創(chuàng)新社會(huì)管理思維 提升政府軟執(zhí)行力

● 麻寶斌 董曉倩

中國正處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期和社會(huì)矛盾凸顯期，內(nèi)在地要求政府必須做好兩方面工作：一是規(guī)范自身行為，落實(shí)依法行政，全面提高社會(huì)管理法治化水平；二是切實(shí)解決社會(huì)管理領(lǐng)域存在的突出問題，提高政府執(zhí)行力。但是，片面追求嚴(yán)格執(zhí)法和強(qiáng)化執(zhí)行力似乎并未收到預(yù)期效果，以群體性事件為標(biāo)志的社會(huì)沖突仍時(shí)有發(fā)生。社會(huì)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，法治之外尚需德治，管理之外尚需服務(wù)，既要規(guī)范人的行為，也要形塑人的觀念，“硬執(zhí)行力”還需要有“軟執(zhí)行力”的配合。

一、提升政府軟執(zhí)行力源于社會(huì)管理思維的深刻變革

政府軟執(zhí)行力，是指政府在社會(huì)管理與公共服務(wù)過程中，尊重并順應(yīng)管理和服務(wù)對(duì)象的社會(huì)心理和個(gè)體情感等因素，運(yùn)用價(jià)值播種、輿論宣傳、文化傳導(dǎo)、說服教育、精神感召等柔性手段，充分發(fā)揮社會(huì)組織和公民的作用，追求以“潤物細(xì)無聲”的方式實(shí)現(xiàn)改變?nèi)藗冃袨榕c社會(huì)風(fēng)氣等政策目標(biāo)的程度?？梢詮娜齻€(gè)方面理解其內(nèi)涵特點(diǎn)：第一，以民眾心理需求為起點(diǎn)。政府硬執(zhí)行力重在約束人的行為，政府軟執(zhí)行力則強(qiáng)調(diào)尊重民眾的尊嚴(yán)、權(quán)利、意愿和感受，客觀看待民眾心理需求的差異性，允許民眾自由選擇，愿意與民眾平等協(xié)商。第二，以柔性手段的運(yùn)用為過程。政府硬執(zhí)行力更多地運(yùn)用剛性（強(qiáng)制性）手段完成目標(biāo)和任務(wù)，政府軟執(zhí)行力則更加依賴柔性（非強(qiáng)制性）方式實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，而且，其依賴程度越高，說明軟執(zhí)行力越強(qiáng)（見圖1）。第三，以實(shí)現(xiàn)心靈之治為終點(diǎn)。政府硬執(zhí)行力用嚴(yán)格的制度、規(guī)范和行為標(biāo)準(zhǔn)約束民眾的行為，用懲罰的手段來維護(hù)社會(huì)管理體系。政府軟執(zhí)行力則強(qiáng)調(diào)通過目標(biāo)群體的思想轉(zhuǎn)變和人心歸服來實(shí)現(xiàn)“無為而治”。

提升政府軟執(zhí)行力源于社會(huì)管理思維的深刻變革，具體要實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”。

一是從片面追求執(zhí)行結(jié)果到綜合考慮結(jié)果與手段。傳統(tǒng)的觀念往往片面強(qiáng)調(diào)政府目標(biāo)或政策執(zhí)行的結(jié)果，缺乏對(duì)執(zhí)行手段和方式的考察。特別是在某一特定的結(jié)果目標(biāo)被高度關(guān)注時(shí)，采取何種手段就成了相對(duì)次要的問題。軟執(zhí)行力則強(qiáng)調(diào)對(duì)手段與結(jié)果的雙重關(guān)注，不僅要達(dá)到預(yù)期效果（事），而且要用正確的方法。

二是從拘泥于理性工具到同時(shí)考量價(jià)值理性與工具理性。以結(jié)果為導(dǎo)向，在時(shí)間急迫、任務(wù)繁重、“一票否決”等情形之下，管理者往往優(yōu)先采取習(xí)慣的、能熟練控制的執(zhí)行方式。政府軟執(zhí)行力試圖打破管理者對(duì)慣性思維和剛性手段的過度依賴，使剛性手段與柔性手段相互補(bǔ)充、取長補(bǔ)短，共同發(fā)揮作用。

三是從“手段→目標(biāo)”到“目標(biāo)→手段”。采用偏好的既定手段以期達(dá)到預(yù)定的目的，容易犯一個(gè)常見的管理錯(cuò)誤，即手中握著錘子，把所有面對(duì)的問題都視為釘子；反之，軟執(zhí)行力思維的特點(diǎn)是不斷創(chuàng)新，為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而采取任何可能的方法，尤其是與剛性手段不同的柔性方法，而且不限于某種特定的柔性方法。

圖1 軟硬執(zhí)行力劃分圖

二、提升政府軟執(zhí)行力對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理具有重要意義

提升政府軟執(zhí)行力是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理工作的一個(gè)重要突破口，對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理具有重要意義，不僅有利于繼承德治傳統(tǒng)，也有利于滿足改革現(xiàn)實(shí)的要求；不僅有利于改善政府自身形象，提高政府公信力，也有利于鼓勵(lì)社會(huì)參與，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。

一是提升政府軟執(zhí)行力，是“以人為本，服務(wù)為先”理念的重要體現(xiàn)?！耙匀藶楸尽笔鞘笠詠睃h中央突出強(qiáng)調(diào)的重要思想和基本要求，也是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的基本原則?！耙匀藶楸尽痹谡鐣?huì)管理中的直接體現(xiàn)就是“為人民服務(wù)”，力求做到“聽人民心聲、請(qǐng)人民支持、讓人民滿意”，這與政府軟執(zhí)行力的內(nèi)涵相契合。

二是提升政府軟執(zhí)行力，有利于繼承和發(fā)展黨的柔性管理經(jīng)驗(yàn)。革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代既強(qiáng)調(diào)武裝斗爭(zhēng)的重要性、不怕犧牲、勇于勝利，又重視瓦解敵軍、優(yōu)待俘虜、團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量；在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，既強(qiáng)調(diào)依法治國、完善社會(huì)主義民主法制建設(shè)，又重視以德治國，加強(qiáng)社會(huì)主義思想道德建設(shè)，將依法治國與以德治國結(jié)合起來；在社會(huì)發(fā)展上，既重視物質(zhì)文明，發(fā)展社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)，提高國家的綜合實(shí)力和國際競(jìng)爭(zhēng)力，又重視精神文明和政治文明，加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)建設(shè)，著力建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)。對(duì)于黨長期積累的柔性管理思想和方法，在當(dāng)前社會(huì)管理中都要有所繼承和發(fā)展。

三是提升政府軟執(zhí)行力，能夠適應(yīng)“變革先于變法”的改革需要。中國改革的基本模式是，民眾及基層政府自發(fā)地突破舊體制，試驗(yàn)一些新的替代性制度，上層對(duì)這些突破與試驗(yàn)予以默認(rèn)，并在合適的時(shí)機(jī)予以總結(jié)、推廣。這種漸進(jìn)式改革模式意味著，當(dāng)民眾及基層政府在自發(fā)嘗試、不斷創(chuàng)新的時(shí)候，他們已經(jīng)突破了現(xiàn)有規(guī)定。創(chuàng)新社會(huì)管理是又一次“摸著石頭過河”，提升政府軟執(zhí)行力就是要找出更多有助于“過河”的“石頭”，無論這些“石頭”是貼著“剛性手段”抑或“柔性手段”的標(biāo)簽，最后綜合權(quán)衡選好“渡口”。

四是提升政府軟執(zhí)行力，有助于加強(qiáng)政府公信力。當(dāng)前，在社會(huì)管理實(shí)踐中，政府主要還是采取單一的行政干預(yù)手段，對(duì)文化、教育手段運(yùn)用不足。這種管理現(xiàn)狀恐怕還會(huì)延續(xù)一段時(shí)期，也還會(huì)在一定范圍內(nèi)引發(fā)和激化社會(huì)矛盾。實(shí)際上，除規(guī)范執(zhí)法行為、嚴(yán)格執(zhí)法程序、完善監(jiān)督制度等外，還需要不斷探索更具人性化的執(zhí)法手段，關(guān)注目標(biāo)群體的接受程度，減少因外在強(qiáng)制而引起的內(nèi)心沖突，尋求管理與服務(wù)相結(jié)合的有效途徑，獲得廣大人民群眾的理解和支持，維護(hù)社會(huì)和諧。

五是提升政府軟執(zhí)行力，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的有效途徑。隨著社會(huì)問題的多樣化、復(fù)雜化和動(dòng)態(tài)化，政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織和民眾在社會(huì)管理中的特有優(yōu)勢(shì)，開始鼓勵(lì)和促進(jìn)社會(huì)參與。依據(jù)治理理論，政府有效執(zhí)行不在于有一個(gè)足夠豐富資源的全能型政府，而是能夠在多大程度上引導(dǎo)社會(huì)力量，使社會(huì)力量能夠按照政策目標(biāo)意愿行事。政府軟執(zhí)行力強(qiáng)調(diào)對(duì)民眾的尊重與信任，其將形成一種正強(qiáng)化的力量，鼓勵(lì)公民勇于承擔(dān)責(zé)任，激發(fā)其積極性、創(chuàng)造性和進(jìn)取精神，培養(yǎng)民眾的公民意識(shí)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。

三、提升政府軟執(zhí)行力的要求與改革建議

一是樹立“民為本”理念，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)。強(qiáng)化“服務(wù)理念”是提升政府軟執(zhí)行力的基礎(chǔ)。“如果一個(gè)國家的人民缺乏一種能賦予這些制度以真實(shí)生命力的廣泛的現(xiàn)代心理基礎(chǔ)，如果執(zhí)行和運(yùn)用著這些現(xiàn)代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個(gè)向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇結(jié)局是不可避免的?！雹俨粌H要加強(qiáng)政府執(zhí)行人員的服務(wù)理念教育，還要不斷完善工作規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、激勵(lì)機(jī)制及監(jiān)督機(jī)制等外在客觀制約機(jī)制的建設(shè)，進(jìn)而從觀念層面提升政府軟執(zhí)行力。

二是擅于運(yùn)用社會(huì)調(diào)查，提高政府決策能力。了解執(zhí)行環(huán)境和目標(biāo)群體是選擇執(zhí)行手段的前提條件。另外，在提升政府軟執(zhí)行力的過程中，地方政府已經(jīng)采取的做法和推進(jìn)的執(zhí)行策略會(huì)有明顯的差別，需要及時(shí)的宏觀指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。政府執(zhí)行部門要擅于運(yùn)用社會(huì)調(diào)查方法，科學(xué)收集、整理和分析大量信息。要收集軟性信息（決策對(duì)象或執(zhí)行人員的反映和反饋），了解政府的強(qiáng)項(xiàng)、弱項(xiàng)、潛在的機(jī)會(huì)和威脅，摸清目標(biāo)群體心理。在此基礎(chǔ)上，政府執(zhí)行部門及人員才能決斷在什么時(shí)間、什么地點(diǎn)，對(duì)誰，運(yùn)用何種柔性手段，從決策環(huán)節(jié)提升執(zhí)行的針對(duì)性和有效性。

三是以民眾需求為導(dǎo)向，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)。提升政府軟執(zhí)行力，要求執(zhí)行主體的組織結(jié)構(gòu)能夠調(diào)動(dòng)多方資源，不僅滿足民眾的一般需要，還要滿足不同類型目標(biāo)群體的差異性需求，以提升公共服務(wù)和政策執(zhí)行的質(zhì)量。減少層級(jí)，加快信息傳遞速度，便于高層領(lǐng)導(dǎo)和基層執(zhí)行人員溝通，及時(shí)掌握并迅速應(yīng)對(duì)執(zhí)行環(huán)境的變化，將原來嚴(yán)格的隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閲@公眾需求進(jìn)行協(xié)作的平等關(guān)系；打破部門壁壘，將有交叉重疊的機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，彌補(bǔ)政府軟執(zhí)行力責(zé)任不明的缺陷，避免模糊的責(zé)任區(qū)域；加強(qiáng)政府與其它組織的聯(lián)合，將相關(guān)企業(yè)、社會(huì)組織等整合到政府執(zhí)行中來，促進(jìn)政府執(zhí)行能力的擴(kuò)展與轉(zhuǎn)化。

四是掌握文化規(guī)律，創(chuàng)新執(zhí)行方式。文化是一種力量，不僅能形塑人的觀念、引導(dǎo)人的行為、凝聚人心，還能發(fā)掘人的潛能、滿足人性需要。政府可以從靈活運(yùn)用文化傳媒、發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)等方面創(chuàng)新文化執(zhí)行方式。例如，臺(tái)北市最大的垃圾發(fā)電廠建廠時(shí)，曾遭到市民的強(qiáng)烈反對(duì)，為了消除公眾的顧慮，臺(tái)北市承諾以最好的技術(shù)、設(shè)備和管理建廠，每天公布煙氣排放值，并且允許公眾隨時(shí)參觀和了解垃圾焚燒處理流程，甚至在150米高的煙囪上修建了一個(gè)旋轉(zhuǎn)餐廳，降低垃圾焚燒處理廠對(duì)環(huán)境和公眾心理帶來的沖擊。這種公開透明、重視公眾心理的處理方式，取得了良好的效果。如今，這個(gè)垃圾焚化廠已成為著名的旅游景點(diǎn)。

五是提升執(zhí)行人員能力。政府執(zhí)行人員在運(yùn)用柔性手段過程中往往會(huì)遇到新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，需要頻繁的判斷、推理、決策、計(jì)劃和協(xié)調(diào)，不僅要求執(zhí)行人員及時(shí)更新知識(shí)，還要具備戰(zhàn)略規(guī)劃能力、創(chuàng)新能力、語言表達(dá)能力、靈活機(jī)動(dòng)的應(yīng)變能力等。嚴(yán)格選拔程序，制訂有針對(duì)性的挑選標(biāo)準(zhǔn)，并加大政府執(zhí)行隊(duì)伍的人力資本投資，隨著執(zhí)行環(huán)境的變化，更新執(zhí)行人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)運(yùn)用柔性手段的能力和素養(yǎng)，進(jìn)而提升政府軟執(zhí)行力。

六是評(píng)估柔性手段，積累執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)?？冃гu(píng)估有助于知悉失敗的原因，萃取成功的經(jīng)驗(yàn)。然而，政府軟執(zhí)行力卻難于評(píng)估。一方面，人的觀念變化具有無形性和隱蔽性，難以考察其變化程度；另一方面，促使觀念變化的因素多種多樣，很難判斷是政府軟執(zhí)行的結(jié)果，更難判斷是哪種柔性手段發(fā)揮了主要作用。在對(duì)政府軟執(zhí)行力評(píng)估的過程中至少要關(guān)注以下問題：一是效果，目標(biāo)群體行為及行為意向的改變程度，知識(shí)的改變程度，對(duì)執(zhí)行活動(dòng)的知曉情況，對(duì)不同執(zhí)行手段的反應(yīng)情況和目標(biāo)群體的滿意度；二是效益，政府軟執(zhí)行在多大程度上解決了社會(huì)問題，其中不同柔性手段對(duì)政策目標(biāo)做出了多大的貢獻(xiàn)；三是效率，總體的執(zhí)行成本，不同手段的執(zhí)行成本；四是廣泛性，執(zhí)行手段的覆蓋面，如相關(guān)演講的聽眾數(shù)目、新聞報(bào)道時(shí)間的長度、網(wǎng)絡(luò)欄目中被瀏覽的數(shù)量等；五是針對(duì)性，政府執(zhí)行手段的選擇是否適合社會(huì)問題，是否符合不同類型的目標(biāo)群體。

當(dāng)然，不僅僅局限于政府內(nèi)部，改善干群關(guān)系、調(diào)動(dòng)社會(huì)組織力量等途徑也會(huì)有利于政府軟執(zhí)行力的提升。提升政府軟執(zhí)行力是一個(gè)關(guān)系政府內(nèi)部、外部諸多因素的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，很多因素之間相互聯(lián)動(dòng)，甚至其背后存在著一些表面上看來相互矛盾而實(shí)際上可能都正確的價(jià)值選擇。

① （美）英格爾斯：《人的現(xiàn)代化》，殷陸君譯，四川人民出版社，1986年，第4頁。