城市環(huán)境治理投入的中央政府與地方政府博弈

賀 年

（華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006）

一、引言

（一）城市環(huán)境治理投入現(xiàn)狀

城市環(huán)境治理指的是為了維護(hù)城區(qū)的環(huán)境秩序和環(huán)境安全，實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，各級(jí)管理者運(yùn)用法律、行政、教育、技術(shù)等手段調(diào)節(jié)人類生產(chǎn)生活的行為，協(xié)調(diào)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)兩者間的關(guān)系，限制并減少人類損壞城市環(huán)境質(zhì)量的活動(dòng)的有關(guān)行為的總稱［1］。城市環(huán)境治理投入的多或少對(duì)城市環(huán)境質(zhì)量的改善有著決定性的作用。1997年世界銀行公布的《世界發(fā)展報(bào)告》中，將保護(hù)環(huán)境和自然資源認(rèn)定為現(xiàn)代政府五項(xiàng)基本責(zé)任之一。張成福認(rèn)為，“政府必須承擔(dān)起保護(hù)環(huán)境和自然資源的責(zé)任?！保?］

在這個(gè)過(guò)程中，中央政府和地方政府需要承擔(dān)的責(zé)任和他們的關(guān)注點(diǎn)各不相同。由于地方政府更為關(guān)注中短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與地方財(cái)政收益，而常常忽視長(zhǎng)期的環(huán)境質(zhì)量及環(huán)境收益，在環(huán)境治理投入中缺乏足夠的動(dòng)力。這往往導(dǎo)致環(huán)境治理投入的不足，城市環(huán)境質(zhì)量難以得到有效的改善。而中央政府立足于大局，則以整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展為最終目標(biāo)，更為注重長(zhǎng)期的環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境收益，因而要求地方政府投入足夠的資金以改善城市環(huán)境質(zhì)量。由于中央政府、地方政府目標(biāo)函數(shù)不同，出發(fā)點(diǎn)不同，對(duì)環(huán)境治理投入水平的要求不同，中央政府與地方政府在環(huán)境政策制定與執(zhí)行中存在著博弈行為。中央政府為治理環(huán)境污染問(wèn)題作了大量努力，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十五”期間國(guó)家環(huán)保投入高達(dá)8388億。但是，一些地方政府在錯(cuò)誤發(fā)展觀的引導(dǎo)下，對(duì)中央政府的政策并不認(rèn)真貫徹，而是推諉、消極執(zhí)行，二者的博弈陷入了白熱化狀態(tài)。

（二）中央與地方政府在城市環(huán)境治理中的合作與沖突

1.中央政府和地方政府發(fā)展目標(biāo)的差異。官員對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常積極，對(duì)環(huán)境治理這樣無(wú)法很快轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的投入則消極應(yīng)對(duì)。而中央政府站在全局角度，對(duì)環(huán)境治理則要相對(duì)積極得多。這使得地方政府追求的目標(biāo)與中央政府目標(biāo)產(chǎn)生明顯的差異。中央政府強(qiáng)調(diào)的是全局的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)，而地方政府目標(biāo)則呈現(xiàn)明顯偏向于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.在城市環(huán)境治理上中央政府與地方政府的“博弈”傾向。當(dāng)前，地方政府一方面掌握了相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)控制權(quán)，有自己相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益訴求；另一方面，中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系不對(duì)稱不規(guī)范不明確，常用“一對(duì)一”分別談判的方式處理具體問(wèn)題。在此背景下，當(dāng)中央政策損害地方眼前利益時(shí)，地方政府往往產(chǎn)生與中央政府“博弈”的沖動(dòng)。地方政府會(huì)憑借所擁有的經(jīng)濟(jì)資源和信息優(yōu)勢(shì)，以“上有政策、下有對(duì)策”的方式，盡可能減少或避免自身利益的損失［3］。

二、中央政府與地方政府在城市環(huán)境治理投入中的博弈分析

本文把中央政府和地方政府看做理性的行為個(gè)體，即理性人，以此來(lái)分析地方政府和中央政府在城市環(huán)境治理投入中的態(tài)度和策略選擇的過(guò)程。

（一）中央政府的利益考慮和可選擇策略

首先，中央政府是以全社會(huì)的和諧、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為最終目標(biāo)，相較地方政府而言，更關(guān)注環(huán)境的質(zhì)量。中央政府不會(huì)支持地方政府為了短期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入而犧牲環(huán)境的治理和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

其次，站在中央政府的角度來(lái)看，地方政府考慮的所謂“保護(hù)和治理環(huán)境的外部效應(yīng)外溢效果”是不存在的。因?yàn)?，在中央的角度看?lái)，任何地區(qū)的環(huán)境的改善，都意味著整個(gè)國(guó)家環(huán)境整體水平的提高，都是整個(gè)社會(huì)總體收益的增量；任何地區(qū)環(huán)境改善所帶來(lái)的積極效果，都?xì)w屬于整個(gè)國(guó)家，不存在所謂的效益外溢性［4］。

因此，中央政府站在全局的戰(zhàn)略高度，會(huì)更積極地推進(jìn)環(huán)境的改善，更積極地推動(dòng)城市環(huán)境治理。但中央政府是理性人，所謂理性人的基本特征就是：每一個(gè)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人都是利己的。也可以說(shuō)，每一個(gè)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人所采取的經(jīng)濟(jì)行為都是力圖以自己的最小經(jīng)濟(jì)代價(jià)去獲得自己的最大經(jīng)濟(jì)利益。所以中央政府也有可能不給予地方政府財(cái)政支持，而讓地方政府獨(dú)立承擔(dān)城市環(huán)境治理的財(cái)政責(zé)任。因?yàn)闊o(wú)論中央政府是否投入資金，只要地方政府愿意執(zhí)行中央政府既定的政策和制度，那么中央政府都能憑借地方城市環(huán)境治理的投入而提升整個(gè)國(guó)家的環(huán)境。所以，中央政府在面對(duì)是否要投入資金治理城市環(huán)境時(shí)，有兩種選擇策略：投入；不投入。作為理性人，如果不投入資金，或投入少量資金，也能獲得同等的環(huán)境改善，那么中央政府當(dāng)然更傾向于不投入。

（二）地方政府的利益考慮及可選擇的策略

首先，地方政府受晉升錦標(biāo)賽的影響，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為直接目的，更為關(guān)心本地方中短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。如果把大量資金投入城市環(huán)境的治理，地方政府既減少了可支配的可用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金，又沒(méi)有獲得中短期的經(jīng)濟(jì)性的收益。

其次，地方政府基于自身目的和理性人的特性，會(huì)通過(guò)衡量“成本—收益”來(lái)決定自身的行為。地方政府會(huì)考慮到自己花費(fèi)巨大的物力、人力、財(cái)力去治理城市環(huán)境，雖然改善了城市的環(huán)境，但卻造成自己可支配的財(cái)政收入減少，同時(shí)，其他地區(qū)也可以從本地區(qū)的環(huán)境改善中受益。因此，地方政府會(huì)基于“成本—收益”的考慮，采取消極的態(tài)度對(duì)待城市環(huán)境治理的投入。

再次，地方政府的理性人特性使它想通過(guò)最少的經(jīng)濟(jì)成本獲得最大的經(jīng)濟(jì)收益，因而希望把成本轉(zhuǎn)嫁到中央政府身上。因此，地方政府寄希望于中央政府，希望中央政府投入大量資金進(jìn)行城市環(huán)境的治理，而自己則盡量少付出成本。

綜上所述，對(duì)地方政府而言，其策略空間是圍繞著到底是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，提升GDP，還是投入資金治理城市環(huán)境。其通常情況下會(huì)選擇的策略是：不投入。

（三）中央政府和地方政府在城市環(huán)境治理投入中的博弈分析

1.兩級(jí)政府在城市環(huán)境治理投入中的“囚徒困境”。中央政府和地方政府都可以看做是獨(dú)立的利益主體。在理性人的假設(shè)下，獨(dú)立的利益主體基于自身利益的最大化，都追求用最少的投入獲得自身最多的利益。所以在博弈的過(guò)程中，他們的選擇有“投入資金”或“不投入資金”的策略。假定不投入資金包括投入少量資金以換取對(duì)方更多的資金投入。

從這種博弈的策略出發(fā)，中央政府和地方政府在城市環(huán)境治理投入中的博弈過(guò)程為：如果中央政府和地方政府為了城市環(huán)境的改善，都選擇投入城市環(huán)境治理的資金，那么雙方都可以從中獲得6個(gè)單位的收益；如果中央政府和地方政府為了自身的利益，都選擇不投入城市環(huán)境治理的資金，那么雙方都可以從中獲得4個(gè)單位的收益；如果地方政府決定投入資金，而中央政府不投入資金的話，那么地方政府和中央政府分別可以獲得3和7個(gè)單位的收益；而如果地方政府選擇不投入資金，而中央政府決定投入資金的話，則地方政府和中央政府分別可以獲得7和3個(gè)單位的收益。

圖1 中央政府和地方政府在城市環(huán)境治理投入中的囚徒困境

而在中央政府和地方政府做出自己最終選擇的過(guò)程中，同時(shí)都不知道對(duì)方的選擇，雙方都會(huì)從理性人自身利益最大化的角度來(lái)考慮自己的選擇，因而最終他們都會(huì)選擇“不投入資金”作為自己的策略。

2.兩級(jí)政府在城市環(huán)境治理投入中的“智豬博弈”。從這種博弈的策略出發(fā)，中央政府和地方政府在城市環(huán)境治理投入中的博弈過(guò)程為：如果中央政府和地方政府為了城市環(huán)境的改善，都選擇投入城市環(huán)境治理的資金，當(dāng)中央政府選擇投入資金時(shí)，地方政府也選擇投入資金，其收益是1，而地方政府如果不投入的話，其收益是4，所以地方政府會(huì)選擇不投入；當(dāng)中央政府選擇不投入的時(shí)候，地方政府如果選擇投入的話，其收益是-1，而地方政府選擇不投入資金的話，收益是0，所以地方政府也會(huì)選擇不投入。綜合來(lái)看，無(wú)論中央政府是選擇投入還是不投入，地方政府的選擇都將是不投入，即不投入是地方政府的占優(yōu)策略。而中央政府為了顧全環(huán)境效益，最佳選擇只能是投入資金。

圖2 中央政府和地方政府在城市環(huán)境治理投入中的智豬博弈

（四）結(jié)論

從上面的博弈分析可以看出，博弈雙方受理性的支配，趨于不合作的結(jié)果，形成了非合作博弈。地方政府對(duì)于城市環(huán)境治理的投入的態(tài)度是：能不投入就不投入。而中央政府的權(quán)力來(lái)自人民，其自利傾向和晉升偏好相對(duì)很小，則不能夠?qū)Νh(huán)境治理坐視不理，所以中央政府需要采取相應(yīng)措施來(lái)改變這一現(xiàn)狀。

三、對(duì)策建議

（一）地方政府：增強(qiáng)政策執(zhí)行意識(shí)和服務(wù)意識(shí)

地方政府應(yīng)該堅(jiān)決貫徹和執(zhí)行中央政府的文件和精神，摒棄傳統(tǒng)的政府本位，權(quán)力本位理念，向公民本位、權(quán)利本位回歸。地方政府要由恩賜者的角色轉(zhuǎn)到服務(wù)提供者和需求回應(yīng)者的角色上來(lái)。加大對(duì)城市環(huán)境治理的投入，增強(qiáng)對(duì)中央政府政策執(zhí)行的主動(dòng)性和自覺(jué)性，改善城市環(huán)境，切實(shí)提高生態(tài)水平，以使社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

（二）中央政府：建立對(duì)地方政府的激勵(lì)和懲罰機(jī)制

1.激勵(lì)機(jī)制。首先，中央政府應(yīng)該采取物質(zhì)激勵(lì)措施。第一，中央政府要求地方政府承擔(dān)起城市環(huán)境治理的責(zé)任，通過(guò)有效的轉(zhuǎn)移支付，加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，為地方政府承擔(dān)城市環(huán)境治理提供相應(yīng)的財(cái)力保障，降低地方政府城市環(huán)境治理的成本，從而激勵(lì)地方政府積極地履行城市環(huán)境治理的責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行中央政府的各項(xiàng)政策。第二，對(duì)于在治理生態(tài)環(huán)境方面做出卓越貢獻(xiàn)的地方政府，中央政府應(yīng)該加大獎(jiǎng)勵(lì)力度，而不應(yīng)只看到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度因?yàn)榄h(huán)境的改善而變慢。第三，因?yàn)槲覈?guó)各地區(qū)的財(cái)力不平衡，因此中央政府應(yīng)該有重點(diǎn)地支持環(huán)境惡化地區(qū)，特別是西部地區(qū)的環(huán)境治理，給予相應(yīng)的補(bǔ)貼和援助。

其次，應(yīng)當(dāng)完善政治晉升方面的激勵(lì)機(jī)制，將環(huán)境保護(hù)的狀況與地方官員的政績(jī)考核相掛鉤，建立以綠色GDP為基礎(chǔ)的新型政績(jī)考評(píng)體系，使官員晉升的考核標(biāo)準(zhǔn)既包括經(jīng)濟(jì)效益方面，也包括環(huán)境方面，以此促使地方政府更加積極地履行責(zé)任。只有這樣，地方政府與中央政府的政策博弈才會(huì)有所消減，地方政府與中央政府的新型關(guān)系才能重新建立。

再次，應(yīng)該大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種生態(tài)經(jīng)濟(jì)，其目的是將“資源——產(chǎn)品——廢物”的開(kāi)放式經(jīng)濟(jì)流程轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y源——產(chǎn)品——再資源化”的閉環(huán)式經(jīng)濟(jì)流程。隨著技術(shù)水平的提高及循環(huán)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)的推廣，城市廢棄物因?yàn)檠h(huán)利用產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值，環(huán)境治理投入除了實(shí)現(xiàn)環(huán)境收益外，也獲得了經(jīng)濟(jì)效益（財(cái)政效益），且這種效益還將隨著技術(shù)水平的提高而逐漸提高，這就將增加地方政府環(huán)境治理投入的動(dòng)力。

2.懲罰機(jī)制。為了強(qiáng)化環(huán)境政策的實(shí)施，有效提高城市環(huán)境水平，中央政府出臺(tái)了地方政府環(huán)境治理問(wèn)責(zé)制，追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。地方政府環(huán)境治理問(wèn)責(zé)加重了對(duì)地方政府違規(guī)行為的處罰程度，降低了地方政府違規(guī)行為的動(dòng)機(jī)，增強(qiáng)了地方政府對(duì)中央政府環(huán)境治理方面政策的執(zhí)行力度。

（三）加快行政法制化建設(shè)的進(jìn)程，使中央和地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的關(guān)系制度化、法制化，強(qiáng)化中央政府在環(huán)境治理上的作用

在我國(guó)城市環(huán)境治理領(lǐng)域內(nèi)，還存在著事權(quán)劃分缺乏明確法律規(guī)范、中央政府在財(cái)權(quán)上集中過(guò)多的問(wèn)題。因此要明確中央和地方的權(quán)責(zé)劃分，并把這種劃分制度化、法制化?？茖W(xué)的劃分中央與地方政府在城市環(huán)境治理中的事務(wù)管理范圍和相應(yīng)擁有的權(quán)力，使中央合理集權(quán)與地方合理分權(quán)相結(jié)合，形成動(dòng)態(tài)平衡［5］。

其次，要通過(guò)環(huán)境管理問(wèn)題的法律來(lái)約束政府的行為。第一，要進(jìn)一步完善可持續(xù)發(fā)展的有關(guān)法律，使政府行為有法可依;第二，應(yīng)加強(qiáng)有關(guān)環(huán)境管理法律的執(zhí)法力度。鑒于在環(huán)境執(zhí)法上地方保護(hù)現(xiàn)象的嚴(yán)重性，可以考慮建立垂直監(jiān)管體制，讓地方環(huán)保部門(mén)由省級(jí)政府或中央垂直領(lǐng)導(dǎo)，提高環(huán)保部門(mén)的權(quán)威，以維護(hù)法制的統(tǒng)一性，保證法律的嚴(yán)格執(zhí)行。

再次，要用法律來(lái)保證和加強(qiáng)中央政府在城市環(huán)境治理方面的權(quán)威。通過(guò)樹(shù)立中央政府在環(huán)境治理上的權(quán)威，來(lái)對(duì)地方政府忽視環(huán)境保護(hù)、追求短時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的行為進(jìn)行有效約束。

［1］譚光榮，宋笑天.我國(guó)環(huán)境治理中的財(cái)政支出效率問(wèn)題探討［J］.科技管理研究，2007，（9）:72-74.

［2］張成福，黨秀云.公共管理學(xué)［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.

［3］金樂(lè)琴，張紅霞.可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施中中央與地方政府的博弈分析［J］.經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2005，（12）:11-15.

［4］聶國(guó)卿.我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期環(huán)境治理的政府行為特征分析［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2005，（1）:31-34.

［5］余敏江，劉超.生態(tài)治理中地方與中央政府的“智豬博弈”及其破解［J］.江蘇社會(huì)科學(xué)，2011，（2）：147-150.