高校內(nèi)部 “分權(quán)模式”管理體制構(gòu)想*

常 彥

（定西師范高等專科學(xué)校，甘肅 定西 743000）

·高等教育·

高校內(nèi)部 “分權(quán)模式”管理體制構(gòu)想*

常 彥

（定西師范高等?？茖W(xué)校，甘肅 定西 743000）

《高等教育法》賦予高校內(nèi)部管理四種權(quán)力，但在現(xiàn)實(shí)中，不同程度地存在四種權(quán)力之間的沖突和失衡。其原因既有法規(guī)條文的模糊和矛盾，也有高校內(nèi)部管理體制的缺失。因此，完善和規(guī)范法規(guī)，在高校內(nèi)部建立 “分權(quán)模式”管理體制，是解決高校內(nèi)部權(quán)力失衡的有效措施。

分權(quán)模式；政治權(quán)力；行政權(quán)力；學(xué)術(shù)權(quán)力；民主權(quán)力

影響高?？焖俳】蛋l(fā)展的因素很多，但高校自身因素是其關(guān)鍵。在高校自身因素中，內(nèi)部管理權(quán)力的沖突和失衡無疑是最大障礙。在之前的相關(guān)研究中，學(xué)者們都注意到了高校內(nèi)部管理權(quán)力的沖突和失衡問題及其給高校造成的負(fù)面影響，但對(duì)如何建立有效的運(yùn)行模式這樣的關(guān)鍵問題，研究較少，有效措施也不多。所以，對(duì)高校內(nèi)部管理體制進(jìn)行深化研究，建立有利于高校內(nèi)部和諧發(fā)展的權(quán)力分派和運(yùn)行模式，對(duì)我國(guó)高?？焖俳】蛋l(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)高校內(nèi)部管理體制的演化與變革

我國(guó)高校內(nèi)部管理體制從建國(guó)至今經(jīng)歷了多次變革。1950年政務(wù)院制定 《高等學(xué)校暫行規(guī)程》，規(guī)定實(shí)行 “校（院）長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”；1956年國(guó)務(wù)院發(fā)布 《關(guān)于教育工作的指示》，明確“在一切高等學(xué)校中，應(yīng)該實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制”；1961年《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例（草案）》（高教60條）規(guī)定高校實(shí)行 “黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長(zhǎng)為首的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制”；1966年開始的文革初期是 “踢開黨委鬧革命”，1971年至1976年的文革后期是 “黨委 ‘一元化’領(lǐng)導(dǎo)”；1978年經(jīng)修改后的 《高教60條》規(guī)定高等學(xué)校實(shí)行 “黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制”，系一級(jí)實(shí)行“系黨總支委員會(huì) （或分黨委）領(lǐng)導(dǎo)下的系主任分工負(fù)責(zé)制”；1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出：“學(xué)校逐步實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，有條件的學(xué)校要設(shè)立由校長(zhǎng)主持的、人數(shù)不多的、有威信的校務(wù)委員會(huì)，作為審議機(jī)構(gòu)?！睆?1985年起，部分高校開始進(jìn)行實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的試點(diǎn)工作。北京師范大學(xué)、北京工業(yè)大學(xué)、華東化工學(xué)院、遼寧大學(xué)、中國(guó)醫(yī)科大學(xué)、錦州工學(xué)院、成都科技大學(xué)等一批高等學(xué)校，經(jīng)過批準(zhǔn)，率先進(jìn)行實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的試點(diǎn)。試點(diǎn)學(xué)校采取了一系列措施強(qiáng)化行政管理，建立了決策審議、行政指揮、監(jiān)督保障、民主管理、參謀咨詢等系統(tǒng)，特別是建立了民主化的決策程序：重大問題由校長(zhǎng)提出任務(wù)，由參謀咨詢機(jī)構(gòu)或組織專題小組研究提出方案，由行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)比各種方案后作出初步?jīng)Q策，提交教職工代表（涉及學(xué)生的事務(wù)提交學(xué)生代表）討論，根據(jù)討論意見修改定稿，再提供校務(wù)委員會(huì)集體討論決定，由校長(zhǎng)頒布實(shí)施。到 1989年初，全國(guó)大約有 200所高校進(jìn)行了實(shí)施校長(zhǎng) 負(fù)責(zé)制的試 點(diǎn)工 作；［1］3101990年 《中共中央關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校黨的建設(shè)的通知》中明確：“高等學(xué)校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”；1998年頒布的 《中華人民共和國(guó)高等教育法》規(guī)定：高等學(xué)校實(shí)施 “黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。至此，我國(guó)高等院校內(nèi)部管理體制以法律形式予以確定。

二、法律規(guī)定的高校內(nèi)部管理體制

《高等教育法》規(guī)定：“國(guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會(huì)按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)，其領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)主要是：執(zhí)行中國(guó)共產(chǎn)黨的路線、方針、政策，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的思想政治工作和德育工作，討論決定學(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的人選，討論決定學(xué)校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項(xiàng)，保證以培養(yǎng)人才為中心的各項(xiàng)任務(wù)的完成?！蓖瑫r(shí)規(guī)定：“高等學(xué)校的校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作，行使下列職權(quán)：（一）擬訂發(fā)展規(guī)劃，制定具體規(guī)章制度和年度工作計(jì)劃并組織實(shí)施；（二）組織教學(xué)活動(dòng)、科學(xué)研究和思想品德教育；（三）擬訂內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置方案，推薦副校長(zhǎng)人選，任免內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人；（四）聘任與解聘教師以及內(nèi)部其他工作人員，對(duì)學(xué)生進(jìn)行學(xué)籍管理并實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分；（五）擬訂和執(zhí)行年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算方案，保護(hù)和管理校產(chǎn)，維護(hù)學(xué)校的合法權(quán)益；（六）章程規(guī)定的其他職權(quán)。高等學(xué)校和校長(zhǎng)辦公會(huì)議或者校務(wù)會(huì)議，處理前款規(guī)定的有關(guān)事項(xiàng)。”除此之外，《高等教育法》還規(guī)定：“高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)，審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計(jì)劃方案，評(píng)定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事項(xiàng)?！薄案叩葘W(xué)校通過以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護(hù)教職工合法權(quán)益。”從 《高等教育法》以上規(guī)定中可以看出，在我國(guó)高校內(nèi)部，其權(quán)力可以分為四種，一是以黨委書記為代表的政治權(quán)力，二是以校長(zhǎng)為代表的行政權(quán)力，三是以學(xué)術(shù)委員會(huì)為形式的學(xué)術(shù)權(quán)力，四是以教職工代表大會(huì)為形式的民主權(quán)力。

三、高校內(nèi)部?jī)纱髾?quán)力的矛盾和沖突

如上所述，《高等教育法》規(guī)定學(xué)校黨委 “統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”學(xué)校工作，校長(zhǎng)對(duì)學(xué)校工作 “全面負(fù)責(zé)”。從理論上來說，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和 “全面負(fù)責(zé)”是什么意思？那個(gè)在上、那個(gè)在下？還是平行？這首先是一個(gè)很難說清的問題。從實(shí)踐中看，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和“全面負(fù)責(zé)”往往發(fā)生沖突，也就是黨委書記和校長(zhǎng)誰說了算在很多高校有沖突，并由此產(chǎn)生高校領(lǐng)導(dǎo)和部門之間的不和諧因素。

按普通理解，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”我們可以作如下解讀，“統(tǒng)一”，即 “一致”和 “整體”，事實(shí)上還是“全面”；“領(lǐng)導(dǎo)”，即 “率領(lǐng)”，從行動(dòng)上說就是 “領(lǐng)頭羊”，從管理上說就是 “一把手”；“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”重在 “領(lǐng)導(dǎo)”，其 “責(zé)”并沒有實(shí)質(zhì)性地承擔(dān)。從管理的角度說，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”就是決策和安排，相應(yīng)地，黨委書記是實(shí)質(zhì)上的“一把手”。“全面負(fù)責(zé)”我們可以作如下解讀， “全面”是“所有”，即所有事項(xiàng)； “負(fù)責(zé)”就是“擔(dān)負(fù)責(zé)任”?！柏?fù)責(zé)”也有 “領(lǐng)導(dǎo)”的含義，但之前有“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，所以此處更多的是 “責(zé)任”?！叭尕?fù)責(zé)”主要是承擔(dān)學(xué)校所有事項(xiàng)的責(zé)任。所以，高校校長(zhǎng)的 “全面負(fù)責(zé)”，事實(shí)上主要指執(zhí)行決策以及承擔(dān)執(zhí)行的后果責(zé)任。但是，《高等教育法》又明確規(guī)定校長(zhǎng)具有 “擬訂內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置方案，推薦副校長(zhǎng)人選，任免內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人”等職責(zé)，而黨委最終 “討論決定學(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的人選”。從理論上說，內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人由校長(zhǎng) “擬定”，由黨委 “決定”，這在實(shí)踐和邏輯上都說得通，但是，校長(zhǎng)“任免內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人”和黨委“討論決定”“內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的人選”不論在理論上還是實(shí)踐上都有矛盾?！叭蚊狻北旧砭褪且环N權(quán)力，而且具有獨(dú)立性。如果說黨委“討論決定”，校長(zhǎng)還有 “任免”權(quán)嗎？再者，如果是黨委討論決定，其人選應(yīng)由黨委或黨委書記“任免”，校長(zhǎng)不代表黨委，有權(quán) “任免”嗎？還有，決策者不承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)責(zé)任者沒有決策權(quán)，“權(quán)”“責(zé)”不對(duì)等，顯然不符合科學(xué)規(guī)律。另外，《高等教育法》明確規(guī)定：“高等學(xué)校的校長(zhǎng)為高等學(xué)校的法人代表”，從法律角度講，法人是 “一把手”，這樣，高等學(xué)校自然就產(chǎn)生兩個(gè) “一把手”。還有，黨委 “支持校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)”，然而，在事事要通過黨委討論決定的情況下，校長(zhǎng)的 “獨(dú)立”權(quán)怎么行駛？由于法規(guī)條文的含糊，導(dǎo)致實(shí)踐中高校兩大權(quán)力的博弈。雖然不是全部高校都存在兩個(gè) “一把手”之間的沖突，但我們不得不承認(rèn)，還是有相當(dāng)一部分高校的兩個(gè)“一把手”因權(quán)力等因素的博弈而產(chǎn)生不和諧因素，甚至直接矛盾。這樣，不可避免地產(chǎn)生幫派，導(dǎo)致內(nèi)耗，嚴(yán)重影響高校健康發(fā)展。

四、高校內(nèi)部管理實(shí)踐的權(quán)力失衡

在高校內(nèi)部管理中，四種權(quán)力有機(jī)結(jié)合、和諧運(yùn)作，這是高校管理的基本要求和最佳境界。但是，在實(shí)踐中，由于政治權(quán)力和行政權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)及其競(jìng)爭(zhēng)、沖突，導(dǎo)致學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力的弱化甚至喪失?！陡叩冉逃ā芬?guī)定的四種權(quán)力，在高校內(nèi)部管理實(shí)踐中，實(shí)質(zhì)上變成了兩種權(quán)力。首先，學(xué)術(shù)權(quán)力行政化?！按髮W(xué)的行政化不是一個(gè)片面的教育或者學(xué)校的孤立現(xiàn)象，有其復(fù)雜和深刻的政治、經(jīng)濟(jì)原因與社會(huì)基礎(chǔ)。導(dǎo)致大學(xué)行政化的理論基礎(chǔ)是學(xué)術(shù)權(quán)力的泛化，即把學(xué)術(shù)權(quán)力與學(xué)校權(quán)力相混淆，簡(jiǎn)單地認(rèn)為學(xué)術(shù)權(quán)力就是學(xué)校權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力就是學(xué)術(shù)管理，甚至認(rèn)為校長(zhǎng)就是學(xué)術(shù)權(quán)力的代表?！保?］26-29“目前大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力行政化最主要的表現(xiàn)，就是有些領(lǐng)導(dǎo)，包括政府部門的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、高校的領(lǐng)導(dǎo)，不懂學(xué)術(shù)規(guī)律，忽視學(xué)者在學(xué)術(shù)事務(wù)上的管理權(quán)和發(fā)言權(quán)，單純地以行政眼光、行政思維，按照行政層級(jí)、行政身份，用處理行政事務(wù)的方法和手段來對(duì)待學(xué)術(shù)事務(wù)和學(xué)校事務(wù)，簡(jiǎn)單、片面，甚至粗暴?！保?］1-4來自大學(xué)內(nèi)部的膨脹式行政權(quán)力，“在學(xué)術(shù)事務(wù)管理中無視學(xué)術(shù)發(fā)展的獨(dú)特規(guī)律，使以教授為代表的教學(xué)科研人員在大學(xué)管理尤其是學(xué)術(shù)事務(wù)的管理中處于基本無權(quán)的狀態(tài)。”［4］16-21在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)高校 “行政管理與學(xué)術(shù)管理不分，甚至以行政管理取代學(xué)術(shù)管理。長(zhǎng)期以來，大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)空缺，后來雖被陸續(xù)地建立起來也常常是形同虛設(shè)或者有名無實(shí)，履行職責(zé)好的并不多。這使許多學(xué)術(shù)問題常常按非學(xué)術(shù)問題處理，也使教師地位不高，在一些高校當(dāng)教授不如當(dāng)處長(zhǎng)?！保?］58-63在辦學(xué)實(shí)踐上，“由于不同程度存在行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)活動(dòng)的干涉，普通學(xué)者為了爭(zhēng)取自己或自己所在學(xué)科的學(xué)術(shù)利益不受侵犯，就爭(zhēng)著當(dāng)官，試圖通過取得行政權(quán)力來為自己的學(xué)術(shù)發(fā)展提供保障。學(xué)者一旦做了官，掌握了行政權(quán)力之后又會(huì)效仿前人，利用手中的行政權(quán)力去為自己或小團(tuán)體爭(zhēng)取更多的學(xué)術(shù)資源，這樣又激勵(lì)了其他的學(xué)者爭(zhēng)著做官。久而久之，就形成了一種思維定勢(shì)，行政權(quán)力的濫用成為一種常態(tài)，由此形成惡性循環(huán)。學(xué)者一方面對(duì)大學(xué)里的官本位現(xiàn)象深惡痛絕，另一方面為了消除官本位的影響又不得不去追求做官，事實(shí)上又進(jìn)一步強(qiáng)化了官本位意識(shí)，學(xué)術(shù)本位地位遭到破壞，教授治學(xué)成為一句空話?！保?］64-682008年發(fā)生在我國(guó)高校的一件典型事例就很能說明問題，據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》報(bào)道，在深圳某大學(xué)，一個(gè)處長(zhǎng)職位就有40個(gè)教授去爭(zhēng)。可見在我國(guó)高校，“官”具有多大的吸引力。行政權(quán)力是一種管理權(quán)力，學(xué)術(shù)權(quán)力是一種技術(shù)權(quán)力。行政權(quán)力要懂管理的人來實(shí)施，學(xué)術(shù)權(quán)力要懂學(xué)術(shù)的人來實(shí)施。當(dāng)然高校校長(zhǎng)等行政人員一般懂學(xué)術(shù)，而且是學(xué)術(shù)精英，但很多高校校長(zhǎng)在實(shí)施學(xué)術(shù)權(quán)力時(shí)，慣性般的用行政手段處理學(xué)術(shù)事務(wù)，強(qiáng)化了行政權(quán)力，弱化了學(xué)術(shù)權(quán)力。其次，民主權(quán)力形式化。民主權(quán)力是高校教職工當(dāng)家作主的基本途徑，是調(diào)動(dòng)教職工關(guān)心學(xué)校、參與學(xué)校管理的主要形式。如果一個(gè)學(xué)校的教職工不關(guān)注、不關(guān)心自己的學(xué)校，這個(gè)學(xué)校還有希望嗎？可惜的是，以教職工代表大會(huì)為主要形式的民主權(quán)力在現(xiàn)實(shí)中被 “形式化”，要么很少有教職工代表大會(huì)，要么只是一種 “形式”、一個(gè)過程，根本沒有什么作用。因?yàn)槠浣鉀Q不了問題，教職工漸漸失去了希望，看得淡了，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)們也覺得麻煩，這種會(huì)自然就少了。其結(jié)果，就是以政治權(quán)利或行政權(quán)力代替學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力，學(xué)校學(xué)術(shù)氛圍和民主意識(shí)弱化，導(dǎo)致其學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力的缺失。

五、有關(guān)高校內(nèi)部權(quán)力及其關(guān)系的論述

關(guān)于高校內(nèi)部權(quán)力及其關(guān)系的理論研究一直是高校發(fā)展研究的一個(gè)重要話題。有學(xué)者在 “大學(xué)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的分離”研究中指出：建立一個(gè)三級(jí)組織二級(jí)管理的模式，在學(xué)院層面將學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力隔離，把學(xué)院看做一個(gè)單純的行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，學(xué)院只有行政權(quán)力而沒有學(xué)術(shù)權(quán)力。把系做成學(xué)術(shù)實(shí)體，賦予足夠的學(xué)術(shù)權(quán)，把行政事務(wù)留給學(xué)院。［6］64-68有研究構(gòu)建了一個(gè)中國(guó)大學(xué)三元權(quán)力治理結(jié)構(gòu)的框架模式：大學(xué)黨委在充分聽取行政系統(tǒng)與學(xué)術(shù)系統(tǒng)建議意見的基礎(chǔ)上，決定學(xué)校發(fā)展的重大事務(wù)；大學(xué)校長(zhǎng)在充分聽取學(xué)術(shù)系統(tǒng)教授們意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)學(xué)校發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境條件，制訂治校方略和規(guī)劃方案交由黨委審定，并按黨委審議通過的方針政策和發(fā)展戰(zhàn)略，負(fù)責(zé)戰(zhàn)略規(guī)劃的組織實(shí)施；教授通過各種學(xué)術(shù)性的準(zhǔn)正式組織，將學(xué)術(shù)權(quán)力的訴求傳遞給黨委和行政系統(tǒng)。［7］128-133有研究在論述 “處理好黨委領(lǐng)導(dǎo)與校長(zhǎng)負(fù)責(zé)之間的關(guān)系”時(shí)指出：“黨委領(lǐng)導(dǎo)”和 “校長(zhǎng)負(fù)責(zé)”是辨證的統(tǒng)一體，既有區(qū)別，又有聯(lián)系。第一，“黨委領(lǐng)導(dǎo)”和 “校長(zhǎng)負(fù)責(zé)”兩者的根本任務(wù)和目標(biāo)是一致的。第二，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制貫徹了分權(quán)原則，在重大問題上黨委被授予決策權(quán)，校長(zhǎng)被授予執(zhí)行權(quán)，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)執(zhí)行、民主管理的治校格局。第三，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制必須體現(xiàn)黨委對(duì)行政執(zhí)行重大決議的督導(dǎo)權(quán)。［8］有學(xué)者在提出“高等學(xué)校內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制調(diào)適的幾個(gè)問題”時(shí)指出，高校內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的調(diào)適需做好以下幾個(gè)方面的問題：改變過分依靠行政權(quán)力進(jìn)行決策管理的現(xiàn)象；充分發(fā)揮學(xué)術(shù)權(quán)力在決策中的作用；健全決策、審議咨詢、指揮執(zhí)行、監(jiān)督保證的運(yùn)行機(jī)制。［9］24-27

從理論層面，學(xué)者們都不同程度地對(duì)我國(guó)高校內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其權(quán)力分布進(jìn)行了詳盡規(guī)劃，“三級(jí)組織二級(jí)管理模式”實(shí)質(zhì)上是在高校內(nèi)部中層將行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力分離，學(xué)院擁有行政權(quán)，系擁有學(xué)術(shù)權(quán)。這種模式表面上是行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力分離，而在高校內(nèi)部，院在系之上，系受院領(lǐng)導(dǎo)，這就不可避免地造成上位的行政權(quán)對(duì)下位的學(xué)術(shù)權(quán)的干預(yù)，實(shí)質(zhì)上并沒有分離，反而造成其實(shí)質(zhì)上的 “上下級(jí)關(guān)系”?！叭χ卫斫Y(jié)構(gòu)模式”提出了行政事務(wù)提交黨委審定的設(shè)想，但對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的有效實(shí)施并沒有提出實(shí)質(zhì)性的措施。其他觀點(diǎn)還是泛泛而談地論述了高校內(nèi)部權(quán)力應(yīng)然問題。目前，在理論上還沒有構(gòu)建一種鮮明而具可操作性的高校內(nèi)部權(quán)力分布和運(yùn)行模式。因此，此問題的理論研究，還需進(jìn)一步探討。

六、高校內(nèi)部和諧管理體制的構(gòu)建

如前所述，高校內(nèi)部四種權(quán)力和諧運(yùn)作這是高校內(nèi)部管理的最佳境界，但事實(shí)上，這種理論化的理想至少在目前的現(xiàn)實(shí)中很難達(dá)到。因此，構(gòu)建符合目前實(shí)際和具有可操作性的內(nèi)部管理體制，就成為我們需要探討的一個(gè)重要課題。

（一）完善法規(guī)，更改職權(quán)

在黨委的政治權(quán)力和校長(zhǎng)的行政權(quán)力界定中，《高等教育法》規(guī)定政治權(quán)利是 “決策權(quán)”，行政權(quán)力是“執(zhí)行權(quán)”，在具體職責(zé)規(guī)定中，又造成黨委和行政職責(zé)權(quán)力的重復(fù)。所以，要改善和造就和諧的內(nèi)部管理體制，從法律層面厘清兩個(gè) “一把手”之間的職責(zé)關(guān)系，是重要基礎(chǔ)。

在“改變兩個(gè) ‘一把手’狀態(tài)”理論研究中，有學(xué)者指出：“黨委領(lǐng)導(dǎo)集中表現(xiàn)為‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作’的決策權(quán)力，而 ‘校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)’則是具體的執(zhí)行權(quán)力。這種政治領(lǐng)導(dǎo)與行政管理的割裂關(guān)系或兩張皮現(xiàn)象是導(dǎo)致兩個(gè) ‘一把手’的癥結(jié)所在?！保?］26-29在具體措施研究中，有學(xué)者指出：由于書記強(qiáng)調(diào) “黨委領(lǐng)導(dǎo)”，而校長(zhǎng)則強(qiáng)調(diào) “校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，且雙方都是正職，確實(shí)很難擺正二者的位置，很難處理好二者的關(guān)系。因此提出：一是應(yīng)將黨政兩個(gè)一把手的 “正正關(guān)系”變?yōu)?“正副關(guān)系”，使書記、校長(zhǎng)一肩挑，再配備一個(gè)常務(wù)副書記兼常務(wù)副校長(zhǎng)，級(jí)別可以與校長(zhǎng)同級(jí)，但解決了“誰是一把手”的問題；二是將黨政兩個(gè)班子的“左右結(jié)構(gòu)”變?yōu)?“內(nèi)外結(jié)構(gòu)”，使黨政班子實(shí)現(xiàn)內(nèi)外的有機(jī)統(tǒng)一；三是將目前的校、院 （系）的 “一校兩制”變?yōu)?“一校一制”，即校、院（系）都統(tǒng)一實(shí)行黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，暢通校、院 （系）兩級(jí)或者三級(jí)的體制渠道；四是將黨政 “兩個(gè)班子”變?yōu)?“一套人馬”，同時(shí)強(qiáng)化對(duì) “一肩挑”的一把手的有效監(jiān)督機(jī)制。［10］以上措施雖有一定的可行性，但很難從根本上解決高校內(nèi)部管理的根源性問題。“書記校長(zhǎng)一肩挑”和 “兩個(gè)班子一套人馬”的實(shí)施，必然造成要么是黨委代替行政，要么是行政代替黨委，實(shí)質(zhì)上是取消了黨委或行政組織，把兩個(gè)權(quán)力變成一個(gè)權(quán)力，其結(jié)果是強(qiáng)化了政治權(quán)力或行政權(quán)力。雖然政治權(quán)力和行政權(quán)力的矛盾和沖突或許可以緩解，但由于強(qiáng)勢(shì)更強(qiáng)，高校內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力將更弱。這種設(shè)想的結(jié)果又會(huì)回到文革后期的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制，不利于高效發(fā)展。我們認(rèn)為，要簡(jiǎn)潔有效地從根本上治理高校內(nèi)部管理問題，還要從改變黨政職能、從完善 《高等教育法》入手。

現(xiàn)行 《高等教育法》在黨委和校長(zhǎng)權(quán)力職責(zé)上有模糊或矛盾的地方，這是造成高校內(nèi)部?jī)蓚€(gè)“一把手”及其不和諧因素的癥結(jié)。那么，高校黨委究竟應(yīng)該具有什么權(quán)力職責(zé)，校長(zhǎng)又該具有什么權(quán)力職責(zé)，這是我們要回答的關(guān)鍵問題。

高校黨委作為黨對(duì)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的一級(jí)組織，對(duì)高等教育貫徹黨和國(guó)家的教育方針以及辦學(xué)方向無疑具有重要的保障作用，不可缺少。但這并不排斥校長(zhǎng)作為學(xué)校法人代表獨(dú)立行使職權(quán)的可行性，也就是說，并不是所有的校長(zhǎng)在沒有黨委領(lǐng)導(dǎo)的情況下就一定不貫徹黨和國(guó)家的教育方針，就有意偏離學(xué)校辦學(xué)方向。因?yàn)榇蠖鄶?shù)校長(zhǎng)本身就是黨員，其身份就決定了他必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須貫徹黨和國(guó)家的教育方針，必須堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向。即使非黨員校長(zhǎng)，他起碼是黨領(lǐng)導(dǎo)、黨培養(yǎng)、黨任命的國(guó)家干部，也有義務(wù)和責(zé)任堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)以及學(xué)校的辦學(xué)方向。在現(xiàn)行 《高等教育法》中，把校長(zhǎng)行政般地置于黨委書記的領(lǐng)導(dǎo)之下，而權(quán)限又比較模糊，多多少少含有將兩個(gè)平級(jí)的負(fù)責(zé)人放在一個(gè)矛盾體中的隱性因素，在現(xiàn)實(shí)中，特別是具體到人身上，不利于兩個(gè)組織、兩個(gè)權(quán)力的和諧運(yùn)作。因此，在《高等教育法》中，有必要進(jìn)一步明確各自的 “權(quán)力”。把黨委的 “統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”具體為 “審議和監(jiān)督”，把黨委 “統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”確定為 “審議監(jiān)督權(quán)”，黨委通過 “審議”和 “監(jiān)督”實(shí)施黨對(duì)高校的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。將 “決策權(quán)”、 “執(zhí)行權(quán)”及其 “責(zé)任”交給校長(zhǎng)，讓校長(zhǎng) “獨(dú)立負(fù)責(zé)地行駛職權(quán)”，黨委對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)的學(xué)校重大事項(xiàng)進(jìn)行“審議”、“監(jiān)督”。這種體制能夠明確界定和劃分黨委的政治權(quán)力和校長(zhǎng)的行政權(quán)力，能夠避免兩個(gè)“一把手”之間的沖突和矛盾，也能在各自職責(zé)范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)兩個(gè)“一把手”的工作積極性。

把黨委的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”具體為“審議和監(jiān)督”，使黨委具有 “審議和監(jiān)督權(quán)”，對(duì)黨委來說并沒有削弱黨對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)?“決策”需要“審議”，“執(zhí)行”需要 “監(jiān)督”，黨委的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”通過 “審議和監(jiān)督”貫穿于學(xué)校行政的“決策”和 “執(zhí)行”過程，事實(shí)上還是保證了黨對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)。但對(duì)校長(zhǎng)來說，“責(zé)”、“權(quán)”統(tǒng)一，意義重大。這樣，即使高校還有兩個(gè) “一把手”，由于職責(zé)分離，權(quán)力分割，他們的關(guān)系變成了“決策”和“審議”、“執(zhí)行”和“監(jiān)督”的關(guān)系，顯然可以減少?zèng)_突，避免矛盾，有利于高校內(nèi)部形成合力，促進(jìn)高校健康發(fā)展。

（二）建立高校內(nèi)部分權(quán)模式

高校內(nèi)部和諧管理體制的構(gòu)建，除厘清政治權(quán)力和行政權(quán)力的關(guān)系外，規(guī)范和重視學(xué)術(shù)權(quán)力與民主權(quán)力也是值得重視的問題。

政治權(quán)力和行政權(quán)力的博弈，是由于宏觀因素所然，即 《高等教育法》的含糊與矛盾所致。而學(xué)術(shù)權(quán)力與民主權(quán)力在《高等教育法》中有明確規(guī)定，《高等教育法》將高校學(xué)術(shù)委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)以及教職工代表大會(huì)的權(quán)利闡述得十分明確，學(xué)術(shù)委員會(huì) “審議”學(xué)校學(xué)術(shù)事項(xiàng)，教職工通過教職工代表大會(huì)的組織形式 “參與民主管理和監(jiān)督”。之所以造成高校內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力的缺失，不在宏觀，也不在外部，而在學(xué)校內(nèi)部，也就是說，高校學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力的缺失，是高校自身所為。所以，在高校內(nèi)部建立科學(xué)的管理體制，是高校內(nèi)部四種權(quán)力和諧運(yùn)作的基礎(chǔ)。其管理體制，以分權(quán)模式最為有效。

所謂分權(quán)模式管理體制，是指在高校內(nèi)部建立四種權(quán)力機(jī)構(gòu)，各行其事，各負(fù)其責(zé)，使四種權(quán)力機(jī)構(gòu)在各自職責(zé)范圍內(nèi)獨(dú)立自主的處理事務(wù)，行使職責(zé)。具體說，就是建立在黨委（政治權(quán)）“審議和監(jiān)督權(quán)”之下的行政權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)、民主權(quán)三種權(quán)力相互協(xié)作、獨(dú)立運(yùn)行的機(jī)制。其結(jié)構(gòu)見下圖。

圖1 高校內(nèi)部“分權(quán)模式”組織機(jī)構(gòu)關(guān)系圖

在現(xiàn)實(shí)中，很多高校內(nèi)部的四種權(quán)力最終只剩下一種權(quán)力，即政治權(quán)力；或者兩種不時(shí)斗爭(zhēng)的權(quán)力，即政治權(quán)力和行政權(quán)力；或者表面上的四種權(quán)力而實(shí)質(zhì)上的一種權(quán)力，即政治權(quán)力壟斷下的多種權(quán)力。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)狀，一個(gè)很重要的因素，就是高校內(nèi)部權(quán)力的集中和壟斷。因此，按照《高等教育法》賦予高校各機(jī)構(gòu)的權(quán)力，在高校內(nèi)部建立分權(quán)模式管理機(jī)制，在黨委 “審議和監(jiān)督權(quán)”之下，各權(quán)力機(jī)構(gòu)獨(dú)立地履行職責(zé)、行使權(quán)力，是目前我國(guó)高校內(nèi)部管理有效的運(yùn)行模式。

第一，政治權(quán)力作為我國(guó)高等教育 “統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和路線保障的權(quán)力，要以 “審議和監(jiān)督”為主，對(duì)學(xué)校整體發(fā)展和重大問題起到統(tǒng)領(lǐng)作用。這種統(tǒng)領(lǐng)作用不是參與甚至代替行政權(quán)力去 “決策”，而是通過 “審議”和 “監(jiān)督”“支持校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)”，即把“決策權(quán)”、“執(zhí)行權(quán)”及其責(zé)任交給校長(zhǎng)，讓校長(zhǎng)獨(dú)立地行使行政權(quán)力，并對(duì)校長(zhǎng)的行政權(quán)力起到保障作用。在高校 “分權(quán)模式”體制中，黨委的政治權(quán)力是最高權(quán)力，它直接“審議”行政決策，對(duì)不合法、不合理、不利于學(xué)校發(fā)展的 “決策”具有否決權(quán)，并“監(jiān)督”決策的執(zhí)行；高校學(xué)術(shù)權(quán)力雖然直接為校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，但其決策和執(zhí)行同樣要在黨委政治權(quán)力的“審議”和 “監(jiān)督”下運(yùn)行；以教職工代表委員會(huì)為形式的民主權(quán)力一要對(duì)學(xué)校重大事項(xiàng)實(shí)施表決，二要體現(xiàn)教職工參與學(xué)校管理和監(jiān)督的權(quán)力，這些權(quán)利的體現(xiàn)，都要反饋到黨委，黨委以 “審議”和 “監(jiān)督”的形式作用于行政機(jī)構(gòu)或?qū)W術(shù)機(jī)構(gòu)。

第二，行政權(quán)力作為“校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作”的權(quán)力，需要校長(zhǎng)和以校長(zhǎng)為代表的校務(wù)委員會(huì)獨(dú)立行使，對(duì)于事關(guān)學(xué)校發(fā)展的重大問題，其決策要提交黨委“審議”，行政權(quán)力的行駛接受黨委 “監(jiān)督”，校長(zhǎng)要為黨委負(fù)責(zé)。

第三，學(xué)術(shù)權(quán)力作為審議學(xué)術(shù)事項(xiàng)的權(quán)力，要明確而堅(jiān)決地和行政權(quán)力分離。為了提高高校學(xué)術(shù)委員會(huì)地位，有效發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)職責(zé)，使學(xué)術(shù)權(quán)力能夠獨(dú)立生存，高校學(xué)術(shù)委員會(huì)要按常設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，其主任按副校級(jí)對(duì)待。高校學(xué)術(shù)權(quán)力在高校發(fā)展中具有舉足輕重的重要作用，而高校學(xué)術(shù)權(quán)力長(zhǎng)期以來不被重視或沒有“實(shí)權(quán)”的一個(gè)重要因素，就是學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)在高校內(nèi)部屬非常設(shè)機(jī)構(gòu)，學(xué)術(shù)委員會(huì)主任要么是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)兼任，如前所述，其領(lǐng)導(dǎo)幾乎都是行政般地處理學(xué)術(shù)事務(wù)，要么改革后的學(xué)術(shù)委員會(huì)主任沒有任何級(jí)別，在我國(guó)級(jí)別制還十分盛行的環(huán)境中，沒有級(jí)別的主任沒有話語(yǔ)權(quán)，主任沒有話語(yǔ)權(quán)，其機(jī)構(gòu)也很難具有話語(yǔ)權(quán)。所以，高校學(xué)術(shù)委員會(huì)按常設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，主任按副校級(jí)對(duì)待，用制度的形式把學(xué)術(shù)權(quán)力這個(gè) “虛權(quán)力”變成“實(shí)權(quán)力”，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在日常工作中，學(xué)術(shù)委員會(huì)對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，其學(xué)術(shù)工作接受黨委的“審議和監(jiān)督”，特別重大的學(xué)術(shù)事項(xiàng)還要由教職工代表大會(huì)表決通過。

第四，民主權(quán)力作為教職工參與民主管理和監(jiān)督的權(quán)力，在高校一般以教職工代表大會(huì)的形式體現(xiàn)，具有獨(dú)立性，工會(huì)主席是民主權(quán)力的代表。教職工代表大會(huì)制度及其工會(huì)主席職位的設(shè)立在高校已經(jīng)形成，目前存在的問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是教職工代表大會(huì)形式化。在現(xiàn)實(shí)中教職工代表大會(huì)代表主要還由學(xué)校大大小小的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)組成，會(huì)議議程及結(jié)果都按學(xué)校黨委、行政或?qū)W校主要領(lǐng)導(dǎo)的意圖進(jìn)行，將民主會(huì)異化為行政會(huì)，不能實(shí)質(zhì)性地發(fā)揮應(yīng)有的作用。二是民主權(quán)力的代表工會(huì)主席行政化。在現(xiàn)實(shí)中，工會(huì)主席事實(shí)上已成和副校長(zhǎng)同級(jí)的行政領(lǐng)導(dǎo)，由于工會(huì)主席行政化，多時(shí)候代表的是行政而不是教職工。工會(huì)主席行政化，不可避免地造成如前所述的教職工代表大會(huì)形式化、行政化。鑒于此，高校工會(huì)主席和學(xué)術(shù)委員會(huì)主任都要與行政分離，使其成為獨(dú)立機(jī)構(gòu)的獨(dú)立負(fù)責(zé)人，成為學(xué)校黨委 “審議和監(jiān)督”形式下的“非行政”負(fù)責(zé)人。

高校內(nèi)部三種權(quán)力在黨委政治權(quán)力的 “審議和監(jiān)督”下獨(dú)立生存，協(xié)作運(yùn)行，建立黨委 “審議和監(jiān)督”之下合作式的分權(quán)運(yùn)行機(jī)制，能有效遏制目前高校內(nèi)部管理現(xiàn)實(shí)中的權(quán)力失衡問題。分權(quán)模式管理體制的建立關(guān)鍵在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層，因此，學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)的觀念、認(rèn)識(shí)、態(tài)度，成為學(xué)校內(nèi)部管理權(quán)力分派和運(yùn)行模式能否實(shí)施的關(guān)鍵因素。這又是一個(gè)比較重要的課題，需要我們理論工作者和實(shí)踐者去作進(jìn)一步探討。

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［2］ 秦惠民.我國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理中的權(quán)力制衡與協(xié)調(diào)——對(duì)我國(guó)大學(xué)權(quán)力現(xiàn)象的解析 ［J］.中國(guó)高教研究，2009（8）：26-29.

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［4］ 寇東亮.學(xué)術(shù)權(quán)力：中國(guó)語(yǔ)義、價(jià)值根據(jù)與實(shí)現(xiàn)路徑 ［J］.高等教育研究，2006（12）：16-21.

［5］ 文輔相.大學(xué)的學(xué)術(shù)性與中國(guó)大學(xué)的改造 ［J］.高等工程教育研究，2009（3）：58-63.

［6］ 葉飛帆.大學(xué)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的分離：三級(jí)組織二級(jí)管理模式 ［J］.教育研究，2011（2）：64-68.

［7］ 何淳寬，曹威麟，梁樑.中國(guó)大學(xué)正式組織與學(xué)術(shù)性準(zhǔn)正式組織的機(jī)能優(yōu)化——兼論我國(guó)大學(xué)三元權(quán)力治理結(jié)構(gòu)模式的構(gòu)建 ［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2009（3）：128-133.

［8］ 臧樹良.議黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制若干關(guān)系的處理 ［J］.中國(guó)高等教育，2011（3／4）：28-30.

［9］ 張德祥.高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)與內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的調(diào)適［J］.高等教育研究，1998（5）：24-27.

［10］ 董樹君.“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”組織格局新探 ［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2008-09-08（08）.

The Conception of an Internal Decentralized M odel of M anagement System for Universities

CHANG Yan
（Dingxi Normal College of Gansu province，Dingxi743000，Gansu，China）

The higher education law endows the internalmanagement four kinds of right，but in reality，there are four different degrees conflict and imbalance between the rights.The causes of the provisions are in part due to the fuzzy regulations and contradiction，having the internal flaw in management system.Therefore，perfecting regulations and establishing internal decentralizedmodelmanagement system in university have the internal power to solve the imbalance of the effectivemeasures.

decentralization mode；political power；administrative power；the academic power；democratic power

G647

A

1009-055X（2013）06-0089-07

（責(zé)任編輯：鄧澤輝

）

2013-03-25

甘肅省教育科學(xué) “十一五”規(guī)劃課題 （GS（2010）GX075）

常彥 （1964-）男，漢族，甘肅通渭縣人，教授，研究方向?yàn)榻逃芾怼?/p>