我國證券市場監(jiān)管的問題及其完善

王浩

摘要：證券市場監(jiān)管是證券市場有序運(yùn)行的重要保障，我國的證券監(jiān)管伴隨著我國證券市場的產(chǎn)生發(fā)展而不斷發(fā)展演變，經(jīng)歷了萌芽期、探索期、快速發(fā)展期三個階段，形成了目前全國集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管體制。但現(xiàn)有的監(jiān)管體制中還存在著部分環(huán)節(jié)存在缺陷、法律制度滯后、行政干預(yù)過多、自律功能未充分發(fā)揮等問題，需要通過不斷轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，健全法律制度，明確監(jiān)管目的和范圍，規(guī)范完善政府監(jiān)管手段，加強(qiáng)證券監(jiān)管自律等途徑，健全我國證券市場監(jiān)管體系，以保證證券監(jiān)管職能的充分發(fā)揮，促進(jìn)證券市場健康平穩(wěn)運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：證券市場；監(jiān)管；完善

中圖分類號：D922 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）27-0076-02

一、我國證券市場監(jiān)管的發(fā)展歷程

證券市場監(jiān)管又稱證券監(jiān)管，是監(jiān)管主體通過行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段，嚴(yán)格規(guī)制證券市場主體及證券發(fā)行、上市、交易等活動，從而糾正市場失靈導(dǎo)致的證券產(chǎn)品和證券服務(wù)價(jià)格扭曲以及由此引起的資本配置效率下降，提高證券市場透明度，維護(hù)市場秩序，保護(hù)投資者合法權(quán)益和公共利益所采取的所有活動和過程。證券監(jiān)管是一個國家宏觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分，對保證和促進(jìn)證券市場健康有序發(fā)展具有重要的意義和作用。證券監(jiān)管一般由民間自律和政府監(jiān)管兩部分組成。民間自律監(jiān)管同非官方的機(jī)構(gòu)根據(jù)機(jī)構(gòu)成員普遍認(rèn)可的行為準(zhǔn)則對行業(yè)內(nèi)部的行為自我約束和管理而政府監(jiān)管是指政府機(jī)構(gòu)對證券市場主體及市場活動的管理與監(jiān)督?？v觀我國證券監(jiān)管的發(fā)展歷程，可將其分為三個發(fā)展階段。

第一階段是20世紀(jì)80年代中期至90年代初期，這是我國證券監(jiān)管的初始萌芽階段。1990年、1991年上海、深圳證券交易所相繼設(shè)立，兩地部分股份有限公司進(jìn)行股票公開發(fā)行和上市交易試點(diǎn)。1992年少數(shù)上海、深圳以外的股份公司到兩家交易所上市。這一階段證券市場的監(jiān)管主要由中國人民銀行金融管理司負(fù)責(zé)，國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會等其他政府機(jī)構(gòu)參與管理，主要進(jìn)行宏觀層面的協(xié)調(diào)與指導(dǎo)。上海、深圳的地方政府則是證券監(jiān)管的直接主體，兩地政府分別建立起地方的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制定了一些關(guān)于股份有限公司證券交易的地方性法規(guī)，我國以地方監(jiān)管為主的證券監(jiān)管體制初步建立，但始終處于落實(shí)于證券市場規(guī)模發(fā)展的狀態(tài)。

第二階段是1992年10月至1998年8月，這是我國證券監(jiān)管的探索階段。在總結(jié)滬深兩地區(qū)域性證券市場試點(diǎn)及地方監(jiān)管模式的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，國務(wù)院決定在全國范圍內(nèi)開展股票發(fā)行和上市試點(diǎn)，證券市場由區(qū)域性市場逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖允袌觥?992年10月，國務(wù)院決定設(shè)立證券委員會和中國證券監(jiān)督管理委員會，承擔(dān)對全國證券市場統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責(zé)，標(biāo)志著全國性證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的正式設(shè)立。同時，經(jīng)證監(jiān)會授權(quán)，部分?。ㄊ校┏闪⒘藢ｉT的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在證監(jiān)會授權(quán)的范圍內(nèi)履行相應(yīng)監(jiān)管職能。我國以證券委、各部委、地方政府等主體共同參與證券監(jiān)管為特征的多部門證券監(jiān)管組織系統(tǒng)初步建立。在此階段，我國的證券市場在探索中發(fā)展，市場監(jiān)管體系發(fā)育仍不成熟，監(jiān)管效率也不高。

第三階段是1998年8月至今，這是我國證券監(jiān)管的快速發(fā)展階段。1998年國務(wù)院證券委員會被撤銷，其與中國人民銀行的證券監(jiān)管職能歸入中國證監(jiān)會。同年8月，國務(wù)院批準(zhǔn)《證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)體制改革方案》，決定中國證監(jiān)會為全國證券期貨市場的主管部門，按照國務(wù)院授權(quán)，依法對全國證券、期貨業(yè)進(jìn)行集中統(tǒng)一監(jiān)管。并在中心城市設(shè)立9個證監(jiān)會派出機(jī)構(gòu)—證券監(jiān)管辦公室，對其實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。1999年7月1日《中華人民共和國證券法》正式實(shí)施，標(biāo)志著我國“中央一地方一基層”三位一體的集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管體制基本建立。2000年8月，全國證券工作會議在北京召開，此次會議再次明確了證監(jiān)會派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，全國集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管體制趨于完善。

二、我國證券市場監(jiān)管的主要問題

我國集中統(tǒng)一型證券監(jiān)管體系剛剛建立并處于初始運(yùn)行階段，在對證券市場具體監(jiān)管管理中，在監(jiān)管體系、監(jiān)管環(huán)節(jié)、法律制度、監(jiān)管手段等方面仍然存在著問題和不足，證券監(jiān)管體系仍需不斷健全。

1.部分監(jiān)管環(huán)節(jié)存在缺陷。從我國現(xiàn)在的證券監(jiān)管體制來看，部分環(huán)節(jié)存在著明顯的缺陷。其一，股票發(fā)行定價(jià)監(jiān)管存在缺陷，導(dǎo)致出現(xiàn)新股發(fā)行市盈率過高情形的出現(xiàn)，抬高了二級市場平均市盈率和股價(jià)的依據(jù)與原動力，加大了二級市場的風(fēng)險(xiǎn)。其二，市場退出監(jiān)管不力。目前，我國證券市場的ST和PT制度，僅為對上市公司的一種警示，沒有真正意義上的對市場退出的監(jiān)管，導(dǎo)致一些本該退市的虧損上市公司通過資產(chǎn)重組和更名又重新在交易所掛牌，給股市的規(guī)范化運(yùn)行帶來了一系列嚴(yán)重后果。其三，上市公司遴選監(jiān)管缺位，使得一些地方將上市看作是獲得了一個可永久融資的渠道，只重視股票的融資功能，忽視公司上市后的運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)換、經(jīng)營業(yè)績提高和社會監(jiān)督。

2.證券監(jiān)管法律制度滯后。證券市場正常運(yùn)行，要依靠法律來協(xié)調(diào)各種市場主體的利益關(guān)系。從我國現(xiàn)在的證券監(jiān)管法律體系來看，盡管證券監(jiān)管法律制度在立法層面包括法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章三個層級，但每個居于較低層級的法律法規(guī)都是上一層級法律法規(guī)的具體和補(bǔ)充，立法滯后、法律規(guī)定空白的問題仍然存在。并且現(xiàn)有法律法規(guī)之間銜接性差，如《證券法》與《公司法》之間不銜接；《刑法》、《行政訴訟法》對于《證券法》規(guī)定的法律責(zé)任，也未做出相應(yīng)的補(bǔ)充規(guī)定；對民事賠償也僅有原則規(guī)定，操作性不強(qiáng)；與行政權(quán)相配套的市場監(jiān)、檢查、處罰等職權(quán)等未能真正實(shí)現(xiàn)。以上問題直接導(dǎo)致證券市場內(nèi)部協(xié)調(diào)差，監(jiān)管手段不足，出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不力、違法不究的現(xiàn)象，影響了監(jiān)管的效果。

3.監(jiān)管手段行政干預(yù)過多。從我國現(xiàn)有證券監(jiān)管的手段來看，主要通過政府行政命令的方式實(shí)現(xiàn)對證券市場的監(jiān)管，行政干預(yù)過多，主要表現(xiàn)在：第一，以審批制代替市場機(jī)制。證券發(fā)行制度中仍離不開證監(jiān)會對于發(fā)行股票的屯批，屯批成為市場運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)并代替了市場選擇。第二，監(jiān)管行為短期性，政策短時性。市場的經(jīng)常性變動造成了政府監(jiān)管行為和政策短期性，使得行政屯批扭曲了市場供求的實(shí)際情況，扭曲了金融資源配置的市場機(jī)制，同時也削弱了政策的權(quán)威性和可信性。第三，監(jiān)管手段過于剛性，偏向“政策化”。我國股票市場帶有濃郁的行政色彩，被稱為“政策市”、“消息市”，導(dǎo)致投資者的非理性預(yù)期，使得股票優(yōu)劣難分，導(dǎo)致了投資行為的短期化和投機(jī)化，投資者合法權(quán)益得不到有效保護(hù)。

4.證券自律功能未充分發(fā)揮。自律監(jiān)管的特定功能，就如有的外國學(xué)者所言，通過權(quán)威而不是市場的政治經(jīng)濟(jì)制度的組織，在某些方面是臃腫笨拙的，就像一只僅有拇指而無其他手指的手，盡管那拇指粗大有力，但是目前我國證券業(yè)的自律監(jiān)管體系不健全，難以發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用。主要表現(xiàn)為：第一，自律組織不健全，會員發(fā)展速度極為緩慢。第二，自律管理混亂，各自律主體在實(shí)際運(yùn)行中彼此獨(dú)立，各有會員又相互交叉，形不成自上而下的統(tǒng)一體系，難以協(xié)調(diào)工作。第三，缺少獨(dú)立性?，F(xiàn)有的自律組織大多屬于官辦機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人多由政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人兼任，無法獨(dú)立發(fā)揮監(jiān)管職能。第四，機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。例如，中國證券業(yè)協(xié)會成立近至今僅召開過一次會員大會，除個別組織一、兩次學(xué)術(shù)會議、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、編寫業(yè)務(wù)手冊和簡報(bào)外，還沒有負(fù)擔(dān)起更主要的職責(zé)。

三、完善我國證券監(jiān)管的相關(guān)對策

1.轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，完善監(jiān)管體系。證券監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持“法制、監(jiān)管、自律、規(guī)范”八字方針的基礎(chǔ)上，鼓勵和強(qiáng)化市場機(jī)制的作用，盡可能用市場手段解決市場失靈的問題。要創(chuàng)造條件，逐步取消各種有可能降低資本流動性和運(yùn)作效率的人為制度性障礙。要完善集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管組織系統(tǒng)，進(jìn)一步明確證監(jiān)會的性質(zhì)，建立完善系統(tǒng)自上而下的縱向監(jiān)管體系，在一些證券市場較發(fā)達(dá)，監(jiān)管任務(wù)較重省份的大區(qū)證管辦轄內(nèi)的若干中心城市設(shè)立若干直屬監(jiān)管處。從根本上擺脫地方政府對證券監(jiān)管的行政干預(yù)，形成直接受證監(jiān)會領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立行使監(jiān)管權(quán)力的管理體系。建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)與地方政府間穩(wěn)定的信息溝通機(jī)制和協(xié)調(diào)配合的工作機(jī)制，從而最大限度地消除“證券監(jiān)管部門管不了，地方政府管不著”的現(xiàn)象。

2.健全法律法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管法治化。作為市場經(jīng)濟(jì)最前沿的證券市場，把“依法治市”作為自身發(fā)展的基本方略。一方面，要進(jìn)一步健全法制，確立以《證券法》為基礎(chǔ)的證券法律主體層次，確立《證券法》在證券法律體系中的“憲法”地位；在《證券法》基礎(chǔ)上形成各個部門法規(guī)的輔助系統(tǒng)，并依據(jù)《證券法》基本原則，調(diào)整現(xiàn)有的法律體系、制定新的證券部門法，形成有關(guān)證券發(fā)行、交易、服務(wù)等一系列的具體法律法規(guī)。建立以證券自律組織制定自律性規(guī)章制度為主的自律制度系統(tǒng)。同時還要做到“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，加大運(yùn)用刑事制裁手段，加強(qiáng)對違法者的處罰力度，提高違法成本，使股市在良好的法律環(huán)境中，在間接調(diào)控引導(dǎo)或較少人為干預(yù)的情況下協(xié)調(diào)運(yùn)行。

3.明確監(jiān)管目的和范圍，規(guī)范完善政府監(jiān)管手段。在證券監(jiān)管中應(yīng)當(dāng)明確，證券監(jiān)管目的是保證市場的公正性和公平性，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，監(jiān)管的范圍和對象主要是市場秩序和運(yùn)行環(huán)境。因此，作為監(jiān)管部門不應(yīng)該直接介入市場，過度介入市場，監(jiān)管部門盡可能只做規(guī)則的制定者和裁決者，否則監(jiān)管就會失去公正性。在監(jiān)管手段上，要規(guī)范和完善政府行為，采用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等綜合手段，盡量減少行政監(jiān)管手段。利用市場配置資源的力量進(jìn)行監(jiān)管，順應(yīng)市場規(guī)律而非逆勢監(jiān)管，如此才能減少市場的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。此外，還要把握好監(jiān)管尺度，既要防止監(jiān)管過度，又要防止監(jiān)管不足。監(jiān)管主體要認(rèn)真考慮監(jiān)督的范圍和力度，又要考慮不予干預(yù)的各種情形，做到有所為，有所不為，既能減少證券市場動作風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)市場穩(wěn)定和投資者利益，又不抑制證券公司的創(chuàng)新積極性。

4.完善證券監(jiān)管自律系統(tǒng)，增強(qiáng)市場監(jiān)管有效性。我國證券業(yè)的高效、健全發(fā)展，沒有政府監(jiān)管絕對不行，僅僅依靠政府監(jiān)管很難行；沒有自律監(jiān)管不行，僅僅依靠自律絕對不行。依照《證券法》規(guī)定，證券行業(yè)協(xié)會和上市公司協(xié)會的法律性質(zhì)是證券業(yè)和上市公司的自律性組織。完善證券監(jiān)管自律系統(tǒng)，首先應(yīng)當(dāng)在保留對協(xié)會的監(jiān)督權(quán)的前提下，減少證監(jiān)會對兩個協(xié)會具體活動的干預(yù)，給予自律組織充分一線監(jiān)管權(quán)和自治空間。其次需要建立和完善證券交易所的發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)、調(diào)查系統(tǒng)、處理系統(tǒng)、報(bào)告與公告系統(tǒng)，強(qiáng)化兩個協(xié)會的監(jiān)管權(quán)力。再次需要建立證券從業(yè)人員自律與證券業(yè)協(xié)會自律系統(tǒng)。賦予自律機(jī)構(gòu)制定行業(yè)規(guī)則、監(jiān)管市場、約束證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員行為的權(quán)力，使券商在自律機(jī)構(gòu)和證券監(jiān)管部門的雙重規(guī)范下運(yùn)作，彌補(bǔ)政府管理功能的不足，增強(qiáng)市場監(jiān)管的有效性。

除以上四點(diǎn)外，還需要不斷完善證監(jiān)會的公示制度，定期公布有關(guān)監(jiān)管信息，使監(jiān)管內(nèi)容公開化，增強(qiáng)監(jiān)管的透明度。理順監(jiān)管體制，加強(qiáng)與政府及其有關(guān)部門如公安、工商、法院、檢察院等部門的協(xié)調(diào)與配合，形成查處證券違法犯罪活動的合力。健全外部監(jiān)管機(jī)制，啟動民事賠償機(jī)制，建立證券業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制。通過這些措施，保證證券市場的健康平穩(wěn)運(yùn)行。