農(nóng)業(yè)科技財政專項資金績效評價的指標體系——以江蘇省農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新資金為例

周 娜， 王 瑩， 張 騰， 顧 軍

(1.江蘇省農(nóng)業(yè)科學院財務處，江蘇 南京 210014;2.南京農(nóng)業(yè)大學金融學院，江蘇 南京 210014)

隨著公共財政改革的不斷深入，預算績效管理成為完善公共財政體系和預算管理體制的趨勢，而績效評價作為績效管理的內(nèi)在要求，是考核績效目標實現(xiàn)程度、落實績效理念的“行動派”，成為近年來各級財政部門大力推進的重要工作。江蘇省作為較早進行績效管理的省份，2005年便開始了績效管理的探索;2006年制定了《江蘇省財政支出績效評價辦法(試行)》(蘇財績［2006］11號);2010年起以省政府令發(fā)布了《江蘇省省級財政專項資金管理辦法》(第63號省長令)，明確提出了財政專項資金績效評價的目標和要求;2011年又對18個部門的62個財政專項資金開展績效評價工作，涉及資金近1.20×1010元;2013年更將績效目標管理部門擴大到24個，涵蓋經(jīng)濟貿(mào)易、環(huán)境保護、社會保障、教育、農(nóng)業(yè)等多個領(lǐng)域。

在逐步將財政專項資金的績效評價納入常態(tài)化、規(guī)范化的同時，也面臨著種種問題，如評價機制不健全、績效目標設定不合理、評價結(jié)果不準確等［1］，特別是指標體系的設計極大影響著績效評價結(jié)果的公正、合理、有效。因此，本研究以江蘇省農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新資金為例，通過一系列、全方位、多維度的評價指標對專項經(jīng)費使用效益進行分析、測評，構(gòu)建適合農(nóng)業(yè)科研不同類型項目的績效評價指標體系，為財政支出專項經(jīng)費的管理提供依據(jù)。

1 江蘇省農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新資金簡介

江蘇省農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新資金(簡稱自主創(chuàng)新資金)設立于2007年，是用于支持農(nóng)業(yè)科技持續(xù)、穩(wěn)定、自主創(chuàng)新的基礎性科技計劃資金，是江蘇農(nóng)業(yè)三項工程和科技成果轉(zhuǎn)化專項的源頭性科技計劃資金。近年來，省級財政不斷加大支持力度，從設立初期的1.50 ×107元到 2011 年突破1.00 ×108元，2012年增加至1.30×108元，2013 年達到1.45 ×108元，7年累積資金投入4.85×108元。投入規(guī)模不斷擴大，專項資金的管理要求也隨之嚴格，如何構(gòu)建科學的績效評價指標體系，優(yōu)化配置農(nóng)業(yè)科研資源，成為自主創(chuàng)新資金管理中亟需解決的問題［2］。

2 農(nóng)業(yè)科技財政專項資金績效評價指標體系構(gòu)建

2.1 指標體系的構(gòu)建原則

農(nóng)業(yè)科研項目評價與其他科研項目評價有所不同，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性、項目結(jié)果的難衡量性、經(jīng)濟效益往往無法衡量等特點決定了科研項目績效評價指標體系的復雜性，因此，應對農(nóng)業(yè)科研項目的自身特點進行研究，依據(jù)分析結(jié)果來對評價指標進行設計。建立績效評價指標體系時，應遵循以下原則。

2.1.1 全面性與重要性相結(jié)合原則［3］農(nóng)業(yè)科研涉及科研項目、經(jīng)濟社會發(fā)展等多個維度，在績效評價指標設計時應充分考慮到指標的多維全面性。但績效評價是一項復雜的工作，指標過多會增加數(shù)據(jù)獲取難度和評價成本，因此要在全面反映項目績效的基礎上去粗取精，用盡量少而重要的指標反映盡量多的信息量。

2.1.2 管理評價與效益評價相結(jié)合原則 效益評價考察的是科技活動的直接成果以及產(chǎn)出的直接、間接影響，是績效評價的重點。而管理評價體現(xiàn)了科研項目從目標到行為的過程，將科研活動中的資金管理和固定資產(chǎn)管理、項目管理納入評價內(nèi)容，使績效評價對財政支出和預算管理起到激勵和約束作用，是全面評價項目績效中不可缺少的部分。

2.1.3 統(tǒng)一性與差別性相結(jié)合原則 公正的評價結(jié)果建立在統(tǒng)一的制度框架、評價標準基礎上，但是科技活動具有不同形式、內(nèi)容、目的，如果以同一套指標體系來進行評價，容易產(chǎn)生失真并導致不當?shù)募钚虼艘唧w情況具體分析，根據(jù)各類型的項目產(chǎn)出特點設計不同指標及其所占分值。

2.1.4 數(shù)量與質(zhì)量指標相結(jié)合原則 科研投入一定的情況下，不僅要考察科研產(chǎn)出的數(shù)量，例如發(fā)表論文的篇數(shù)、新品種推廣面積，也要從質(zhì)量來限制產(chǎn)出的“大躍進”，從刊物等級、新品種(技術(shù))應用率來考察論文、成果推廣。

2.1.5 定量與定性指標相結(jié)合原則 定量指標反映的信息清晰、確定，但往往不適用于評價制度性、宏觀性、社會性問題，所以定量指標無法衡量的方面還需要定性指標進行彌補;而定性指標往往帶有主觀色彩，評價結(jié)果因人而異，客觀性稍顯不足，因此要結(jié)合定量和定性指標，準確、全面反映項目績效。

2.2 指標體系的構(gòu)建

不同類型的科研項目產(chǎn)出效益與效果不同，績效評價的指標體系也不同，因此構(gòu)建指標體系的第一步是區(qū)分科研項目的類型。本研究著重于自主創(chuàng)新專項中的研究創(chuàng)新類和示范推廣類項目，前者以新品種、新技術(shù)研究為主，后者以新品種、新技術(shù)、新工藝的應用推廣為主。

基于以上考慮，在對自主創(chuàng)新資金項目合同書、驗收報告進行廣泛調(diào)研的基礎上，構(gòu)建層次型指標體系，從財務與項目管理、產(chǎn)出效益與效果、社會評價3方面建立一級指標層，然后結(jié)合項目特點，選取不同指標和權(quán)重組成二級指標層和三級指標層，指標和所占分值參考江蘇省預算績效目標申報表(蘇財績［2012］32號)，同時借鑒其他農(nóng)業(yè)科研單位的經(jīng)驗賦值和相關(guān)專家的建議，由此建立研究創(chuàng)新類項目和示范推廣類項目的兩套指標體系。

以財政投入作為資金來源的農(nóng)業(yè)科研專項，經(jīng)費的投入、分配、使用貫穿整個項目全過程，因此以專項資金的管理作為評價起點，將財務與項目管理作為績效評價指標體系的第一大項，總分20分，此類指標可以作為通用指標適用于各類科研項目，詳見表1。

表1“財務與項目管理”指標層Table 1 Indexes and their proportions of“management of finance and project”

2.2.1 研究創(chuàng)新類項目 研究創(chuàng)新類項目的主要成果是新品種、新技術(shù)、新工藝的形成，衡量此類項目的績效重點應放在科技活動的直接產(chǎn)出上，特別是論文、專著和知識產(chǎn)權(quán)，如專利、動植物新品種權(quán)、技術(shù)標準(規(guī)程)等，詳見表2。

表2 研究創(chuàng)新類項目的“產(chǎn)出效益與效果”指標層Table 2 Indexes and their proportions of“output benefits and effectiveness”of the research-and innovation-type projects

“產(chǎn)出效益與效果”的評價維度主要從“項目產(chǎn)出”、“經(jīng)濟效益”、“社會效益與影響”3個方面進行評價，其中“項目產(chǎn)出”是衡量“產(chǎn)出效益與效果”的評價重點。基于數(shù)量與質(zhì)量相結(jié)合的原則，在“項目產(chǎn)出”的隸屬指標選取中既考慮了論文或?qū)Ｖ统晒麆?chuàng)新的數(shù)量，又另設了“論文或?qū)Ｖ|(zhì)量”指標，從刊物等級強調(diào)質(zhì)量才是產(chǎn)出的“硬道理”;“知識產(chǎn)權(quán)情況”中結(jié)合專利類型、審(鑒)定等級配置分值也是出于質(zhì)量的考慮，同時以“成果獲獎情況”來判斷成果的先進性更是從整體上強調(diào)產(chǎn)出質(zhì)量。人才培養(yǎng)和實驗條件的改善作為項目產(chǎn)出中的“附加值”，為后續(xù)研究打下了良好的人才和硬件基礎，是科技活動發(fā)展的可持續(xù)性績效。

經(jīng)濟社會效益反映的是對社會提供公益技術(shù)和公益服務的能力，但對于研究創(chuàng)新類項目來說，并不是必須的既定目標。研究成果在項目實施中為社會提供更多資源共享，所帶來的經(jīng)濟和社會效益是間接的、不顯著的，因此對經(jīng)濟和社會績效這兩類指標僅設置了15分的考察分值。

2.2.2 示范推廣類項目 示范推廣類項目的績效重點體現(xiàn)在成果推廣的受益范圍和影響領(lǐng)域所能獲得的經(jīng)濟、社會效益上。因此，在指標體系的內(nèi)容上應能夠充分反映成果推廣范圍、增產(chǎn)增收、社會服務方面的績效水平，同時，受益對象滿意度是區(qū)別于研究類項目所獲得的間接績效，詳見表3。

表3 示范推廣類項目的“產(chǎn)出效益與效果”、“社會評價”指標層Table 3 Indexes and their proportions of“output benefits and effectiveness”and“social evaluation”of the demonstration-and extensiontype projects

同樣是從“項目產(chǎn)出”、“經(jīng)濟效益”、“社會效益與影響”3個方面來評價項目產(chǎn)出效益與效果，但3項指標的權(quán)重大體均衡。在項目產(chǎn)出的隸屬指標中，將論文和知識產(chǎn)權(quán)合并，弱化示范推廣類項目對論文的發(fā)表要求，將評價重點放在技術(shù)規(guī)程(標準)、實用新型專利，為成果的標準化推廣提供技術(shù)理論支撐。而推廣新品種和新技術(shù)的數(shù)量、應用推廣面積、新增生產(chǎn)能力則是能從項目實施中得到的直接績效。

示范推廣類項目的經(jīng)濟效益主要體現(xiàn)在兩方面，一是因項目產(chǎn)出中新增生產(chǎn)能力而提高的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，或者是通過新技術(shù)的利用達到降本減耗的效果，變相增加產(chǎn)值;二是增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平。因此，選取“農(nóng)民增收”和“新增產(chǎn)值或降本減耗”兩項三級指標來評價。

自主創(chuàng)新資金公益性的性質(zhì)決定了項目成果的應用推廣不以短期的財務收益為主要目標，而是出于整個社會的需要，因此對這類項目的績效評價要更加強調(diào)社會效益這一層指標。依上述的標準，篩選出該層的4個子指標，與研究創(chuàng)新類項目不同的是引入了“農(nóng)戶帶動情況”和“產(chǎn)業(yè)帶動情況”，測評的是新品種、新技術(shù)以點帶面的能力，通過個別農(nóng)戶影響其他農(nóng)戶、通過一個核心示范村輻射其他區(qū)域，達到資源共享效果。

示范推廣類項目的實施，受益對象包括項目實施的當?shù)卣娃r(nóng)民，即項目通過滿足當?shù)卣稗r(nóng)民生產(chǎn)所需，使其感受項目實施的切實利益，通過在科技服務工作過程中的實地調(diào)研及問卷調(diào)查，設置一系列的問題，最終衡量當?shù)卣稗r(nóng)民對項目的感知度及認可度。因此，設置了“社會評價”指標層，選取“政府滿意度”、“農(nóng)民滿意度”2項指標來評價。

2.3 績效評價標準的確立

“無規(guī)矩不成方圓”，績效評價指標的運用必須選擇合適的評價標準或比較依據(jù)。由于科技活動的特性，使專項支出的評價標準不具唯一性，某些科研項目成果和影響的鑒定或評判甚至存在著不確定性，因此給評價標準的選擇帶來了很大困難。但普遍使用較多的是項目合同標準，專家評審標準，科技產(chǎn)品的使用者和社會公眾的滿意程度、科技政策和計劃目標以及科技評價標準等［4］。

本研究在財務與項目管理評價中，將項目獲得的財政支持額度與實際執(zhí)行情況作對比，同時結(jié)合專家評審標準和考核管理水平;在項目效益與效果的評價中，依據(jù)基于合同的對照標準，以合同承諾指標為評價目標，采用項目內(nèi)對比法，以目標實現(xiàn)程度體現(xiàn)績效，以合同指標完成率為測量手段，不僅可以為項目內(nèi)容提出問題和分析原因找到重點，更能解決項目間指標差異性問題，便于項目間橫向比較［5］。

［1］張 騰，周 娜，沈建新，等.科研項目績效評價的問題與對策研究［J］.江蘇農(nóng)業(yè)科學，2012，40(5):10-13.

［2］周 娜.江蘇省農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新資金財務管理探索［J］.農(nóng)業(yè)科技管理，2011，30(4):72-74.

［3］沈建新，郭媛嫣.科研項目績效評價初探［J］.江蘇農(nóng)業(yè)學報，2009，25(6):1378-138l.

［4］茆英娥.地方財政應用科技項目專項支出績效評價指標體系探析［J］.財政研究，2006(7):67-69.

［5］谷俊濤.財政科技專項資金績效評價指標體系探索［J］.學術(shù)交流，2011，208(7):112-114.