城市公共交通發(fā)展問題及對策研究——以長春市為例

任春楊

(吉林省社會科學(xué)院 城市發(fā)展研究所，長春130012)

城市公共交通社會化和半福利性的經(jīng)濟屬性，決定公共交通運營的最終目的是控制、代替非社會化的個體運客方式和企事業(yè)單位自備通勤車輛的盲目發(fā)展和自發(fā)性膨脹，從而在車輛購置、交通資源利用、節(jié)約能源、減少交通事故和降低環(huán)境污染等方面獲得可觀的經(jīng)濟效益和明顯的社會效益［1］。然而就目前城市公共交通發(fā)展情況及存在問題而言，其優(yōu)化配置資源的運營目標(biāo)并未得以實現(xiàn)。故筆者以長春市為例，著眼于長春市公共交通發(fā)展現(xiàn)狀研究，分析發(fā)展的問題所在，從而提出解決對策，并概括敘述長春市未來城市公共交通“優(yōu)先發(fā)展”的總體思路，為實現(xiàn)城市公共交通高效、優(yōu)質(zhì)、良性發(fā)展提供參考意見。

1 長春市公共交通發(fā)展情況

1.1 運營車輛及線路

目前，長春市的城市公共交通主要有4種方式:公共汽車、有軌電車、輕軌、出租車。近年來，隨著長春市經(jīng)濟實力的提高、城市空間布局?jǐn)U張、城區(qū)人口的增長以及城市道路系統(tǒng)的完善，全市公共交通也有了較為迅速的發(fā)展。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2012年初，長春市擁有公共汽車4437輛，年客運總量為66641.8萬人次;擁有有軌電車29輛，年客運總量1460萬人次;擁有輕軌219列，年客運總量為3334.15萬人次;公共汽車、軌道交通日客運量約200萬人次，公交出行分擔(dān)率為28%①《城市公共交通“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》指出:300萬人口以上城市(2012年初長春市人口為364.8萬人)公共交通出行分擔(dān)率應(yīng)達到35%以上。，每萬人擁有公共交通車輛13.3標(biāo)臺②《城市公共交通“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》指出:萬人公共交通車輛擁有量應(yīng)達到15標(biāo)臺以上。標(biāo)臺:城市公共交通建設(shè)專業(yè)名詞，指的是不同類型的運營車輛按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)量折算成的營運車輛數(shù)。。全市共擁有公共交通線路240條，其中公交集團路線138條，民營路線102條，運營路線長度總計4376公里。全市擁有出租車15401輛，駕駛員3萬多人，日客運量110萬人次［2］。

表1 2006－2011年長春市公共汽車、出租車發(fā)展情況表

表2 2006－2011年長春市軌道交通發(fā)展情況表

同時，長春市作為目前吉林省唯一具有軌道交通的城市，除正投入使用中的輕軌3、4號線外，地鐵1、2號線正在加緊建設(shè)中，預(yù)計2016年全部投入運營。據(jù)《長春市快速軌道交通建設(shè)規(guī)劃》，截至2030年，長春市將有5條地鐵，加上輕軌3、4號線，長春市快速軌道交通線路將達7條。

由表1、表2得出，長春市“十一五”期間，公共汽車數(shù)量、輕軌數(shù)量、運營線路長度、客運總量等公共交通發(fā)展因子均有所增加，但增量并不高，公共交通發(fā)展速度較為緩慢。從年平均增長量來看，5年來公共汽車增長量僅為106.2輛，軌道運營路線增長量也僅為1.6公里，公共汽車運營路線呈現(xiàn)負(fù)增長態(tài)勢，增速落后于城市的發(fā)展速度，公共交通明顯無法滿足市民出行需求。至“十二五”之初，長春市的公共汽車數(shù)量、輕軌數(shù)量、運營路線長度、軌道客運總量均有明顯增加，較“十一五”呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭。

1.2 運營場所及公交配備設(shè)施

2012年，長春市公交停車場面積不足10萬平方米，全市4000多臺公交車，按國家公交配套標(biāo)準(zhǔn)每臺車100平方米計算，目前公共停車場缺口達30萬平方米。公交集團統(tǒng)計顯示，公交集團擁有車庫32000平方米，露天停車場33000平方米，集團擁有的3000多輛公共汽車中，僅夠停放1100多輛車，其余1900多輛只能就近停放在道路邊、胡同或家屬區(qū)，入場入庫率僅為36.6%［3］。民營公交企業(yè)目前尚無公共停車場和車庫。

2012年，長春市有公交調(diào)度室122個，按相關(guān)管理條例規(guī)定，每條線路首終點各需設(shè)置1個調(diào)度室，長春市有240條公交線路，共需調(diào)度室480個，缺口為358個［4］?，F(xiàn)有公交調(diào)度室多為簡易、狹窄的板房，多數(shù)房內(nèi)冬季取暖困難，內(nèi)部設(shè)施極其簡陋。

2012年，長春市公共交通IC卡已發(fā)行140萬張，日均刷卡量為60萬人次。目前長春市公共交通IC卡還僅限在公共汽車上使用，尚未實現(xiàn)公共汽車、輕軌“一卡通”服務(wù)，同時全市出租車也尚不能使用刷卡方式付費。

1.3 公共交通企業(yè)經(jīng)營管理

長春市現(xiàn)有公交企業(yè)26家，長春公交集團1家為國有控股企業(yè)，國有股占30%，其他25家為獨立經(jīng)營的民營企業(yè)［5］，即現(xiàn)有將近一半的城市公交線路處于被轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包的經(jīng)營狀態(tài)。長春市現(xiàn)有出租車企業(yè)50余家，經(jīng)營方式比較復(fù)雜，包括個體經(jīng)營和公司經(jīng)營，其中公司經(jīng)營有少部分是公司自營方式，有一部分是承包經(jīng)營，大部分是掛靠經(jīng)營。

2 長春市公共交通發(fā)展存在的問題

2.1 城市公交優(yōu)先理念不強，“公交專用道”占道現(xiàn)象嚴(yán)重

目前，長春市公交優(yōu)先的理念并未深入人心，從政府層面來講，公交規(guī)劃布局不合理，城市發(fā)展與城市快速公交系統(tǒng)建立未達成一致，公共交通體系建設(shè)相對滯后;從交通參與者層面來講，行車占道、搶行現(xiàn)象極為普遍，公交先行意識薄弱。長春市現(xiàn)有28條公交專用道，其主要設(shè)置在人民大街、西安大路、解放大路、工農(nóng)大路等主干街路和單行線上，其他街路和路段則缺少公交專用道，并且由于公交專用道提示缺失或不明顯，并且有效監(jiān)管不足，導(dǎo)致私家車、出租車等其他車輛占道混行現(xiàn)象嚴(yán)重，使得公交專用道并未完全發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2.2 公共交通運力一般，城郊公交線路通達率低

近年來隨著長春城市的快速發(fā)展，市民的出行總量和出行距離都有所提升，現(xiàn)有公共交通運力雖然基本滿足了出行需求，但仍存在市民候車時間過長、上下班高峰期公交車人滿為患、部分公交車?yán)吓f(尤其是小公共汽車)、乘車環(huán)境差等問題。同時隨著城市外擴步伐的進一步加大，城郊市民的數(shù)量也在不斷增加，但由于城郊新區(qū)發(fā)展規(guī)劃與公交線路網(wǎng)拓展不同步，城郊公交運力明顯不足或缺失，在一定程度上造成了居民出行的不便，致使更多的城郊市民紛紛選擇購買私家車出行的現(xiàn)象，這無疑給城市交通擁堵帶來更大的壓力。

2.3 公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足，信息化程度低

長春市財政每年前期投入到公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金很少，公交企業(yè)只能基本維持保本經(jīng)營，建設(shè)資金嚴(yán)重不足，導(dǎo)致公共汽車更新緩慢、交通配套設(shè)施建設(shè)不足、公交車入場(庫)率較低。目前長春市公交停車場、車庫、公交調(diào)度室等公共交通配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面積嚴(yán)重不足，缺口較大，遠遠無法滿足現(xiàn)有公交車的運營、停靠、養(yǎng)護及職工工作的正常需求，導(dǎo)致某些線路的公交車長期占據(jù)行車道停車，嚴(yán)重阻礙了交通和居民出行，降低了道路資源的有效利用，也對營造整潔、舒適的市容市貌造成了一定的影響。同時，長春市部分支線道路的公交站牌還存在破損、衛(wèi)生條件差等問題。另外，長春市公交車信息化程度不高，只有部分車輛安裝了GPS定位系統(tǒng)，還不能實現(xiàn)對公交車行車車隔、行程等信息進行動態(tài)監(jiān)控和信息化管理。

2.4 公共交通行業(yè)體制矛盾仍然突出

長春市現(xiàn)有公交企業(yè)中包括國有、民營、個體多種經(jīng)營方式，不同企業(yè)各自為營，過分追求經(jīng)濟利益，忽視了公共交通行業(yè)的穩(wěn)定性和公共交通的公益性，導(dǎo)致各家線路重復(fù)、搶先進站、橫車堵路等現(xiàn)象時有發(fā)生，制約了公共交通行業(yè)的效率提高和健康發(fā)展。市場化與公益化矛盾極為突出，尤其是民營公交迫于經(jīng)濟壓力，運營車輛殘破、服務(wù)缺失、爭客搶客、行車無序等問題更為嚴(yán)重，存在相當(dāng)大的安全隱患。同時，公交企業(yè)職工尤其是公交司機待遇不高、工作時間長、勞動強度大，導(dǎo)致行業(yè)缺乏吸引力，人員流失嚴(yán)重(公交車司機缺口多達3000人)，進而使職工整體素質(zhì)不高。此外，出租企業(yè)經(jīng)營方式更為復(fù)雜，個體經(jīng)營、公司自營、承包經(jīng)營、掛靠經(jīng)營方式共存，使得對出租車行業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管極為不便，而且由于經(jīng)營方式的混雜，使出租車駕駛員的素質(zhì)參差不齊，服務(wù)質(zhì)量不高。

3 長春市未來“公交優(yōu)先”發(fā)展的總體思路

“公交優(yōu)先”是公共交通系統(tǒng)優(yōu)先發(fā)展的簡稱，從廣義上講，凡是有利于公共交通優(yōu)先發(fā)展的政策和措施均可成為公交優(yōu)先;從狹義上講，則是指僅在交通工程范圍內(nèi)采取適當(dāng)?shù)慕煌ü芾砗偷缆饭こ痰却胧瑑?yōu)先公共交通車輛在道路上的通行?！肮粌?yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)著重于以下幾點:

3.1 政策優(yōu)先

政策優(yōu)先結(jié)構(gòu)框架如圖1所示。

圖1 公共交通政策優(yōu)先框架圖［6］

3.2 技術(shù)優(yōu)先

主要包括公共交通運載工具技術(shù)優(yōu)先和管理控制技術(shù)優(yōu)先。公共交通運載工具技術(shù)優(yōu)先是指利用先進技術(shù)，對公共交通車輛的構(gòu)造、外觀等進行合理的設(shè)計及維護來提高公共交通車輛的優(yōu)先權(quán)。如公交車性能優(yōu)越;車內(nèi)座椅舒適，環(huán)境清潔，安裝空調(diào)、信息廣播、智能化售票及無線電發(fā)射或GPS專用車道信號轉(zhuǎn)換設(shè)備等裝置;候車站點安裝公交車動態(tài)預(yù)報裝置等。管理控制技術(shù)優(yōu)先是指在現(xiàn)有道路資源的基礎(chǔ)上，通過設(shè)置公交專用車道、交叉口公交專用入口以及專用信號燈來提高公交優(yōu)先權(quán)。

3.3 意識優(yōu)先

主要指公眾在觀念上應(yīng)該把公交優(yōu)先放在首位，包括決策者意識優(yōu)先和公共交通參與者意識優(yōu)先。決策者意識優(yōu)先指決策者在整個城市或城市路網(wǎng)規(guī)劃之前，就要將公共交通發(fā)展放在重要位置，把握“公交優(yōu)先”的大方向，使城市在規(guī)劃、建設(shè)和管理等方面都以“公交優(yōu)先”為基點，同時制定有利于公共交通發(fā)展的一切政策措施。公共交通參與者意識優(yōu)先指強化司機、乘務(wù)人員和出行者嚴(yán)格按照交通法規(guī)制約自身交通行為的意識，嚴(yán)守行車、乘車秩序，不隨意占用、穿行公交專用道，保證公共交通優(yōu)先權(quán)。

3.4 規(guī)劃優(yōu)先

主要包括土地利用優(yōu)先、優(yōu)先建立公共交通系統(tǒng)、停車設(shè)備規(guī)劃優(yōu)先和公交樞紐規(guī)劃優(yōu)先。土地利用優(yōu)先指在城市總體規(guī)劃階段就要預(yù)測城市客運需求量，制定合理的公共交通路網(wǎng)，并預(yù)留公共交通專用土地，如場站樞紐用地、停車設(shè)施用地及公共交通路網(wǎng)用地等。優(yōu)先建立公共交通系統(tǒng)指在制定城市道路系統(tǒng)規(guī)劃時，應(yīng)優(yōu)先考慮公共交通系統(tǒng)的建立，通過對城市居民出行量、出行方式等的研究，結(jié)合城市具體的財政、經(jīng)濟狀況及城市總體布局使地鐵、輕軌和地面公交按比例協(xié)調(diào)發(fā)展。停車設(shè)備規(guī)劃優(yōu)先指城市總體布局要合理規(guī)劃停車場的位置和規(guī)模，要有利于優(yōu)先發(fā)展公共交通，方便公共交通與非公共交通間的換乘，如在公共交通站點附近修建自行車、私家車停車場以便于換乘公共交通，從而吸引更多公共交通出行者。公交樞紐規(guī)劃優(yōu)先指公交樞紐選址要有利于各種公交路線間的合理銜接，如地鐵與公共交通站點的對接、大運量公共交通路線與對外交通站點的對接、站場布局與住宅小區(qū)建設(shè)的對接等。

城市公共交通是城市長遠發(fā)展的基石，只有兩者的高度協(xié)調(diào)、融合才能實現(xiàn)城市的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。長春市公共交通發(fā)展的具體思路應(yīng)該是:實施以人為本、公交優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，多方參與、科學(xué)制定城市中心城區(qū)及新區(qū)公共交通發(fā)展的近期、中遠期詳細規(guī)劃，尤其是合理設(shè)計公交專用通道、路面圍擋(尤其是商業(yè)區(qū))、路邊綠化、城市地下通道、過街天橋、靜態(tài)停車場、信號燈等與公共交通相關(guān)的設(shè)施，逐步形成與城市規(guī)模、人口增長、經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的，以專業(yè)化、信息化和法制化為基礎(chǔ)，以快速軌道交通和地面公交為主體、出租車和公共自行車為補充的，為市民提供安全、經(jīng)濟、便捷、舒適和環(huán)保的人性化公共交通服務(wù)的城市綠色公共交通體系。

4 長春市公共交通優(yōu)先發(fā)展對策

4.1 加大“公交都市”建設(shè)的宣傳力度，建立公交先行的出行理念

首先，政府相關(guān)部門和廣大媒體應(yīng)加大長春市建設(shè)“公交都市”的宣傳力度，使廣大市民對城市未來公共交通建設(shè)目標(biāo)、發(fā)展方向和目前公共交通在建項目建設(shè)進度有所了解，提高市民在“公交都市”建設(shè)過程中的參與度。同時應(yīng)在政府投資、公交設(shè)施用地、道路資源分配、財政補貼和稅收扶持等方面進一步體現(xiàn)公交優(yōu)先的理念，也可設(shè)立專項的公交發(fā)展基金。其次，學(xué)校、駕校、交通管理、媒體等相關(guān)部門應(yīng)進一步加強道路交通安全教育，倡導(dǎo)文明出行，提高廣大市民的公交先行意識，全面提升交通參與者素質(zhì)。最后，加快長春市快速公交體系的建立，繼續(xù)設(shè)置更多的城市公交專用道，增加相應(yīng)提示標(biāo)識，加大對占道、搶道等違規(guī)行為的監(jiān)管和處罰力度。

4.2 加快公交車車輛更新速度，提高公交車車輛檔次

加快對老舊公交車更新速度、提高車輛檔次是徹底消除老舊公交車安全隱患、改善市民乘車環(huán)境(尤其公交車冬季寒冷問題)、提高出行舒適度的切實有效手段。首先，結(jié)合公交線路的實際客運量和道路情況加快更新運營車輛。如可將在日客運量超過1萬人次的主干路上運營的公交車輛更新為8-10米的大客運車輛;將在一般路線上運營的公交車輛更新為7-8米的車輛;將在城市邊緣路線上運營的公交車輛更新為6-7米的車輛，以緩解公交車運力和運量間的矛盾。其次，選擇適當(dāng)價位或零排放的節(jié)能環(huán)保車輛作為提高公交車檔次的車型。如可將丹東黃海、大連遠征、廈門金龍等價位適當(dāng)?shù)能囆突蛞黄瘓F氣電混合動力公交車作為更新候選車型。最后，在不斷提高公交車檔次的同時，加強對運營車輛的保養(yǎng)和維護，尤其應(yīng)重視公交車冬季保養(yǎng)，定期對車內(nèi)供暖設(shè)備進行檢修，切實解決“冷凍車”問題。另外，可將更新車輛按干線、普線和支線的不同在顏色上加以區(qū)別，以便市民識別公交車基本行車路線，同時改變公交車外觀雜亂無章的現(xiàn)狀，更為打造“公交都市”增加一道城市風(fēng)景線。

4.3 加快推進公共交通基礎(chǔ)建設(shè)，全面提升配套設(shè)施層次

城市公共交通的健康運營離不開配套基礎(chǔ)設(shè)施的支撐，因此必須加快推進公共交通基礎(chǔ)建設(shè)，徹底解決公交車“無家可歸”問題。首先，在土地方面，城市發(fā)展必須優(yōu)先保障公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，管理部門必須杜絕公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)預(yù)留地被占用、挪用現(xiàn)象的發(fā)生。合理規(guī)劃確保城市新建小區(qū)、商區(qū)、大型活動場所與公交專用道、公交場(庫)的同步設(shè)計、建設(shè)、交付使用。其次，在公交樞紐、運營場、停車場和車庫方面，在加快推進在建項目順利完工并投入使用的同時，盡快啟動年內(nèi)凈月、高新區(qū)、南部新城、蓮花山滑雪場、汽車廠5處占地面積16.2萬平方米、建筑面積1.8萬平方米的公共停車場的建設(shè)。再次，在公交站牌、候車亭方面，加快推進更新亮化公交站牌、新建候車亭工程，并在新的候車亭加設(shè)候車座位。最后，在職工工作環(huán)境方面，加快推進公交調(diào)度室的改造、新建工程，同時建議為公交職工建立車隊食堂，解決職工(駕駛員)吃飯難問題。

4.4 加快公交企業(yè)改革步伐，提高公共交通信息化水平

長春市的公共交通市場化隨著時代的變遷已經(jīng)不能適應(yīng)和滿足城市的現(xiàn)實狀況與需求。當(dāng)前公共交通市場化與公益化的矛盾愈演愈烈，行業(yè)發(fā)展極為不穩(wěn)定，因此為了使公共交通回歸公益、服務(wù)于民，應(yīng)進一步加快現(xiàn)有民營公交路線國有化的改革步伐，除按計劃回收與公交集團合作的民營線路外，下一步應(yīng)逐步計劃收回部分民營企業(yè)獨立經(jīng)營線路。通過對公交行業(yè)的兼并重組、對公交資源的有效整合，實現(xiàn)公交配置的優(yōu)化升級，從而進一步提高公交管理效率、運營效率和服務(wù)效率，最終形成以國有化為主、民營企業(yè)為輔的公共交通運營格局。除加大公交企業(yè)改革力度以外，應(yīng)繼續(xù)推進出租車行業(yè)公司化改革進程，緩解出租車行業(yè)經(jīng)營方式復(fù)雜現(xiàn)象。另外，提高城市公共交通信息化水平，加快建立智能交通系統(tǒng)，動態(tài)交通信息采集、處理和發(fā)布系統(tǒng)將為公交司機和市民提供即時信息，同時也為其他交通參與者提供出行或行中路況信息，使其合理行車，從而均衡路網(wǎng)流量。

4.5 加快公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目落實進度，加大管理與維護力度

相關(guān)單位應(yīng)以城市公共交通發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，嚴(yán)格、按時落實公共交通相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施及配備設(shè)施項目的建設(shè)任務(wù)，確保書面規(guī)劃落到實處，使廣大市民能夠盡快享受到城市高效、質(zhì)優(yōu)的公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。同時交通管理部門一定要注重對公共基礎(chǔ)設(shè)施的后期管理和維護，避免項目交工就撒手、設(shè)施建好就交卷的問題出現(xiàn)。以往由于管理、維護缺失，致使設(shè)施過度損壞不得不一再重建，造成公共交通建設(shè)成本的提高和資源的嚴(yán)重浪費，因此公共交通設(shè)施建設(shè)后期優(yōu)質(zhì)的管理與維護能夠?qū)崿F(xiàn)對成本的有效控制和資源的合理節(jié)約。

［1］ 何玉宏.汽車社會與城市交通——交通社會學(xué)的探索［M］.上海:上海三聯(lián)出版社，2012:4.

［2］ 長春市統(tǒng)計局.2012長春統(tǒng)計年鑒［M］.北京:中國統(tǒng)計出版社，2011:185.

［3］ 吉林省人民政府辦公廳.關(guān)于對優(yōu)先發(fā)展我市城市公共交通的建議及答復(fù)［EB/OL］.［2013-01-12］http://www.jl.gov.cn/zwgk/yatabl/rddbjy/2011 _ 30431/201301/t20130112 _1403903.html.

［4］ 于慧楠.關(guān)于長春市城市公交場站設(shè)施的調(diào)查與分析［J］.中國新技術(shù)產(chǎn)品，2012(2):51.

［5］ 姜杰.解決長春市公共交通問題的對策建議［J］.地方問題研究，2011(2):80.

［6］ 馮樹民，白仕硯，慈玉生.城市公共交通［M］.北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社，2012:191.