董項梅
【摘 要】近年來,隨著我國經濟和社會的迅猛發(fā)展,政府的財政收入和支出也迅速增加。但由于目前我國對財政的超收收入的使用缺乏有效的管理和監(jiān)督,財政超收往往會轉變?yōu)樨斦?,從而引發(fā)政府預決算支出偏離度增大。筆者從預決算偏離度分析入手,提出政府預算在編制、審查、監(jiān)督方面存在的問題,以及相關對策建議。
【關鍵詞】預決算偏離度;預算管理;留有余地;有效監(jiān)督
一、預決算偏離度的相關現狀
近年來,隨著財政超收與超支狀況的不斷惡化,“預決算偏離度”作為其衡量指標受到了普遍關注,這是一種“在經立法機關審查批準的政府預算收支同作為其實際執(zhí)行結果的政府預算收支之間出現了差異”的指標表現形式。
數據來源:歷年政府報告及《中國財政年鑒》。
近年來預決算偏離度總體在不斷上升,并且財政收入預決算偏離度超過十個百分點在2011年達到15.37%,相較來說財政支出預決算偏離度相對穩(wěn)定并且數值小。從預算的編制環(huán)節(jié)看,歷來都是本著“留有余地”的原則確定的。財政收入預算編制,主要是依據年初國家確定的國內生產總值、價格指數等主要宏觀經濟指標的預期增長目標,結合上年財政收入執(zhí)行情況,考慮稅收政策調整等增減收因素,并在充分聽取征管部門意見后分稅種測算確定的。從1998年起到2012年間,財政收入的增速一直高于GDP的增速,并在2007年和2011年創(chuàng)造了兩個距離高峰,比規(guī)定的超出百分點多。說明在預算編制環(huán)節(jié),政府預留了很大自由“超收”的空間。在預算的執(zhí)行環(huán)節(jié)。政府預算的執(zhí)行一般分為兩個部分:政府預算收入的執(zhí)行和政府預算支出的執(zhí)行?,F在編入預算管理的只是財政資金的一部分,稱為預算內資金,實際上,未編入預算管理的預算外資金量在一個地方的財政總收入中占相當大的比重,有的甚至比預算內的資金量更大。而這一部分資金并沒有納入預算編制的范圍,無需審查監(jiān)督批準,繞開了審查與監(jiān)管的法律視野。在預算的審查環(huán)節(jié)?,F行的預算法對于“超收”與“超支”的規(guī)定頗為模糊,沒有條文可遵,因而“超收”收入的決策和“超支”基本上在行政系統內遵循其內在動機完成,而未納入人民代表大會的行政審批。在預算的監(jiān)督環(huán)節(jié)。由于預算機制的不健全,我國對預算的監(jiān)督受到忽略。首先,預算編制的籠統性,缺少詳細的指標和數字規(guī)范。其次,我國當前的財政監(jiān)督審計體制的不合理性。然后,財政監(jiān)督審計本身工作性質的專業(yè)性與我國缺乏行業(yè)專業(yè)人員之間的矛盾。最后,財政的有效監(jiān)督要求預算體系編制、執(zhí)行等各方面的協調配合,并且要具備一定的時效性。正是在上述的體制機制性因素的交互作用下,不僅每年動輒幾千億元的“超收”滾滾而來。而且因“超收”而衍生的“超支”也在大幅上升,從而導致預決算收支之間的偏離度越來越大,因而政府預算的監(jiān)督制約作用在某種程度上形同虛設。
二、預決算偏離度指標的相關因素分析
預決算偏離度計算中使用的了四個數據即財政預算收入、預算支出、決算收入、決算支出。其中預算收入與決算收入之間的差距即是我們所謂的財政超收,預算支出與決算支出之間的差距即是所謂的財政超支的依據。(1)分析導致超收的影響因素。主觀方面因素:編制預算的官僚機構存在超收的內在動機——追求自由裁量預算的最大化。由官僚團體的內在特征以及官僚獲得預算的三個前提官僚機構是公共產品的獨家壟斷者、官僚所掌握的公共產品的真實成本是不公開的、制度上或技術上允許官僚提出一個不容討價還價的預算建議使得官僚的預算最大化追求有實現的客觀土壤??陀^方面因素:預算體制的非健全性、編制的非規(guī)范性以及一些不可預測因素的影響。(2)分析導致超支的影響因素。普遍認為,超收是超支的決定因素。在預算編制、預算執(zhí)行、預算審查等環(huán)節(jié)存在的體制機制性因素的交互作用下,超收是必然會發(fā)生的,而在當前預算管理格局不作調整的現實情況下,超收又會被不打任何折扣地轉化為當年的超支,因而在超收與超支之間,是一列高度相關的“直通車”。但是地方政府的需求剛性和追求資金自由裁量權最大化的內在動機形成了對超收的“倒逼機制”。因此控制超收規(guī)模,消除超支的土壤,同時切斷超收與超支之間的直接轉化成為了解決預決算偏離度不斷擴大的有效途徑。
三、針對預決算偏離度的預算管理控制
首先,在政府預算的編制環(huán)節(jié),消除各級政府“留有余地”的思想。改進政府的評價和獎勵機制,消除由于地方政府為了追求業(yè)績、薪金及津貼而產生的財政超收動力。加強預算法制建設,消除由于追求自由支配權而產生的財政超收動力。強化預算約束的法律效力,完善政府預算體系,將各個部門的各類收支統一納入預算系統,特別是“制度外收入”和“預算外資金”,以保持預算收入的完整性和預算支出的明晰可查性。其次,在政府預算的審查環(huán)節(jié)要嚴把“三關”。一是會前初審關。二是會中審查關。三是會后監(jiān)督關,建立全面健全獨立的預算審查程序,使得預算的漏洞能得到即使和有效的改正。然后,政府預算的監(jiān)督環(huán)節(jié),完善監(jiān)督體制,強化預算執(zhí)行監(jiān)督。一要對預算執(zhí)行情況進行全面的了解,及時分析收支狀況。二要督促有關部門落實人大通過的預算決議。三要聽取和審議上半年預算執(zhí)行報告。四要對部門預算重點支出項目執(zhí)行情況隨機進行抽查,指出被抽查單位及項目在執(zhí)行過程中存在的問題,提出整改意見和建議。最終,合理使用超收資金,切斷超收與超支之間的直通車。2008年起,我國規(guī)定中央財政除一些必要的支出外,超收的收入都列入中央預算穩(wěn)定調節(jié)基金。這一規(guī)定有助于緩解超收轉化為超支的動力源泉,發(fā)揮基金的穩(wěn)定調節(jié)作用。
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企業(yè)導報2013年8期