自主招生政策的漸進(jìn)調(diào)適過(guò)程及影響因素

潘小明

摘要：自主招生政策的制定有各種復(fù)雜性和不確定性，是一個(gè)漸進(jìn)調(diào)適的過(guò)程。在高等教育不斷發(fā)展過(guò)程中，高校自主辦學(xué)權(quán)利意識(shí)逐漸增強(qiáng)，自主招生范圍不斷擴(kuò)大，高考制度改革是在“走一步，看一步”中將改革的重心由“擴(kuò)大”轉(zhuǎn)向“落實(shí)”。在這些變化中明顯體現(xiàn)了“按部就班，積小為大，穩(wěn)重求變”的政策原則，這將有助于降低改革風(fēng)險(xiǎn)，保持社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)高等教育良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：自主招生政策制定；漸進(jìn)調(diào)適；影響因素

中圖分類號(hào)：G640 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-0845（2013）05-0057-06

恰如大學(xué)“是遺傳和環(huán)境的產(chǎn)物”一樣。作為大學(xué)選拔人才重要機(jī)能的高考制度既有來(lái)自大學(xué)本身的遺傳和環(huán)境因素，也有來(lái)自大學(xué)外部的遺傳和環(huán)境因素。基于這些綜合因素的影響作用，高考制度的變革自然就蘊(yùn)涵著教育系統(tǒng)內(nèi)外的各種復(fù)雜性、多元性、變化性和不確定性，并具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的效應(yīng)。也正因?yàn)槿绱耍呖贾贫雀母锵嚓P(guān)政策的制定不是一個(gè)基于確定性的邏輯前提，不是用程序化和模式化作業(yè)方式尋求相關(guān)方案最優(yōu)化的一蹴而就和一勞永逸的過(guò)程，而是在充分考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景、政治發(fā)展水平、技術(shù)手段制約、各類主體需求和現(xiàn)實(shí)可能性等多種因素基礎(chǔ)上的一個(gè)漸進(jìn)調(diào)適過(guò)程。自主招生是高考制度改革尤其是高校招生錄取改革的組成部分，是擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的重要內(nèi)容，是高校力求自主選拔優(yōu)秀創(chuàng)新人才的實(shí)踐探索。本文擬對(duì)這一越來(lái)越成為人們關(guān)注中心的招生政策進(jìn)行分析，以期更好地透視政策的漸進(jìn)調(diào)適過(guò)程及其影響因素。

一、兩種不同政策的制定過(guò)程觀

政策制定是一個(gè)“科學(xué)—理性”的過(guò)程，還是一個(gè)漸進(jìn)調(diào)適的過(guò)程，或者是其他模型？在不同時(shí)期，學(xué)界一直有著不同的觀點(diǎn)。

堅(jiān)持“科學(xué)-理性”過(guò)程觀的學(xué)者認(rèn)為，政策制定是在“分析-實(shí)證”方法及價(jià)值中立取向指導(dǎo)下所作的最佳解決問題方案的理性抉擇，強(qiáng)調(diào)從確定性的邏輯前提出發(fā)去推演一切，主張政策制定由理性決定，面對(duì)問題，先澄清目的、價(jià)值或目標(biāo)，并加以必要排列或組織，然后列出各種政策手段，審查可能產(chǎn)生的重要后果，再對(duì)后果和目的進(jìn)行比較，并在此基礎(chǔ)上選出最為相符的政策。哈羅德.拉斯韋爾在創(chuàng)立政策科學(xué)之初就在其著作《政策科學(xué)：范疇與方法的近期發(fā)展》中指出，政策科學(xué)的目標(biāo)就是追求政策的“合理性”，它必須使用分析模型、數(shù)學(xué)公式和實(shí)證數(shù)據(jù)建立可檢驗(yàn)的理論。從二次世界大戰(zhàn)到上世紀(jì)80年代，西方國(guó)家非常流行用“科學(xué)一理性”的過(guò)程觀看待、分析和解決政策問題。但是，現(xiàn)實(shí)的政策活動(dòng)更多的是受各種主客觀因素制約的，一般較難完全滿足“科學(xué)一理性”抉擇所要求的各種條件，在政策制定過(guò)程中嚴(yán)格遵循“科學(xué)-理性”決策模式常常將決策者引入歧途。隨著人類政策實(shí)踐活動(dòng)的豐富和政策認(rèn)識(shí)視野的開闊，上世紀(jì)80年代以后，“科學(xué)一理性”的政策分析方法便不斷受到人們的質(zhì)疑。比如，美國(guó)政治學(xué)家詹姆斯·西瑟在考察了理性選擇的作用后就指出，“理性選擇的功利方法不僅受到了它能在多大程度上說(shuō)明政策變化的挑戰(zhàn)，而且受到了它能在多大程度上描述它偏愛的機(jī)構(gòu)——美國(guó)國(guó)會(huì)的挑戰(zhàn)”。以邏輯性、程序化和模式化作業(yè)方式去尋求政策方案最優(yōu)化未必就是十分科學(xué)、合理和有效的。政策實(shí)踐活動(dòng)中蘊(yùn)涵各種復(fù)雜性、多元性、變化性和不確定性?！皩?duì)于把理性運(yùn)用于社會(huì)和政策問題切勿抱過(guò)高期望”。隨后，超越固有的“科學(xué)—理性”思維，逐漸成為政策制定的一種新追求。

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、當(dāng)代西方著名學(xué)者查爾斯·林德布洛姆教授則認(rèn)為，政策制定是漸進(jìn)調(diào)適的過(guò)程。如果決策選擇中連續(xù)變化較小，那么原有決策確定的價(jià)值目標(biāo)就更容易一步一步地得到實(shí)現(xiàn)。林德布洛姆教授同意H·西蒙有限理性的觀點(diǎn)，不過(guò)，他提出了有限性來(lái)源不只是人類心智的認(rèn)知能力。他認(rèn)為，有限性是政策制定過(guò)程中的必然組成部分，這個(gè)過(guò)程本質(zhì)上是“連續(xù)有限比較”（SUC.cessive limited comparison）和“漸進(jìn)調(diào)適”（muddlingthrough）?！霸诂F(xiàn)實(shí)生活中決策問題一般不是簡(jiǎn)單問題，而是復(fù)雜的社會(huì)問題。因此，針對(duì)這些問題尋求解決方案，適宜采用連續(xù)有限比較的方法，即從現(xiàn)狀出發(fā)，逐步、小幅度、部分地實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，決策過(guò)程能夠被決策者掌控，并且能夠不斷重復(fù)”。作為社會(huì)行動(dòng)的一種立場(chǎng)和方法，漸進(jìn)主義（incrementalism）主張將現(xiàn)存的現(xiàn)實(shí)看做一種備選，并通過(guò)對(duì)現(xiàn)存的現(xiàn)實(shí)做細(xì)微調(diào)整，或?qū)ΜF(xiàn)存的現(xiàn)實(shí)會(huì)帶來(lái)可能的后果做更大的調(diào)整，從而將與此相關(guān)可能所獲得的和所做出的進(jìn)行比較。就政策制定而言，林德布洛姆教授認(rèn)為，處理復(fù)雜政策問題時(shí)僅僅“根據(jù)界定的目標(biāo)，對(duì)各種選項(xiàng)進(jìn)行全盤評(píng)價(jià)”的方法是行不通的。相反，應(yīng)當(dāng)“依據(jù)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)前的形勢(shì)，對(duì)已有政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑黾印⒀a(bǔ)充”；“決策過(guò)程既是策略運(yùn)用的過(guò)程，也是用相互調(diào)適取代全面分析的過(guò)程”。根據(jù)一些學(xué)者的研究，政策制定中漸進(jìn)主義模式的特點(diǎn)可簡(jiǎn)單地概括為：1）當(dāng)已經(jīng)獲知現(xiàn)行政策不能解決問題時(shí)，立法和行政管理者采取的補(bǔ)救行動(dòng)將傾向于漸進(jìn)主義，即對(duì)政策做出較小調(diào)整而不是全面改變，他們將基于已知的基礎(chǔ)，謹(jǐn)慎地進(jìn)行試驗(yàn)并因此作出必要的移動(dòng)，而不是通過(guò)邁出大步子進(jìn)入一個(gè)未知的境地。2）決策者應(yīng)清楚地知道，許多問題并不能一勞永逸地得到解決，或者說(shuō)這樣的問題畢竟是微乎其微的。這是因?yàn)?，原有問題解決了，新問題又會(huì)出現(xiàn)，所以決策應(yīng)當(dāng)是一個(gè)連續(xù)不斷的過(guò)程。3）政策通常是運(yùn)行于多方面的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中的，并且通常是產(chǎn)生于對(duì)政策有影響的機(jī)構(gòu)的相互作用過(guò)程中的，極少有政策僅僅是由某些個(gè)人或某一個(gè)機(jī)構(gòu)制定的。4）當(dāng)要制定的政策與決策參與者利益相關(guān)時(shí)，不同黨派和利益群體的決策者將通過(guò)談判、交易和妥協(xié)等方式相互做出必要的調(diào)整。5）最后形成的政策更多的是一個(gè)妥協(xié)性政策，它并非是最好的政策，卻能獲得多數(shù)機(jī)構(gòu)或組織的同意。在大多數(shù)多元化民主國(guó)家中，尋求意見的一致通常被認(rèn)為是有價(jià)值的。

在社會(huì)處于穩(wěn)定階段，漸進(jìn)主義模式較為真實(shí)地反映了多個(gè)利益群體的互相作用，體現(xiàn)了切合實(shí)際和穩(wěn)妥可靠的特點(diǎn)，并因此在實(shí)現(xiàn)政策改變的復(fù)雜現(xiàn)象等方面產(chǎn)生了很大影響。當(dāng)然，也有一些研究者認(rèn)為，這種模式或理論體現(xiàn)了保守主義的傾向，并對(duì)此提出了尖銳的批評(píng)，將漸進(jìn)調(diào)適決策方法斥之為“安于現(xiàn)狀”。然而，“按部就班，修修補(bǔ)補(bǔ)的漸進(jìn)主義者或安于現(xiàn)狀者，或許不像個(gè)英雄人物，但卻是個(gè)正在同他清醒地認(rèn)識(shí)到對(duì)他來(lái)說(shuō)是碩大無(wú)比的宇宙進(jìn)行勇敢的角逐的足智多謀的問題解決者”?？梢哉J(rèn)為，漸進(jìn)主義的“安于現(xiàn)狀”充分體現(xiàn)于它對(duì)決策評(píng)估中不合理標(biāo)準(zhǔn)的守持和對(duì)當(dāng)前利益的強(qiáng)調(diào)，有其“非科學(xué)”和“非理性”的一面，但是，漸進(jìn)主義的模式或方法并非完全對(duì)立于“科學(xué)-理性”主義的模式或方法，調(diào)適并非完全排斥理性。從某種意義上說(shuō)，政策的漸進(jìn)調(diào)適過(guò)程本身就含有理性。因此，盡管漸進(jìn)主義者反對(duì)將決策看做是一個(gè)廣博、周全理性決定的過(guò)程，但漸進(jìn)調(diào)適本身不缺乏“過(guò)程理性”。

二、自主招生政策制定的漸進(jìn)調(diào)適過(guò)程

一個(gè)高校如果缺乏好生源，必然會(huì)影響人才培養(yǎng)的質(zhì)量和水平，久而久之必然會(huì)危及學(xué)校的生存和發(fā)展。在此意義上說(shuō)，“擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)”首先應(yīng)當(dāng)是讓學(xué)校擁有一定的招生自主權(quán)，并因此讓學(xué)校招到自己滿意的學(xué)生，讓學(xué)生找到適合自己的學(xué)校。伴隨著理想的高考方式年復(fù)一年地被人們想起，討論的議題越來(lái)越多，體現(xiàn)自主性的相關(guān)考試模式與方法也漸次生成，并于實(shí)踐中不斷得到調(diào)適。

1977年，中共中央決定改變“文化大革命”期間高校招生不考試的做法，采取統(tǒng)一考試、擇優(yōu)錄取的辦法，恢復(fù)了中斷十年的高校招生考試制度。1979年，復(fù)旦大學(xué)校長(zhǎng)蘇步青、同濟(jì)大學(xué)校長(zhǎng)李國(guó)豪、華東師范大學(xué)校長(zhǎng)劉佛年、上海交通大學(xué)黨委書記鄧旭初在12月6日的《人民日?qǐng)?bào)》上發(fā)表了題為“給高等學(xué)校一點(diǎn)自主權(quán)”的文章。在文章中蘇步青說(shuō)：“如果讓我這個(gè)校長(zhǎng)在復(fù)旦大學(xué)作主的話，在招生考試和教學(xué)方面，就不一定完全按照全國(guó)統(tǒng)一規(guī)定來(lái)辦。這樣，說(shuō)不定辦得更有特色，更有效果?！编囆癯跽f(shuō)：“要想把大學(xué)辦好，得給大學(xué)以適當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)。全面鋪開，容易搞亂，可否先試點(diǎn)？”李國(guó)豪校長(zhǎng)說(shuō)：“現(xiàn)在學(xué)校沒有什么主動(dòng)權(quán)。這種權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，可以說(shuō)是幾千年封建社會(huì)的殘余?！眲⒎鹉陝t提議：“是否可以聯(lián)合招生，或允許他們自招一部分學(xué)生，這樣可以讓某些專業(yè)更加適應(yīng)有專業(yè)特點(diǎn)的學(xué)生?！?982年，中國(guó)遺傳學(xué)奠基人、著名科學(xué)家談家禎先生在10月4日《文匯報(bào)》發(fā)表了關(guān)于擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的呼吁文章。當(dāng)年，教育部開始嘗試給個(gè)別高校一定的招生自主權(quán)，允許它們進(jìn)行單獨(dú)招考試點(diǎn)。1984年，除了實(shí)施統(tǒng)一高考制度外，教育部開始實(shí)行保送生制度，由確定的中學(xué)推薦、保薦績(jī)優(yōu)生或特長(zhǎng)生，經(jīng)高?？己耍庥鑵⒓尤珖?guó)統(tǒng)一高考，直接進(jìn)入高校學(xué)習(xí)。保送生政策并沒有體現(xiàn)高校更多的自主權(quán)，這種制度本質(zhì)上是高校按照國(guó)家既定標(biāo)準(zhǔn)招收優(yōu)秀生源的一種方式。1985年，中共中央頒布了《關(guān)于教育體制改革的決定》，提出了改變高?！叭堪磭?guó)家計(jì)劃統(tǒng)一招生”的辦法，將招生計(jì)劃分為國(guó)家計(jì)劃招生、用人單位委托培養(yǎng)招生和自費(fèi)培養(yǎng)招生三種辦法。當(dāng)年，國(guó)家教委還發(fā)出了《關(guān)于做好普通高等學(xué)校試招中學(xué)保送生工作的通知》。1986年，國(guó)家教委繼續(xù)提出了《普通高等學(xué)校試招中學(xué)保送生的意見》。1987年，國(guó)家教委頒布了《普通高等學(xué)校招生暫行條例》，提出了《普通高等學(xué)校招生制度“七五”期間改革規(guī)劃要點(diǎn)》。1988年，國(guó)家教委頒發(fā)了《普通高等學(xué)校招收保送生的暫行規(guī)定》。作為一項(xiàng)漸進(jìn)生成的政策，上世紀(jì)80年代保送生制度在一定程度上體現(xiàn)了高校招生自主權(quán)，體現(xiàn)了高考方式的微小變化，在政策上“走了一小步”，但它畢竟只是在初始的和淺層的意義上體現(xiàn)招生的自主性，與人們期望的、深層意義的和理想的自主招生方式還有著非常大的距離，招生政策變化仍有待于人們?cè)凇白咭徊剑匆徊健敝胁粩嘈拚蜓a(bǔ)充。

隨著社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，上世紀(jì)90年代，社會(huì)各界對(duì)理想的高考方式更加期待，寄希望于通過(guò)修正或補(bǔ)充已有的制度產(chǎn)生內(nèi)涵更豐富、更有價(jià)值的自主招生政策。1998年8月29日頒布的《中華人民共和國(guó)高等教育法》對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)作出了規(guī)定，學(xué)?？筛鶕?jù)社會(huì)需求、辦學(xué)條件和辦學(xué)規(guī)模，制訂招生方案，自主調(diào)節(jié)不同系科的招生比例。1999年2月，教育部頒布《關(guān)于進(jìn)一步深化普通高等學(xué)校招生考試制度改革的意見》（教學(xué)[1999]3號(hào)），文件指出了高校招生制度改革要主動(dòng)適應(yīng)時(shí)代特點(diǎn)及其對(duì)人才素質(zhì)能力結(jié)構(gòu)的要求，提出要提高人才素質(zhì)，培養(yǎng)創(chuàng)新人才。文件明確了高考改革要有助于高校選拔人才，有助于中學(xué)實(shí)施素質(zhì)教育，有助于高校擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)這三個(gè)原則把高校招生考試工作提高到一個(gè)新水平。同時(shí)，該文件還指出了高考形式改革：“一次性全國(guó)統(tǒng)考暫時(shí)不變，積極探索一年兩次考試的方案，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上待條件成熟后再實(shí)施?！庇捎诟咝Ｕ猩荚囍贫雀母锷鐣?huì)涉及面大，關(guān)乎廣大考生直接利益，影響著教學(xué)活動(dòng)，所以文件要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要高度重視，“既要態(tài)度積極、滿腔熱忱，又要頭腦冷靜、步驟穩(wěn)妥”。1999年6月13日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，該文件要求切實(shí)落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)（包括招生、專業(yè)設(shè)置等方面），每年舉辦兩次高校招生考試試點(diǎn)，擴(kuò)大學(xué)校招生自主權(quán)和考生選擇機(jī)會(huì)，提出了“逐步建立具有多種選擇的、更加科學(xué)和公正的高等學(xué)校招生選拔制度”的意見。從這一年開始，我國(guó)高等教育開始實(shí)行擴(kuò)招政策，并因此使我國(guó)高等教育入學(xué)人數(shù)迅猛增長(zhǎng)。

在新舊世紀(jì)轉(zhuǎn)換之際，世界上許多高校都在招生中呈現(xiàn)了越來(lái)越多元化的入學(xué)方式和越來(lái)越多樣化的選拔方式?；谶@種背景，我國(guó)仍固守的統(tǒng)一高考模式不僅受到社會(huì)有識(shí)之士的批評(píng)，而且也受到普通民眾越來(lái)越多的非議。順乎國(guó)際潮流與國(guó)內(nèi)民意，高等學(xué)校與教育主管部門自然更加關(guān)注高考招生方式的改革，部分學(xué)校漸漸萌發(fā)了在更深層次、更大范圍獲得自主招生權(quán)的強(qiáng)烈愿望。這種愿望的實(shí)踐，首先發(fā)端于江蘇省的三所高校。2001年，東南、南理工、南航等三所大學(xué)向教育部提出了要求改革招生方式、選拔優(yōu)秀生源的申請(qǐng)，希望能夠進(jìn)行自主招生工作試點(diǎn)。他們的申請(qǐng)得到了教育部批準(zhǔn)，并因此可以自主確定同批省最低控制分?jǐn)?shù)線上的調(diào)檔比例和要求，不過(guò)，三所高校的自主招生僅僅限于在江蘇省范圍內(nèi)。2002年，江蘇省南大、中國(guó)藥大、河海大學(xué)等三所知名高校也通過(guò)自愿申報(bào)加入到了自主招生行列。當(dāng)年，教育部召開了自主招生座談會(huì)，對(duì)江蘇試點(diǎn)高校的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)。也是在這一年，我國(guó)高等教育開始跨入了大眾化階段。2003年2月24日，教育部辦公廳正式發(fā)布了《關(guān)于做好高等學(xué)校自主選拔錄取改革試點(diǎn)工作的通知》（[2003]2號(hào)），文件要求試點(diǎn)學(xué)校和有關(guān)省（自治區(qū)、直轄市）高校招生委員會(huì)辦公室要根據(jù)選拔創(chuàng)新人才和加強(qiáng)專業(yè)培養(yǎng)的需要，積極探索選拔優(yōu)秀創(chuàng)新人才的新機(jī)制，要求招生以統(tǒng)一考試為主，輔之以多元化考試評(píng)價(jià)和多樣化錄取方式，突出學(xué)校自主選拔錄取、自我約束的要求，要求政府加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)和服務(wù)，社會(huì)進(jìn)行有效監(jiān)督。文件提出了“自主選拔錄取招生人數(shù)控制在試點(diǎn)學(xué)校年度本科招生計(jì)劃總數(shù)的5%以內(nèi)，并作為‘預(yù)留計(jì)劃的一部分在招生來(lái)源計(jì)劃之外由試點(diǎn)學(xué)校及有關(guān)省級(jí)招辦單獨(dú)公布，并報(bào)我部備案”，確定了北大、人大、清華、北師大等22所名校為自主選拔招生試點(diǎn)校。