資源流動(dòng)視角的教育均等化問(wèn)題研究＊

管永昊，賀伊琦

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京 100086;2.南京財(cái)經(jīng)大學(xué)，江蘇 南京 210046)

一、引 言

教育均等化 (均衡)是我國(guó)政府與社會(huì)各界長(zhǎng)期關(guān)注的重大問(wèn)題，在黨和政府的各項(xiàng)文件中屢屢出現(xiàn)，但從現(xiàn)實(shí)情況看，教育的不均等在全國(guó)范圍內(nèi)還是普遍存在的。一般在研究包括教育在內(nèi)的公共服務(wù)均等化問(wèn)題時(shí)，學(xué)者們主要是以區(qū)域、內(nèi)容和階層為標(biāo)準(zhǔn)劃分。以區(qū)域劃分，可以分為行政區(qū)域 (省、市和縣等)間均等化、經(jīng)濟(jì)區(qū)域 (東、中和西部)間均等化和城鄉(xiāng)區(qū)域間均等化;以內(nèi)容劃分，可以分為目標(biāo)均等化、過(guò)程均等化和結(jié)果均等化;以階層劃分，可以分為高收入者、中等收入者和低收入者在教育等公共服務(wù)上的均等化，還有部分學(xué)者對(duì)城市中農(nóng)民工子弟等流動(dòng)人口的教育均等化問(wèn)題進(jìn)行了研究。但是，這些劃分的方式基本都可以歸納為產(chǎn)出或結(jié)果占有 (靜態(tài)的存量)視角的均等化問(wèn)題，而目光也主要集中于政府的責(zé)任上。目前，關(guān)于此方面的主要研究分別從教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和教師流動(dòng)的角度進(jìn)行的。這兩個(gè)方面分別代表了 (部分)教育財(cái)政投入的均等化和師資的均等化。財(cái)政資金的投入和師資的均衡分配，無(wú)疑是教育均等化的主要構(gòu)成部分，但是教育資源的構(gòu)成卻并非僅僅包括這兩部分，而財(cái)政投入也并非是教育資金的全部。這種思路忽略了教育所涉各主體的能動(dòng)作用，限制了教育均等化進(jìn)程的速度。

二、教育資源流動(dòng)的內(nèi)容與方式

(一)教育資源流動(dòng)的主體與內(nèi)容

教育資源流動(dòng)的主體就是可以提供教育資源的各個(gè)主體，主要有:(1)政府。包括政府的財(cái)政部門(mén)、教育主管部門(mén)和其它部門(mén)，財(cái)政部門(mén)和教育主管部門(mén)是其中最為重要的部分，財(cái)政部門(mén)是提供教育尤其是義務(wù)教育財(cái)力資源的核心主體，而教育主管部門(mén)則是教育財(cái)力、人力和信息資源的主要管理者。(2)學(xué)校。包括各級(jí)各類學(xué)校。在各類學(xué)校中，以所有者劃分，可以分為公辦學(xué)校和民辦學(xué)校;以學(xué)校的層次劃分可以分為重點(diǎn)學(xué)校、一般學(xué)校和薄弱學(xué)校等;以學(xué)校的級(jí)別劃分，可以分為高等院校、高級(jí)中等學(xué)校、義務(wù)教育學(xué)校等;以地區(qū)劃分，可以分為城市學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校等。學(xué)校是教育財(cái)力、人力、物力和信息資源的主要使用者，同時(shí)也是物力、信息資源的實(shí)際管理者和信息資源的主要生產(chǎn)者。(3)社會(huì)。包括一些與教育有關(guān)的社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和個(gè)人。這些主體在教育財(cái)力、人力、物力與信息資源的提供上，具有一定的作用，目前只有在財(cái)力資源的提供上影響較大，在其它資源提供上所起到的作用還很小。

教育資源流動(dòng)的內(nèi)容主要有:(1)人力資源。包括教師、校長(zhǎng)和學(xué)校其他管理者等，其中，教師是教育資源中最為核心的部分，因?yàn)橐粋€(gè)優(yōu)秀的教師隊(duì)伍建設(shè)很難在短期內(nèi)取得可見(jiàn)的成效，而每一個(gè)優(yōu)秀教師的培養(yǎng)，也非一朝一夕之功，但教育的成效，從目前看，還必須依靠?jī)?yōu)秀教師的數(shù)量。校長(zhǎng)和學(xué)校其他管理者雖然也具有重要的作用，但對(duì)于教育所起到的直接效果，以及對(duì)學(xué)生的影響程度，與教師相比，還有一定距離。(2)財(cái)力資源。主要是指學(xué)?？梢允褂玫母黝惤逃Y金，其中財(cái)政資金應(yīng)是其核心部分，這一點(diǎn)在義務(wù)教育的各類學(xué)校中尤為明顯。其它資金還包括學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)，企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體和政府部門(mén)及其它學(xué)校的捐款等。(3)物力資源。主要是指學(xué)?？梢允褂玫母黝惤虒W(xué)場(chǎng)所、設(shè)備、器材和教材圖書(shū)等。(4)信息資源。主要是指支持學(xué)校有效運(yùn)轉(zhuǎn)、促進(jìn)教學(xué)及管理水平提高的各類管理制度、管理經(jīng)驗(yàn)、教學(xué)經(jīng)驗(yàn)、教學(xué)方法、校園文化培養(yǎng)、教學(xué)研究氛圍與風(fēng)格的形成等。這一點(diǎn)尤其應(yīng)當(dāng)注意，21世紀(jì)是知識(shí)社會(huì)、信息社會(huì)，在科學(xué)知識(shí)已成為推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的重要力量的今天，學(xué)校更應(yīng)注重對(duì)各類信息的搜集、消化與應(yīng)用，以使既定的人力、物力和財(cái)力資源在知識(shí)與信息這一“催化劑”的作用下，發(fā)揮最大的效用。

(二)教育資源流動(dòng)的方式

在政府、學(xué)校和社會(huì)等各個(gè)主體中，對(duì)教育資源各內(nèi)容如何流動(dòng)，其作用方式與程度大致表現(xiàn)為以下幾點(diǎn):(1)在人力資源方面。學(xué)校與學(xué)校之間的交流對(duì)教育資源流動(dòng)的作用最為強(qiáng)烈和明顯，從學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、優(yōu)秀骨干教師到其他人員的交流，對(duì)于促進(jìn)學(xué)校之間教育資源的均等化具有非常重要的作用;政府對(duì)學(xué)校的教育資源流動(dòng)一般是以下派一些干部進(jìn)行掛職的方式進(jìn)行，教育人力資源的流動(dòng)渠道比較單一，影響也不是很明顯;社會(huì)對(duì)教育資源流動(dòng)的作用主要是以志愿者等形式出現(xiàn)。(2)在財(cái)力資源方面。政府所起的作用最為明顯，主要是指教育財(cái)政支出，在不同層級(jí)政府之間還存在教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付;學(xué)校與學(xué)校之間主要以對(duì)口支援的捐助形式體現(xiàn);而社會(huì)則主要是以支付學(xué)費(fèi)、捐款為主，包括對(duì)“希望工程”、學(xué)校和個(gè)人的捐款。(3)在物力資源方面。學(xué)校與學(xué)校之間主要是捐贈(zèng)教學(xué)用具，一般為學(xué)校使用過(guò)的;社會(huì)主要是捐物，包括教學(xué)用具、教材和衣物等;而政府所起的作用則很小，一般是某些政府部門(mén)的捐贈(zèng)。(4)在信息資源方面。學(xué)校與學(xué)校之間的作用最為顯著，包括教學(xué)經(jīng)驗(yàn)和教學(xué)手段、管理經(jīng)驗(yàn)、學(xué)校規(guī)章制度改進(jìn)等在教學(xué)管理中的一些核心信息;而政府也起到了比較重要的作用，主要是教育管理制度的制定與發(fā)布，對(duì)各級(jí)各類學(xué)校信息的匯總與發(fā)布等。社會(huì)所起的作用較小，主要是社會(huì)對(duì)教育的需求信息等 (如表1所示)。

表1 各主體對(duì)教育資源流動(dòng)內(nèi)容的作用方式與程度

從表1中可以看出，一般來(lái)說(shuō)，在一個(gè)學(xué)校的發(fā)展中，政府的財(cái)政投入和學(xué)校之間在師資等人力資源、信息方面的交流是最為主要的影響因素。而師資等人力資源的流動(dòng)也是促進(jìn)學(xué)校之間信息交流的重要而有效的手段之一，因?yàn)榱鲃?dòng)可以使教師與學(xué)校管理者接觸不同的校園文化、教學(xué)風(fēng)格、管理理念和教學(xué)環(huán)境，可以拓寬教師與學(xué)校管理者的知識(shí)面，可以汲取其他學(xué)校的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)和管理經(jīng)驗(yàn)，有助于教師與學(xué)校管理者自身業(yè)務(wù)水平與綜合素質(zhì)的提高［1］。因此，作為教育領(lǐng)域中最具有能動(dòng)性的生產(chǎn)力要素，師資等人力資源的合理流動(dòng)是消除包括人力資源和信息資源在內(nèi)的教育資源配置巨大差距的主要手段之一，也是促進(jìn)教育均等化的重要保證。

各主體間教育資源流動(dòng)的方式如表2所示。

表2 各主體間教育資源流動(dòng)的方式

從表2可以看出，政府與學(xué)校應(yīng)是教育資源流動(dòng)的主體，而政府的作用目前更多的是提供財(cái)力資源，未來(lái)應(yīng)更多地體現(xiàn)其在信息資源方面的作用。學(xué)校則是信息資源流動(dòng)的主要推動(dòng)者，這種推動(dòng)主要依賴于教師的流動(dòng)。

三、教育資源流動(dòng)的現(xiàn)狀

(一)財(cái)力資源流動(dòng)現(xiàn)狀

1.從政府的角度看

目前最為矚目的就是兩個(gè)問(wèn)題，一是教育財(cái)政支出不足，二是教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不合理。教育財(cái)政支出不足一向?yàn)閷W(xué)界和社會(huì)所詬病，其中，最明顯的證據(jù)莫過(guò)于財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP4%的目標(biāo)遲遲難以達(dá)到，政府本來(lái)預(yù)計(jì)在2000年就應(yīng)達(dá)到這一目標(biāo)，但是直至今日尚未實(shí)現(xiàn)，長(zhǎng)期的歷史欠賬和現(xiàn)實(shí)對(duì)于教育財(cái)政投入的巨大的需求缺口，使得人們對(duì)于政府在教育財(cái)政投入方面的不足產(chǎn)生較為強(qiáng)烈的不滿。與教育財(cái)政投入不足相對(duì)應(yīng)的則是教育財(cái)政投入在區(qū)域和城鄉(xiāng)之間不均衡，長(zhǎng)期的教育資源分配不均，更為彰顯了教育均等化的訴求。而教育財(cái)政投入的不均，在很大程度上是由于我國(guó)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不完善所致。主要表現(xiàn)為:(1)相對(duì)獨(dú)立的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系尚未建立。目前教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與其他轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目混雜在一起，既難以從總量上保證對(duì)義務(wù)教育的足夠支持，也不能使有限的轉(zhuǎn)移支付資金在協(xié)調(diào)地區(qū)教育均衡發(fā)展中有效地發(fā)揮作用。(2)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在項(xiàng)目確定和補(bǔ)助數(shù)額計(jì)算上的科學(xué)依據(jù)不足，隨意性較強(qiáng)。在項(xiàng)目確定上，通常的做法是上級(jí)政府根據(jù)總體發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃來(lái)確定重點(diǎn)工程項(xiàng)目，這導(dǎo)致教育專項(xiàng)資金并非根據(jù)各地區(qū)急須解決的實(shí)際問(wèn)題來(lái)考量，容易造成上級(jí)政府制定的目標(biāo)與地方教育的實(shí)際需求不相符合。在補(bǔ)助數(shù)額上，受基數(shù)因素和人為因素影響很大，主觀隨意性較強(qiáng)。(3)義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式比較單一。目前大多數(shù)專項(xiàng)教育轉(zhuǎn)移支付僅采用限額配套補(bǔ)助的單一形式，這種方式要求接受補(bǔ)助的地方政府必須籌集到一定比例的配套款項(xiàng)才能得到上級(jí)政府的資金，這對(duì)具有一定財(cái)政實(shí)力的地區(qū)較為有益，而對(duì)于財(cái)政極為匱乏的貧困地區(qū)則相當(dāng)不利［2］。

2.從政府、社會(huì)對(duì)教育總經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的影響看

目前，社會(huì)對(duì)教育資源的投入增速高于政府投入的增速，即目前教育資源流動(dòng)呈現(xiàn)出社會(huì)對(duì)教育資源流動(dòng)發(fā)揮重要作用的不合理現(xiàn)象，這與前文所做的政府應(yīng)發(fā)揮最重要作用的分析不符。

筆者曾以各省級(jí)單位的教育總經(jīng)費(fèi)為被解釋變量，以各省級(jí)單位的國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、社會(huì)捐資和集資辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、學(xué)費(fèi)和雜費(fèi)為解釋變量，構(gòu)建回歸方程:ΔE總= β1ΔE財(cái)政+ β2ΔE團(tuán)體+ β3ΔE捐資+β4ΔE個(gè)人+ε。以1999—2007年各年的 《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》和2008年的《中國(guó)教育年鑒》，選取1998—2007年各年數(shù)據(jù)。在得到的回歸結(jié)果中，模型的擬合優(yōu)度不高，且教育總經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)率與國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)率正相關(guān)關(guān)系不顯著，與社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)率具有顯著的正相關(guān)關(guān)系，但系數(shù)較小，亦即影響不是很強(qiáng)烈，與社會(huì)捐資和集資辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)率正相關(guān)關(guān)系不顯著，與學(xué)費(fèi)和雜費(fèi)可能具有顯著的正相關(guān)關(guān)系，并且系數(shù)較大，亦即影響很強(qiáng)烈。調(diào)整后的模型進(jìn)行面板數(shù)據(jù)分析后的回歸結(jié)果如模型 (1)所示。

從回歸結(jié)果可看出，模型的擬合優(yōu)度尚可，各項(xiàng)結(jié)果均在99%的置信區(qū)間內(nèi)通過(guò)檢驗(yàn)，教育總經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)率與社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)率具有顯著的正相關(guān)關(guān)系，但系數(shù)較小，亦即影響不是很強(qiáng)烈。與學(xué)費(fèi)和雜費(fèi)具有顯著的正相關(guān)關(guān)系，且系數(shù)較大，亦即影響比較強(qiáng)烈。因此，可以看出，從1998—2007年，政府在教育上處于缺位狀態(tài)，各省的教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)更主要是源于學(xué)費(fèi)和雜費(fèi)的增加，可以認(rèn)為教育的財(cái)力資源的流動(dòng)增速主要依靠社會(huì)性財(cái)力的投入［3］。

(二)人力資源流動(dòng)現(xiàn)狀

主要是自發(fā)的教師流動(dòng)。目前，教師流動(dòng)一般通過(guò)市場(chǎng)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，但這種方式很容易導(dǎo)致優(yōu)秀教師從經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，從鄉(xiāng)村學(xué)校向城市學(xué)校流動(dòng)，從普通學(xué)校甚至薄弱學(xué)校向重點(diǎn)學(xué)校流動(dòng)的現(xiàn)象，從而進(jìn)一步拉大校際間教師資源的不均衡［2］。同時(shí)，這種流動(dòng)方式帶來(lái)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題:教師資源不均衡基礎(chǔ)上的“不足”與“過(guò)?！辈⒋婢置?。我國(guó)2008年年底發(fā)表的《國(guó)家教育督導(dǎo)報(bào)告——關(guān)注義務(wù)教育教師》指出:全國(guó)義務(wù)教育教師總體規(guī)模按現(xiàn)行編制標(biāo)準(zhǔn)基本滿足需求，保證了普及九年義務(wù)教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但目前教師配備結(jié)構(gòu)性問(wèn)題依然突出，農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)教師數(shù)量不足，補(bǔ)充困難，影響義務(wù)教育均衡發(fā)展。而據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織一份報(bào)告看，我國(guó)教師過(guò)剩將成為突出問(wèn)題，該報(bào)告指出:由于學(xué)齡人口減少，到2015年，我國(guó)要從現(xiàn)有這些中小學(xué)教師儲(chǔ)量中減少180萬(wàn)人。在教師總量本來(lái)可以滿足需要的情況下卻有突出的結(jié)構(gòu)性配備問(wèn)題，據(jù)此可以合理地推測(cè)，我國(guó)有些地區(qū)或?qū)W校的教師是人浮于事，存在著閑置或浪費(fèi)的現(xiàn)象。因此，我國(guó)當(dāng)前應(yīng)該積極推動(dòng)教師流動(dòng)，使閑置的教師，特別是“賦閑”的合格教師流向缺少教師的地區(qū)和學(xué)校，從而優(yōu)化教師資源配置［4］。

針對(duì)這種自發(fā)流動(dòng)所帶來(lái)的“馬太效應(yīng)”，政府已采取了一定的措施應(yīng)對(duì)，主要是以行政強(qiáng)制的方式干預(yù)教師的流動(dòng)方向。目前這種干預(yù)方式還未在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)，但已有部分地區(qū)進(jìn)行了相應(yīng)的探索，主要有以下幾種模式:(1)哈爾濱模式。哈爾濱市為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)薄弱學(xué)校的建設(shè)，早在2000年就在中小學(xué)實(shí)行學(xué)校對(duì)口支援，城鎮(zhèn)在職教師到農(nóng)村定期輪換任教的制度。主要采取學(xué)校結(jié)對(duì)的方式，簽訂《責(zé)任書(shū)》，明確對(duì)口關(guān)系的學(xué)校雙方要確立教育教學(xué)全方位的相互責(zé)任，明確雙方各自的任務(wù)、目標(biāo)、責(zé)任、措施和期限等內(nèi)容;流動(dòng)結(jié)束后回原學(xué)校，由學(xué)校負(fù)責(zé)接納并安排工作。由市教委對(duì)全市對(duì)口支援和輪換工作進(jìn)行檢查和評(píng)估。以骨干教師、名優(yōu)教師為重點(diǎn)，每年輪換比例按當(dāng)年教育事業(yè)發(fā)展和教師隊(duì)伍需求確定，一般期限為3—5年。在教師流動(dòng)期間，其人事關(guān)系歸屬流入學(xué)校，參與輪換的教師工資向上浮動(dòng)一級(jí)。(2)杭州臨安模式。該模式是強(qiáng)制性很弱的“扶助”模式，教師和原學(xué)校人事關(guān)系沒(méi)有變化，教育主管部門(mén)也沒(méi)有進(jìn)行明確的管理，只是根據(jù)具體情況規(guī)定結(jié)對(duì)學(xué)校形成一對(duì)一或一對(duì)多等結(jié)對(duì)形式，主要由學(xué)校層面操作。根據(jù)互助協(xié)議確定。原則上“結(jié)對(duì)學(xué)校要選派優(yōu)秀教師送教下鄉(xiāng)和進(jìn)城區(qū)學(xué)校學(xué)習(xí)、觀摩，把先進(jìn)的教學(xué)理念和教學(xué)方法傳送到農(nóng)村學(xué)校。通過(guò)示范課、觀摩課等教學(xué)活動(dòng)，帶動(dòng)結(jié)對(duì)學(xué)校、教師共同提高”。(3)上海長(zhǎng)寧模式。該模式是具有強(qiáng)制性的“剛性”模式，新評(píng)的中學(xué)高級(jí)教師 (三年內(nèi)退休的新評(píng)中學(xué)高級(jí)教師除外)，必須服從教育局對(duì)師資力量的均衡配置，由教育局在有崗位空額的學(xué)校進(jìn)行配置，并與新聘學(xué)校建立起3—6年的人事關(guān)系［5］。(4)江蘇模式。即“城鄉(xiāng)教師定期輪換制”，2010年2月江蘇省政府就公布了《實(shí)施〈義務(wù)教育法〉辦法意見(jiàn)稿》，規(guī)定在區(qū)域內(nèi)實(shí)行義務(wù)教育公辦教師定期輪換制度，教師在同所學(xué)校任職不能超過(guò)6年［6］。但作為一種應(yīng)對(duì)方式，目前在江蘇出現(xiàn)了“教育集團(tuán)化”的模式，即某些“名?！苯M建教學(xué)集團(tuán)，所屬教師在集團(tuán)內(nèi)各學(xué)校進(jìn)行流動(dòng)，所謂“肥水不流外人田”，規(guī)避了教師流動(dòng)對(duì)本集團(tuán)的損失，但同時(shí)也使得教師流動(dòng)的實(shí)際意義大打折扣。

此外，在人力資源流動(dòng)上，還有一種雖數(shù)量較少但意義重大的形式，即政府所提倡的支援西部或志愿者向老、少、邊、窮地區(qū)學(xué)校流動(dòng)的方式。此方式使政府與社會(huì)對(duì)于落后地區(qū)教育師資的缺乏程度有了清晰的認(rèn)識(shí)，從而引起了政府與社會(huì)對(duì)于加強(qiáng)落后地區(qū)師資隊(duì)伍建設(shè)的重視。

(三)物力資源流動(dòng)的現(xiàn)狀

在物力資源流動(dòng)中，目前，政府所起的作用非常小，主要是某些政府部門(mén)的捐贈(zèng) (本文并不贊成政府部門(mén)的捐贈(zèng)，原因容后論述)。而學(xué)校與學(xué)校間的物力資源流動(dòng)則較為常見(jiàn)，主要是一些條件較好的學(xué)校在自己更新設(shè)備后，將自己使用過(guò)的教學(xué)用具等捐贈(zèng)給其他條件較差的學(xué)校(但一般是對(duì)口支援學(xué)校)。而社會(huì)在教育物力資源流動(dòng)方面則發(fā)揮了較大的作用，包括企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)組織對(duì)學(xué)校和學(xué)生捐贈(zèng)的教學(xué)用具、教材和其它物品。

(四)信息資源流動(dòng)的現(xiàn)狀

在信息資源流動(dòng)方面，政府教育主管部門(mén)作為各級(jí)各類學(xué)校的管理者，既是上級(jí)教育主管部門(mén)政策的執(zhí)行者和監(jiān)督者，也是本級(jí)教育事業(yè)有關(guān)政策的制定者與監(jiān)督者，掌握了大量的教育信息資源，本應(yīng)成為教育信息資源流動(dòng)最好的組織者和推動(dòng)者。但是目前教育主管部門(mén)除了執(zhí)行例行的政策傳達(dá)、實(shí)施與監(jiān)督及反饋等職責(zé)外，很少能夠積極主動(dòng)地搜集所屬各校教學(xué)動(dòng)態(tài)、教學(xué)經(jīng)驗(yàn)、實(shí)施效果等信息，并予以公布，以使各校都能夠共享優(yōu)秀的教學(xué)信息，提高自身的教學(xué)管理水平，從而使得教育信息資源也成為各校自己的“私產(chǎn)”。各學(xué)校之間的信息交流也主要局限于“對(duì)口支援”的學(xué)校，或者是興師動(dòng)眾的“取經(jīng)”等形式。

四、推動(dòng)資源流動(dòng)，促進(jìn)教育均等化

推動(dòng)教育資源流動(dòng)的核心思想在于打破以往教育資源被各學(xué)校視為“自家的財(cái)產(chǎn)”的落后思想，建立教育資源歸公的正確思想，即各學(xué)校所使用的資金、教學(xué)物資和教師都不是某一個(gè)學(xué)校的“私產(chǎn)”，而是統(tǒng)一由政府所有，由教育主管部門(mén)所控制和支配。

(一)在財(cái)力資源流動(dòng)上

首先，應(yīng)加大教育財(cái)政投入，盡快實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP4%的目標(biāo)，并扭轉(zhuǎn)個(gè)人在教育投入方面增長(zhǎng)幅度逐步加大的趨勢(shì)，真正體現(xiàn)政府在教育公共產(chǎn)品提供上的職責(zé)與作用。中央政府應(yīng)承擔(dān)更多的義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任，以保證義務(wù)教育財(cái)政投入的及時(shí)與足額。并且，由中央政府協(xié)調(diào)省際之間的教育財(cái)政平衡問(wèn)題，即加強(qiáng)中央政府在教育提供上的支出責(zé)任，并以保證經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)教育財(cái)政支出的及時(shí)、足額支付，保障經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)居民的法定受教育權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)［7］。

其次，應(yīng)規(guī)范教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。在整體的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上，應(yīng)以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，因?yàn)橐话阈赞D(zhuǎn)移支付能為地方政府提供充足的教育財(cái)政資金來(lái)源，而目前占比重較高的稅收返還對(duì)于地方財(cái)力均等化具有逆向作用?，F(xiàn)有的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基本是以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式出現(xiàn)，且數(shù)額較少，同時(shí)有地方財(cái)政配套資金要求，往往會(huì)形成財(cái)政資金分配的“馬太效應(yīng)”，難以滿足廣大經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)提供教育的需要。今后需要加大中央教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，規(guī)范教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付管理，逐步建立起規(guī)范的中央與省級(jí)政府之間的長(zhǎng)期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以及省以下教育財(cái)政支付制度。在轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定上，應(yīng)以各地的實(shí)際教育需求和教育成本為主要依據(jù)，依據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)狀況、財(cái)政能力和教育發(fā)展水平等因素確定，而不是以在校學(xué)生數(shù)和生均教育經(jīng)費(fèi)的平均方式或上級(jí)政府的任務(wù)為依據(jù)。在形式上，可以繼續(xù)實(shí)行教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，但應(yīng)減少或者取消地方財(cái)政資金配套要求。

最后，應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)上有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的公民和企業(yè)向貧困地區(qū)學(xué)校和學(xué)生捐款。但不應(yīng)鼓勵(lì)政府部門(mén)捐款，因?yàn)檎块T(mén)捐款支出的來(lái)源依然是財(cái)政撥款，一來(lái)如果這部分財(cái)政資金真的需要用于教育事業(yè)，那就不如直接撥款給學(xué)校，無(wú)需再多一道程序，也多了資金內(nèi)部流轉(zhuǎn)的成本;二來(lái)政府部門(mén)有財(cái)力捐款，想必是財(cái)政撥款多于部門(mén)實(shí)際需要的緣故，才使這部分資金成為了多余的部分?？晒膭?lì)具有一定營(yíng)利性的學(xué)校 (如高等院校、民辦學(xué)校等)向完全非營(yíng)利的承擔(dān)義務(wù)教育責(zé)任學(xué)校進(jìn)行捐款，但不應(yīng)鼓勵(lì)各義務(wù)教育學(xué)校之間進(jìn)行捐款。

(二)在人力資源流動(dòng)上

1.建立教師“定期流動(dòng)制”

借鑒日本、韓國(guó)和澳大利亞等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行教師“定期流動(dòng)制”，對(duì)解決我國(guó)義務(wù)教育師資分布不平衡的現(xiàn)狀具有重要的意義。我國(guó)應(yīng)制定關(guān)于教師“定期流動(dòng)制”的政策、法規(guī)，以法律的形式確定教師流動(dòng)的義務(wù)，并明確規(guī)定教師流動(dòng)的條件、原則、待遇、方式、期限及獎(jiǎng)懲措施等，以便于制度化管理、規(guī)范化操作。

從近期看，實(shí)現(xiàn)完全的教師“定期流動(dòng)制”難度非常大，而且大規(guī)?？缡〉慕處熈鲃?dòng)也是不現(xiàn)實(shí)的，從日本教師定期流動(dòng)的地域范圍上看，在同一市、街區(qū)、村之間流動(dòng)的教師占流動(dòng)總數(shù)的54.3%，有的縣 (相當(dāng)于我國(guó)的省一級(jí))還高達(dá)94.5%，而跨縣一級(jí)行政區(qū)域流動(dòng)的比例較小，主要是集中在較大的城市之間流動(dòng)［8］，因此，省內(nèi)的教師“定期流動(dòng)制”才具有一定的可行性。即便如此，短期內(nèi)，跨縣域的流動(dòng)也可能會(huì)遭到較大的抵觸［9］。因此，從教師個(gè)人心理的承受和流動(dòng)成本等方面考慮，教師“定期流動(dòng)制”宜先在一縣之內(nèi)進(jìn)行，先實(shí)現(xiàn)縣內(nèi)城鄉(xiāng)之間和各學(xué)校之間教育資源的均等化配置，再逐步推廣。建立流動(dòng)教師利益補(bǔ)償機(jī)制是實(shí)施城鄉(xiāng)教師定期輪換制度的前提。流動(dòng)教師可在年度考核中享受加分待遇;可在評(píng)優(yōu)、評(píng)先、晉職、晉級(jí)上享受優(yōu)先權(quán)等。從經(jīng)濟(jì)和精神補(bǔ)償兩個(gè)層面建立健全流動(dòng)教師的利益補(bǔ)償機(jī)制。

2.鼓勵(lì)教師和社會(huì)人員參加志愿者活動(dòng)

教師“定期流動(dòng)制”目前只能解決在同一城市和縣域內(nèi)師資等人力資源和信息資源的均等化配置問(wèn)題，尚無(wú)法解決大量的邊遠(yuǎn)地區(qū)、落后地區(qū)的師資極度匱乏等問(wèn)題，也難以改善省際之間甚至是市際之間的教育不均等的現(xiàn)狀。鼓勵(lì)教師和其他社會(huì)人員參加志愿者活動(dòng)，積極投身于老、少、邊、窮地區(qū)的教育事業(yè)，改善上述地區(qū)教育人力資源與信息資源不足的現(xiàn)狀。對(duì)于自愿到老、少、邊、窮地區(qū)投入教育事業(yè)的教師，可在職稱評(píng)定等事項(xiàng)上給予優(yōu)惠，也可逐步由省市一級(jí)教育主管部門(mén)適當(dāng)給予較高的物質(zhì)待遇，對(duì)于自愿到老、少、邊、窮地區(qū)投入教育事業(yè)的其他社會(huì)人員，可以考慮在今后成為正式教職人員及公務(wù)員錄用等方面享受優(yōu)惠待遇。

(三)在物力資源流動(dòng)上

對(duì)于各學(xué)校因改善教學(xué)條件而更換下來(lái)的尚可使用的教學(xué)設(shè)備等，不應(yīng)由學(xué)校自行處理，應(yīng)由當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T(mén)集中收納后，分配給農(nóng)村地區(qū)或急需改善教學(xué)條件的學(xué)校。從長(zhǎng)期來(lái)看，可鼓勵(lì)這些教學(xué)物資在全國(guó)范圍內(nèi)流動(dòng)，即建立全國(guó)性的教育物力資源的集中收納與分配再利用的制度，促進(jìn)教學(xué)物力資源的合理配置。應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)對(duì)教育的各類捐贈(zèng)，但不應(yīng)鼓勵(lì)政府部門(mén)捐物。

(四)在信息資源流動(dòng)上

1.政府建立信息系統(tǒng)，定期發(fā)布相關(guān)信息

政府作為教育制度的制訂與執(zhí)行者，同時(shí)也是各學(xué)校教育信息的集納者，應(yīng)該承擔(dān)重要的信息資源流動(dòng)責(zé)任。首先，政府教育主管部門(mén)應(yīng)定期將各教育制度的執(zhí)行狀況予以公布，并搜集各學(xué)校的反饋意見(jiàn)，以不斷改進(jìn)和完善教育制度。其次，政府教育主管部門(mén)應(yīng)積極推動(dòng)學(xué)校之間的信息資源交流，定期召開(kāi)學(xué)校之間的教學(xué)管理研討會(huì)與經(jīng)驗(yàn)報(bào)告會(huì)，并以簡(jiǎn)報(bào)等方式定期發(fā)行，或者逐步建立覆蓋轄區(qū)內(nèi)所有學(xué)校的區(qū)域網(wǎng)，最終將所有學(xué)校都納入教育網(wǎng)體系，實(shí)現(xiàn)教育信息資源的公開(kāi)。

2.學(xué)校之間應(yīng)建立起良好的溝通渠道

除了政府教育主管部門(mén)推動(dòng)交流外，學(xué)校之間也應(yīng)積極進(jìn)行信息資源的交流。目前“對(duì)口支援”的方式顯然不能有效滿足很多學(xué)校對(duì)教育信息資源的急切需求，因此，有條件的學(xué)校應(yīng)盡可能地將自己優(yōu)秀的教學(xué)管理經(jīng)驗(yàn)等與其他學(xué)校進(jìn)行主動(dòng)的交流，如通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等形式發(fā)布自己學(xué)校的相關(guān)教育信息。

3.社會(huì)應(yīng)配合政府與學(xué)校，積極反饋教育需求信息

教育的根本目標(biāo)是提高國(guó)民素質(zhì)，因此，社會(huì)對(duì)教育的需求是教育內(nèi)容、方式等與時(shí)俱進(jìn)改革的基本依據(jù)，也有助于學(xué)校教育能力的提高。因此，社會(huì)各界人士應(yīng)在政府教育主管部門(mén)與學(xué)校之間建立信息傳遞渠道的基礎(chǔ)上，積極參與、反饋各界對(duì)教育的需求信息，達(dá)成“雙贏”局面。

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