中國環(huán)境執(zhí)法問題分析及改善方法

摘要：我國當前經濟的發(fā)展離不開環(huán)境的支持，經濟發(fā)展與保護環(huán)境的問題也日益凸顯。近年來，隨著環(huán)境問題的不斷嚴重，因突發(fā)環(huán)境事件所引起的群體性事件也隨之增加，環(huán)境問題不僅給我國經濟的可持續(xù)發(fā)展帶來嚴重影響，而且也影響到了社會的穩(wěn)定。環(huán)境問題沒有妥善的解決與我國環(huán)境執(zhí)法中存在的有令不行、有禁不止、政令不暢的現象有密切關系。環(huán)保執(zhí)行力力度不到位的問題不僅影響政府的公信力，更影響了政府效能和執(zhí)行力的公平性。因此，對環(huán)保執(zhí)行力的研究具有現實意義。

關鍵詞：環(huán)保執(zhí)法；法律路徑；管理途徑

隨著改革開放的不斷深化，中國經濟的發(fā)展取得了巨大成功。當前，我國已經進入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的階段，這不僅給我國經濟社會的發(fā)展帶來前所未有的機遇，同時也考驗著我們如何在保護資源的前提下快速、有效、健康的發(fā)展經濟。雖然環(huán)保工作越來越受到國家和各級地方政府的重視，環(huán)保執(zhí)法的力量和力度也在不斷增強，但我國環(huán)境資源的保護仍舊面臨著十分嚴峻的形勢。

1. 環(huán)境執(zhí)行工作存在的問題

環(huán)保工作是否能有效進行，執(zhí)法力是其關鍵。執(zhí)法力不僅是執(zhí)行能力的重要體現，也是各級方針政策能夠貫徹落實的必要環(huán)節(jié)。雖然我國環(huán)境立法迅速發(fā)展，但環(huán)境問題仍舊日益凸顯，環(huán)境立法與環(huán)境政策在地方政府的執(zhí)行過程中仍舊存在一些問題。

1.1 環(huán)境執(zhí)法疲軟

環(huán)境執(zhí)行疲軟首先表現為執(zhí)法受阻。環(huán)保部門雖然有環(huán)境執(zhí)法的職責和責任，但在日長環(huán)境執(zhí)法中，經常會碰到被檢查方以廠里規(guī)定、地方政策規(guī)定等位借口拒絕檢查。由于缺乏相應的強制手段，許多檢查人員都被拒之門外或是錯過了最佳執(zhí)法的有利時機、其次就是處罰、整頓執(zhí)行未果。雖然環(huán)境執(zhí)法人員對企業(yè)的環(huán)境違法行為進行了查處并開出了處罰決定書或整頓通知書，但不少企業(yè)對于環(huán)保部門的處罰拒不執(zhí)行，企業(yè)因違法所要承擔的行政責任無法落實。最后就是有令不行、有禁不止。雖然我國環(huán)保法律政策不斷迅速發(fā)展，但是很多地方政府為了發(fā)展本地經濟，使得這些法律政策在地方執(zhí)行過程中走樣、變形，不能很好發(fā)揮其真正的作用。

1.2 環(huán)保執(zhí)法不規(guī)范

在日常執(zhí)法中，個別環(huán)保行政執(zhí)法部門存在環(huán)保執(zhí)法程序不規(guī)范、不依法辦事的現象。執(zhí)法自由裁量權的存在一方面可以保持執(zhí)法過程的靈活性，但另一方面也可能造成執(zhí)法過程中的主觀性、隨意性。執(zhí)法程序的不規(guī)范容易造成執(zhí)法的不規(guī)范，形成對相對人的合法權益的侵犯或是包庇相對人的不法侵犯。

1.3 地方保護主義的干擾

環(huán)保執(zhí)法本應是政府執(zhí)行力的一個重要組成部分，是環(huán)保部門及其工作人員貫徹落實國家環(huán)境保護政策、法律、法規(guī)及工作部署的工作[1]，但在實際工作中，一些地方政府為了保護本地利益，對環(huán)境問題視而不見，甚至放任自流，不惜以犧牲全局和長期資源和環(huán)境利益來追求短期和局部利益[2]，從而對環(huán)保部門的環(huán)境執(zhí)法進行干擾，也使得個別污染企業(yè)有恃無恐，加大了環(huán)境執(zhí)法困難。

2. 環(huán)保執(zhí)行不力的成因分析

面對環(huán)保執(zhí)行力疲軟，其原因是多方面的，但大致表現為以下幾點：

1）法律障礙，現有的環(huán)保法律法規(guī)原則性規(guī)定多，操作性差，部分法律、法規(guī)條文僅規(guī)定了違法行為而未規(guī)定法律責任，這使得環(huán)保部門在面對一些企業(yè)違法行為時往往難查處、難執(zhí)行 [3]。

2）環(huán)保部門執(zhí)行資源短缺，行政執(zhí)行能力能否有效執(zhí)行，執(zhí)行資源是否充足是其關鍵，充足的執(zhí)行資源是其實現的重要保障，但在我國許多的環(huán)境執(zhí)法基層中，經費保障、技術支持等物質資源的短缺和信息資源的不足現象嚴重，使得執(zhí)法機構在開展執(zhí)法工作時心有余而力不足。

3）執(zhí)法環(huán)境有待優(yōu)化，對公眾參與的渠道、機制、方式等應進一步做出具體規(guī)定，豐富公眾參與的形式。公眾作為環(huán)境污染的受害者，理應有權參與到環(huán)境保護中，維護自身的合法權益，但現階段我國公眾參與程度低、參與形式也非常有限。

4）執(zhí)行主體能力不足，執(zhí)法力量薄弱，我國的環(huán)保較發(fā)達國家而言起步較晚，環(huán)保自身建設滯后的問題嚴重。

5）環(huán)保執(zhí)法的體制困境與執(zhí)法中的利益博弈，執(zhí)法部門之間協(xié)作、溝通渠道不暢與地方保護主義，也是導致環(huán)保事務執(zhí)行不力的重要原因。

3. 提升我國環(huán)保執(zhí)行力的政策、法律和管理路徑

環(huán)境生態(tài)問題不僅僅影響我國經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，而且關系到我們每一個人的切身利益。面對當前環(huán)保執(zhí)法疲軟、環(huán)保執(zhí)法不作為或亂作為的形勢，我們有必要從政策、法律和管理路徑方面來探討環(huán)保部門的執(zhí)行力的提升路徑選擇，從而提升我國環(huán)保執(zhí)法的力度和強度。

3.1 提升我國環(huán)保執(zhí)行力的政策路徑

想要提升我國環(huán)保執(zhí)行力的政策路徑，一方面需要發(fā)揮環(huán)境經濟政策的導向作用。在市場經濟條件下，充分利用環(huán)境經濟政策手段來引導和規(guī)制市場主體的行為，必將對各方主體產生更大的激勵作用。具體可采取的經濟手段包括環(huán)境保護稅、低息貸款、環(huán)保撥款、環(huán)境標志、環(huán)保補助、押金、加速折舊等。通過政策的引導和相應的措施來降低相對人的環(huán)保成本，增強相對人的環(huán)境自我管理意愿，提高相對人的環(huán)境事務管理能力。另一方面，應建立環(huán)境治理成本分攤和經濟補償機制。環(huán)境污染本身的特點是影響范圍大、危害嚴重、治理難度大，在明確污染者的個體責任的同時，應進一步擴大適用范圍，突出區(qū)域、地區(qū)間的社會責任，調整我國單一的經濟補償機制和補償水平。

3.2 建立環(huán)境行政強制制度

環(huán)境行政強制制度包括兩個方面：環(huán)境行政強制措施和環(huán)境行政強制執(zhí)行。面對我國環(huán)保執(zhí)法當前所面臨的執(zhí)法受阻、處罰結果未果等問題，我國正在制定的《行政強制法》應確立環(huán)境行政強制制度，賦予環(huán)境行政主體行政強制權，改變執(zhí)法手段軟弱無力的現狀。

3.3 提升我國環(huán)保執(zhí)行力的管理途徑

通過優(yōu)化組織架構、完善執(zhí)行流程、優(yōu)化執(zhí)行資源、加強執(zhí)法能力建設、建設環(huán)境管理績效考核與環(huán)保行政問責制和構建府際協(xié)作機制來全面提升我國環(huán)保執(zhí)行力的管理途徑，使我國環(huán)保執(zhí)行力不僅在政策、法律上有保障，還在管理上有依靠，從而真正改變當前環(huán)保執(zhí)行力疲軟的形勢。

3.4 加強政府及全社會對環(huán)境保護工作的認識

加強宣傳、提高認識是解決環(huán)境政策執(zhí)行力的關鍵，要從根本上轉變社會環(huán)境觀念，尤其是政府觀念的轉變尤為重要。要梳理正確的環(huán)境觀念，在社會發(fā)展中追求GDP增長的同時，更要兼顧環(huán)境和諧的促進。將環(huán)境保護與經濟增長放在政府政績考核同等重要的地位。

4.結語

環(huán)境保護問題仍舊是我國社會經濟可持續(xù)發(fā)展中不可忽視的問題之一，這不僅關系到社會經濟的可持續(xù)發(fā)展，而且關系到社會的和諧穩(wěn)定。環(huán)保執(zhí)行力的有效保障，是確保解決環(huán)境保護問題的關鍵。環(huán)境保護執(zhí)行力的提升，不僅需要政策、法律的保障，也需要管理的革新，更需要公眾的積極參與與配合。

參考文獻

1. 陳厚龍：“基層環(huán)保執(zhí)行力建設的探索與思考”，《改革與戰(zhàn)略》，2007 年第 4 期。

2. 周叔蓮、劉戒驕：“怎樣解決我國工業(yè)發(fā)展的資源環(huán)境問題”，《 技術經濟與管理研究》，2007年第4期。

3.董學宇：“環(huán)保執(zhí)行力的低效困境與改善路徑”，碩士學位論文，2010年3月。

4. 徐珂：《政府執(zhí)行力》，北京：新華出版社，2007年版。

作者簡介

鄂晉，男，碩士研究生學位，從事環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察工作。