新中國(guó)四部憲法中經(jīng)濟(jì)類條款的比較分析

張娜娜

摘要：就憲法中是否應(yīng)該規(guī)定經(jīng)濟(jì)制度或經(jīng)濟(jì)政策的問(wèn)題，學(xué)界持肯定與否定兩種直接對(duì)立的觀點(diǎn)。在我國(guó)，自1931年的《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》開始，經(jīng)濟(jì)制度與經(jīng)濟(jì)政策類條款開始被明確寫入憲法。新中國(guó)成立后制定的四部憲法承襲了這一傳統(tǒng)，它們均對(duì)各自所屬時(shí)期的國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度或經(jīng)濟(jì)政策做了如實(shí)的反映。雖數(shù)量不同，內(nèi)容有異，但透過(guò)經(jīng)濟(jì)類條文在四部憲法文本中的變遷歷程，我們能夠管窺新中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷程。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)類條款；五四憲法；七五憲法；七八憲法；八二憲法

中圖分類號(hào)：D921 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）27-0124-02

本文所稱的經(jīng)濟(jì)類條款是學(xué)者所稱的憲法文本中所謂經(jīng)濟(jì)制度類條款或經(jīng)濟(jì)政策類條款的統(tǒng)稱。研讀既有文獻(xiàn)，學(xué)者在對(duì)這些條文進(jìn)行分析與論述時(shí)或?qū)⑵浞Q為經(jīng)濟(jì)制度類條款，或?qū)⑵浞Q為經(jīng)濟(jì)政策類條款，而《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)“制度”一詞的解釋是：（1）要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則，（2）在一定歷史條件下形成的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的體系；對(duì)“政策”一詞的解釋是：國(guó)家或政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則[1]。很顯然，從文義上來(lái)看，盡管制度與政策這兩個(gè)詞匯在某些特定的場(chǎng)合下是相通的，但它們的區(qū)別也是顯而易見的，因此，為免歧義，也為了行文的方便，本文將經(jīng)濟(jì)制度類條款與經(jīng)濟(jì)政策類條款統(tǒng)稱為經(jīng)濟(jì)類條款，它包括生產(chǎn)資料的所有制、分配制度與原則、經(jīng)濟(jì)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、自然資源、土地制度、企業(yè)制度、財(cái)政、稅收、金融等所有涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的相關(guān)條文。

一、憲法規(guī)范中是否應(yīng)當(dāng)包含經(jīng)濟(jì)類條款

目前，就憲法中是否應(yīng)該涵蓋經(jīng)濟(jì)制度或經(jīng)濟(jì)政策的問(wèn)題，學(xué)界一直爭(zhēng)論不休，主要存在著以下兩種直接對(duì)立的觀點(diǎn)：

（一）經(jīng)濟(jì)類條款保留說(shuō)

以桂宇石、秦前紅教授為代表的學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為憲法應(yīng)該對(duì)經(jīng)濟(jì)制度或經(jīng)濟(jì)政策做出明確而具體的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將其保留。秦前紅教授曾這樣論述道：“憲法與經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)政策的規(guī)定密不可分，國(guó)家權(quán)力配置和人權(quán)的內(nèi)容也與經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)制度的規(guī)定密切相關(guān)。憲法文本明顯規(guī)定的或者隱含著的對(duì)經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)政策的規(guī)定決定著憲法的本質(zhì)，即是社會(huì)主義的還是資本主義的憲法、是自由民主的還是全權(quán)主義的憲法。當(dāng)代憲法普遍支持對(duì)以個(gè)人為動(dòng)力的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加上國(guó)家干預(yù)的綜合，這不僅體現(xiàn)在很多國(guó)家的憲法文本對(duì)經(jīng)濟(jì)政策的明確規(guī)定，也體現(xiàn)在當(dāng)代憲政結(jié)構(gòu)中行政權(quán)的全面擴(kuò)張，以及世界各國(guó)對(duì)以加強(qiáng)國(guó)家對(duì)社會(huì)財(cái)富的再分配為基礎(chǔ)的社會(huì)性權(quán)利的普遍承認(rèn)”[2]。

持該種觀點(diǎn)的學(xué)者的理論依據(jù)主要為：一是，從憲法的性質(zhì)來(lái)看。憲法是國(guó)家的根本大法，是治國(guó)安邦的總章程，其內(nèi)容涵蓋一國(guó)最根本、最重要的制度、政策，經(jīng)濟(jì)制度作為現(xiàn)代國(guó)家最為重要的制度之一理應(yīng)包括其中。二是，從馬克思?xì)v史唯物主義的思想——經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑來(lái)看。一定社會(huì)的生產(chǎn)關(guān)系總和是該社會(huì)上層建筑賴以存在的根源，它決定著上層建筑的性質(zhì)、產(chǎn)生和變革。由此，經(jīng)濟(jì)對(duì)于一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)是不容忽視的，在憲法中規(guī)定經(jīng)濟(jì)類條款也就刻不容緩。三是，從人權(quán)保障的角度來(lái)看。經(jīng)濟(jì)權(quán)利是人權(quán)的重要組成部分，需要通過(guò)經(jīng)濟(jì)制度得以實(shí)現(xiàn)，因此，憲法對(duì)經(jīng)濟(jì)類條款的規(guī)定從另一個(gè)角度也是對(duì)公民經(jīng)濟(jì)權(quán)利的有效保障。最后，從早期的資產(chǎn)階級(jí)憲法——早期立憲國(guó)家的典范美國(guó)憲法來(lái)看，美國(guó)建國(guó)之初最主要的呼聲就是對(duì)自由放任的資產(chǎn)階級(jí)生產(chǎn)方式的保護(hù)，在自由主義思想的指導(dǎo)下，其憲法通過(guò)橫向權(quán)利和縱向權(quán)力的有效配置來(lái)充分實(shí)現(xiàn)對(duì)自由放任生產(chǎn)方式的有效保護(hù)，由此一來(lái)，美國(guó)憲法本身也是以經(jīng)濟(jì)政策做支撐的，只是隱含在其文本之中。美國(guó)著名歷史學(xué)家查爾斯·A·比爾德在其著述《美國(guó)憲法的經(jīng)濟(jì)觀》中也證明，美國(guó)憲法依然是一部經(jīng)濟(jì)文獻(xiàn)。

（二）經(jīng)濟(jì)類條款消除說(shuō)

與上述觀點(diǎn)相對(duì)立的則是，經(jīng)濟(jì)制度或經(jīng)濟(jì)政策不是憲法應(yīng)該涉及的議題，應(yīng)當(dāng)消除憲法文本中的經(jīng)濟(jì)類條款。持此種該觀點(diǎn)的學(xué)者不乏其人，如蔡定劍教授、張千帆教授。其理論依據(jù)主要有以下幾個(gè)方面：

第一，憲政的核心要義在于限制國(guó)家公權(quán)力的恣意行使，保護(hù)公民權(quán)利，而憲法的文本也就相應(yīng)地以國(guó)家機(jī)關(guān)的設(shè)置及其權(quán)力配置以及公民的基本權(quán)利義務(wù)為主要內(nèi)容。蔡定劍教授明確了這一依據(jù)：“如果說(shuō)憲法只規(guī)定一項(xiàng)內(nèi)容，那就是規(guī)定政府權(quán)力的范圍，國(guó)家機(jī)關(guān)的設(shè)立、組織及其職權(quán)，以及各國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。如果憲法要規(guī)定兩項(xiàng)內(nèi)容，那就是規(guī)定公民享有的基本權(quán)利。如果憲法還要規(guī)定第三項(xiàng)內(nèi)容，那就是要規(guī)定怎么保障憲法實(shí)施，憲法實(shí)施的途徑和程序”[3]。

第二，憲法不是政治綱領(lǐng)的宣言書，過(guò)多的經(jīng)濟(jì)類條款會(huì)增強(qiáng)憲法的政策性，使憲法喪失其應(yīng)有的規(guī)范性和法律性，從而也就助增了其“束之高閣”的態(tài)勢(shì)。憲法作為“法”應(yīng)該是可實(shí)施的，而較多的國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)制度的條款往往具有抽象性和不可操作性。除此之外，這些條款的表述往往較模糊、具有模棱兩可性。

第三，介于時(shí)代的快速發(fā)展，憲法中的經(jīng)濟(jì)類條款相對(duì)容易過(guò)時(shí)，為了順應(yīng)社會(huì)的發(fā)展就不得不對(duì)其加以修正，頻繁地修憲必然會(huì)削弱憲法的權(quán)威性和穩(wěn)定性。事實(shí)證明，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行憲法的四次修正，絕大多數(shù)修正案是針對(duì)總綱中的經(jīng)濟(jì)類條款。

二、經(jīng)濟(jì)類條款在中國(guó)歷代憲法文本中的沿革

1908年滿清政權(quán)的《欽定憲法大綱》為中國(guó)歷史上的第一個(gè)憲法性文件，但是其中并未對(duì)經(jīng)濟(jì)政策或經(jīng)濟(jì)制度有所規(guī)定。此后的《重大信條十九條》、1911年《中華民國(guó)臨時(shí)約法》、1914年的《中華民國(guó)約法》以及1923年的《中華民國(guó)憲法》中均沒(méi)有關(guān)于經(jīng)濟(jì)制度或經(jīng)濟(jì)政策的規(guī)定。直至1931年的《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》，經(jīng)濟(jì)制度與經(jīng)濟(jì)政策才開始堂而皇之地進(jìn)入憲法?！吨腥A民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》第四章“國(guó)計(jì)民生”中，對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策做了許多具體的規(guī)定，為國(guó)家直接興辦企業(yè)與干預(yù)經(jīng)濟(jì)鋪平了法律的道路。此后，在1936年制定的《中華民國(guó)憲法草案》又對(duì)“國(guó)民經(jīng)濟(jì)”正式做了專章規(guī)定，其第6章明確規(guī)定“中華民國(guó)之經(jīng)濟(jì)制度，應(yīng)以民主主義為基礎(chǔ)，以謀國(guó)民生計(jì)之均足”。繼接《中華民國(guó)憲法草案》，《中華民國(guó)憲法》（1946年）中仍在第6章對(duì)“基本國(guó)策”做了明文規(guī)定，其中對(duì)經(jīng)濟(jì)制度與經(jīng)濟(jì)政策以專節(jié)做了規(guī)定（第3節(jié)“國(guó)民經(jīng)濟(jì)”）。1949年通過(guò)的被認(rèn)為是起臨時(shí)憲法作用的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》也辟有專章用大量篇幅規(guī)定經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而該章則直接被寫成“經(jīng)濟(jì)政策”（第4章）。

新中國(guó)成立以后先后制定的四部憲法承襲了以往的做法，四個(gè)憲法文本皆有經(jīng)濟(jì)類條款，而不同于《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》（1931年）和《中華民國(guó)憲法草案》（1936年）以及《中華民國(guó)憲法》（1946年）還有《共同綱領(lǐng)》（1949年）中以專門章節(jié)規(guī)定經(jīng)濟(jì)制度與經(jīng)濟(jì)政策的做法，新中國(guó)自“五四憲法”以來(lái)的四部憲法都是將經(jīng)濟(jì)政策與經(jīng)濟(jì)制度規(guī)定在憲法文本的第1章（總綱）中。

三、新中國(guó)四部憲法中經(jīng)濟(jì)類條款

筆者對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)先后制定的四部憲法中的經(jīng)濟(jì)類條款的數(shù)量與各自在憲法條文的數(shù)量中所占的比例做了統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)結(jié)果如下：

需要說(shuō)明的是，“七八憲法”第12條規(guī)定：“國(guó)家大力發(fā)展科學(xué)事業(yè)，加強(qiáng)科學(xué)研究，開展技術(shù)革新和技術(shù)革命，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)一切部門中盡量采用先進(jìn)技術(shù)?？茖W(xué)技術(shù)工作必須實(shí)行專業(yè)隊(duì)伍和廣大群眾相結(jié)合、學(xué)習(xí)和獨(dú)創(chuàng)相結(jié)合。”該條的側(cè)重點(diǎn)是國(guó)家的科技政策，但是該條中“在國(guó)民經(jīng)濟(jì)一切部門中盡量采用先進(jìn)技術(shù)”的規(guī)定與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題有著莫大的關(guān)聯(lián)，因此筆者也將其歸入經(jīng)濟(jì)類條款的行列。

從上表中可以看出，絕對(duì)數(shù)量上，條文數(shù)量最多的是“八二憲法”與“五四憲法”，最少的是“七八憲法”與“七五憲法”。由于四部憲法各自的條文總數(shù)差別很大，比如“八二憲法”的條文數(shù)量是“七五憲法”條文數(shù)量的四倍還多，因此比較經(jīng)濟(jì)類條款在各部憲法中的絕對(duì)數(shù)量意義不大，所以本文以下的分析主要基于各部憲法中經(jīng)濟(jì)類條文的相對(duì)數(shù)量，即經(jīng)濟(jì)類條文所占各部憲法條文總數(shù)的比例上，同時(shí)兼顧其絕對(duì)數(shù)量多寡的既有事實(shí)。而從表中可以看出，在相對(duì)數(shù)量上，經(jīng)濟(jì)類條文所占比例最大的是“七五憲法”，最小的是“八二憲法”。

前文已經(jīng)述及，憲法最主要的規(guī)范是兩類，即國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置與公民的基本權(quán)利，但是“七五憲法”以極大的比例規(guī)定經(jīng)濟(jì)制度與經(jīng)濟(jì)政策，勢(shì)必會(huì)對(duì)憲法規(guī)定兩類主要內(nèi)容的空間造成擠壓?！捌呶鍛椃ā钡臈l文總數(shù)是30條，但是規(guī)定公民基本權(quán)利的條文僅4條，這種極大的不合理現(xiàn)象充分說(shuō)明了“七五憲法”結(jié)構(gòu)本身的重大缺陷，而“七五憲法”的制定尚在“文革”時(shí)期，那是一個(gè)法治秩序嚴(yán)重倒退、公民的基本人權(quán)無(wú)法得到保障時(shí)代，因此“七五憲法”結(jié)構(gòu)本身的重大缺陷及對(duì)公民基本權(quán)利規(guī)定的粗疏是特殊時(shí)代的特定政治環(huán)境使然。“七八憲法”是在“文革”剛剛結(jié)束后不久制定的，這一時(shí)期中共十一屆三中全會(huì)還未召開，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還處在“徘徊”中。“七八憲法”在“七五憲法”的基礎(chǔ)上制定而成，雖然對(duì)“七五憲法”有重大突破，但受“左”的思想影響依然嚴(yán)重，這一點(diǎn)在“七八憲法”的七條經(jīng)濟(jì)類條文中尤為明顯，因此它很快就被“八二憲法”所取代。

“五四憲法”與“八二憲法”以較多的條文規(guī)定經(jīng)濟(jì)制度與經(jīng)濟(jì)政策，反應(yīng)的是這兩個(gè)時(shí)期國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重視，同時(shí)雖然這兩部憲法中經(jīng)濟(jì)類條文的絕對(duì)數(shù)量多，但是其相對(duì)數(shù)量較小，這反應(yīng)的是這兩部憲法的結(jié)構(gòu)相對(duì)合理，或者最起碼不像“七五憲法”那樣離譜。五四憲法的制定尚在新中國(guó)成立初期，這一時(shí)期社會(huì)主義改造正在如火如荼地進(jìn)行，第一個(gè)五年計(jì)劃正在實(shí)施當(dāng)中，國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)處于高潮之中，這一時(shí)期大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了初步的成效，整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)面貌有所好轉(zhuǎn)，新的經(jīng)濟(jì)體系正在形成當(dāng)中，執(zhí)政者需要將既有的成果予以法律化，這一切反映在憲法的制定上，則是以相對(duì)較多的條文來(lái)規(guī)定國(guó)家的經(jīng)濟(jì)制度與經(jīng)濟(jì)政策。

“八二憲法”的制定已是國(guó)家實(shí)行了數(shù)年的改革開放政策之后，這一時(shí)期的工作重心已由“階級(jí)斗爭(zhēng)”轉(zhuǎn)移到了“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”上來(lái)，因此“八二憲法”以較多的條文規(guī)定國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策與經(jīng)濟(jì)制度。雖然在四部憲法中“八二憲法”規(guī)定經(jīng)濟(jì)制度與經(jīng)濟(jì)政策的條文最多，但是其所占的比例卻最小，這是憲法文本自身內(nèi)容擴(kuò)充的結(jié)果，說(shuō)明“八二憲法”回到了以國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置及人民的基本權(quán)利為主要內(nèi)容的合理路徑上來(lái)，并且將人民的基本權(quán)利置于國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置之前，這反映了“八二憲法”文本結(jié)構(gòu)的趨于合理，是我國(guó)制憲史上的重大進(jìn)步?！鞍硕椃ā弊灶C布實(shí)施以來(lái)歷經(jīng)四次修改，先后通過(guò)了31條修正案，其中15條涉及經(jīng)濟(jì)制度或經(jīng)濟(jì)政策：1988年修正案共兩條，皆與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題有關(guān)，分別涉及私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的地位和管理以及土地租賃和使用權(quán)轉(zhuǎn)讓；1993年修正案共9條，其中6條與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題有關(guān)，分別涉及國(guó)有經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的組織形式、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、國(guó)有企業(yè)的運(yùn)營(yíng)、集體經(jīng)濟(jì)組織及運(yùn)營(yíng)、勞動(dòng)及勞動(dòng)者六個(gè)方面；1999年修正案共6條，其中3條與經(jīng)濟(jì)有關(guān)，涉及所有制及分配制度、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織形式、非公有制經(jīng)濟(jì)的地位及管理三個(gè)方面，2004年修正案共14條，其中4條與經(jīng)濟(jì)有關(guān)，分別涉及土地制度、非公有制經(jīng)濟(jì)、私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)、社會(huì)保障（生產(chǎn)、積累與消費(fèi)）。

四、結(jié)論

新中國(guó)成立后制定的四部憲法承襲了自1931年《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》以來(lái)憲法文本中規(guī)定經(jīng)濟(jì)制度或經(jīng)濟(jì)政策的傳統(tǒng)，它們均對(duì)各自所屬時(shí)期的國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度或經(jīng)濟(jì)政策做了如實(shí)的反映。雖數(shù)量不同，內(nèi)容有異，但透過(guò)經(jīng)濟(jì)類條文在四部憲法文本中的變遷歷程，我們能夠管窺新中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷程。憲法中規(guī)定經(jīng)濟(jì)類條款是十分有必要的，但憲法最重要的內(nèi)容在于規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)的配置及其權(quán)力行使以及公民的基本權(quán)利和義務(wù)，因此憲法中經(jīng)濟(jì)類條款的數(shù)量一定要適當(dāng)，甚至在筆者看來(lái)，憲法中對(duì)經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的規(guī)定也要有助于國(guó)家公權(quán)力的規(guī)范行使以及對(duì)公民基本權(quán)利的保護(hù)。

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