濟等多方面因素進行調(diào)解，通過對海事行政主體和相對人展開調(diào)解工作，既有利于提高海事行政訴訟的效率，合理減少訴訟成本，也能更為有效地保護海事行政相對人的合法權(quán)益。

3根據(jù)特殊的地域與時間因素對審判工作做出合理調(diào)整

由于海事行政案件相對于陸上行政案件，在糾紛產(chǎn)生的地域、時間方面都有一定的特殊性，因而筆者認(rèn)為，根據(jù)海事行政管理中的特殊情況，有必要考慮根據(jù)行政相對人特殊的生產(chǎn)、生活空間與時間來對訴訟審判工作做出相應(yīng)而合理的調(diào)整。例如巡回法庭的設(shè)立及開庭時間通?？蛇x擇在一些海域及內(nèi)河的休漁期，或某些海域（如渤海等）和內(nèi)河（黑龍江等）的冰凍期，在這段期間內(nèi)開庭審理案件，漁民既有時間出庭應(yīng)訴，又不會影響正常的出海作業(yè)。

本文認(rèn)為，綜合理論與司法實踐需求來看，將海事行政訴訟案件的管轄權(quán)劃歸海事法院將是今后海事行政司法審判工作的大勢所趨。在第十九屆全國海事審判研討會上，與會代表們針對海事行政案件管轄權(quán)的問題進行了深入的討論。據(jù)調(diào)查，福建省70%的海事行政機關(guān)、廣東省78%的海事行政機關(guān)都要求海事行政案件由海事法院管轄。大多數(shù)與會代表建議最高人民法院在修訂海事法院受理案件范圍的相關(guān)規(guī)定時，將海事行政案件劃歸海事法院管轄。[5]目前，?？诤Ｊ路ㄔ阂褜⒑Ｊ滦姓讣?、海事行政賠償案件納入到自己的管轄范圍。海南省高級人民法院在2011年9月10日發(fā)布了《海南省高級人民法院關(guān)于指定海口海事法院管轄海事行政案件的意見（試行）》，規(guī)定發(fā)生在海南省轄區(qū)內(nèi)的海事行政案件、海事行政賠償案件、海事行政機關(guān)及其他行政機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行的海事執(zhí)行案件等從即日起由海口海事法院管轄，這正是對本文觀點的踐行。

[參考文獻][1]姜春榮.海事審判模式初探.海事應(yīng)用法學(xué)研究[M].武漢：湖北人民出版社，2004.

[2]王世濤.海事行政法論綱[J].大連海事大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010，（2）.

[3]吳南偉，熊紹輝，彭南.海事法院受理海事行政案件必要性問題研究[J].法律適用，2007，（12）.

[4]湛中樂.論《中華人民共和國行政訴訟法》的修改[J].蘇州大學(xué)學(xué)報，2012，（1）.

[5]劉喬發(fā).不斷創(chuàng)新海事審判理論研究，著力解決海事審判工作難點：第十九屆全國海事審判研討會綜述[J].法律適用，2011，（1）.

〔責(zé)任編輯：黎玫〕