當前信訪制度的功能錯位及其原因分析

摘 要：信訪制度是一項具有中國特色的政治制度，其設計的本意是發(fā)揮民主監(jiān)督、政治參與、權利救濟的功能。然而，行至半個世紀之后，伴隨著社會環(huán)境的變化，信訪制度的設計與其功能之間難以適應的矛盾就逐漸暴露出來，究其根本原因，就在于固有的制度設計與其所承載的功能之間發(fā)生了嚴重的錯位。因此，要發(fā)揮信訪制度應有的功效和作用，就必須對信訪制度的功能重新定位，將其錯位矯正。

關鍵詞：信訪制度；信訪制度功能；功能錯位

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2013）05-0046-03

信訪制度最初成立于1951年，這一制度在我國的政治生活中扮演了重要角色。然而，歷經(jīng)60多年的變遷，公民權利救濟成為它的頭號任務，而民主監(jiān)督、信息溝通卻退居其次。這種固有的制度設計與其所承載的功能上的錯位使得信訪制度走到了制度變遷的關口，信訪制度的存廢之爭也成為了一個熱門的話題。

一、當前信訪制度功能錯位的表現(xiàn)

（一）民眾對信訪制度功能的錯誤預期

在轉型社會中，社會矛盾嚴重積聚，利益調(diào)整更加多元化，雖然實際上通過信訪渠道獲得救濟的實際可能性已經(jīng)很小，但許多信訪者仍然不斷上訪，他們的主要目的是向上級政府報警、求助和向下級政府施加壓力。在信訪制度中政治參與和監(jiān)督功能是其首要的和基本的功能，也是信訪制度其他功能存在和發(fā)揮作用的基礎。而當前權利救濟功能已經(jīng)超過其他功能成為信訪最主要的功能。

從表中可看出近幾年信訪量還是在迅速地增加，以求決為目的的信訪比例越來越大，在2011年甚至超過了其他目的的信訪量之和，占總量的55.85%。求決類的比例越來越大，無疑表現(xiàn)了信訪制度已經(jīng)成為普通民眾尤其是弱勢群體維護自己權益的一種經(jīng)常性的選擇。

據(jù)福建省南平信訪局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，信訪突出問題主要有：農(nóng)村土地征用、城鎮(zhèn)房屋拆遷、國有企業(yè)改制、涉法涉訴、部分企業(yè)軍轉干部、村財村務、山林礦產(chǎn)灘涂權屬等。這也突出反映了信訪制度功能的重點已轉向權利救濟，信訪越來越成為公民權益尤其是物質利益表達的方式，成為公民表達自身要求的一個重要渠道。在求決類信訪中存在著各種訴求往往交錯在一起，出現(xiàn)“信訪問題綜合癥”，而且公民甚至將信訪看成是優(yōu)于其他行政救濟的一種特殊權利。信訪問題涉及到各個方面，使信訪機構承受了太大的社會責任。信訪者要求的復雜綜合性，必然增加問題解決的難度。由于信訪部門并不具有解決這些問題的實際權力，可信訪者卻在很大程度上把信訪部門當成了解決問題的責任主體，這樣就勢必把信訪部門擺在了信訪群眾的直接對立面。只是附屬性和派生性的解決糾紛的權利救濟功能，卻被老百姓視為優(yōu)于其他行政救濟甚至國家司法救濟的最后一種救濟方式，信訪制度的功能定位發(fā)了錯位和異化。而且信訪制度功能的錯位使得信訪這條意在解決、疏導矛盾的渠道變成了矛盾積聚、上升的通道。以南平市信訪局統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，2011年1至9月，全市信訪總量24004件次，來訪3046批17278人次，越級上訪138批4382人次，分別比增39%和111%，越級到省集體上訪33批464人次，分別比增50%和49%。公民逐級上訪的同時，也意味著這些公民與國家之間的矛盾正在逐級“上交”，逐步積累，并最終匯聚于中央一級。

（二）權利救濟功能的突顯是信訪制度錯位的重要表現(xiàn)

我國《憲法》第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申述、控告或者檢舉的權利?！边@是公民運用信訪進行政治參與的法定依據(jù)，它表明公民的信訪是一項憲法權利。因此，作為政治參與和意愿表達方式的信訪，是不僅不能被取消而應該強化的。但問題是，現(xiàn)實的信訪制度期望強化和正在加強的并不是政治參與功能而是權利救濟功能，盡管它在現(xiàn)實中也能解決公民的一些具體權利訴求問題，但如果從國家憲政體系和現(xiàn)代法治的角度來考量，信訪的這種權利救濟功能卻是十分有害的，因為它的實現(xiàn)沒有嚴格的程序而主要靠領導批示，是“人治”的結果。信訪制度采取行政方式處理各類信訪案件，包括許多涉法信訪和本可以通過司法途徑解決的信訪案件，人治色彩濃厚，消解了國家司法機關的權威，與作為法律轉型目標的現(xiàn)代法治所要求的政法分離、司法獨立、法律至上、程序正義等理念格格不入，對法治建設的努力具有較強的抵消作用，對司法公信力的梳理也有較大的負面影響。所以，信訪政治參與職能的不斷弱化以及權利救濟功能的突顯，從根本上導致了我國信訪制度功能的錯位。

二、信訪制度功能錯位的原因分析

（一）司法腐敗導致公民不能得到正常的司法救濟

司法是維護社會公平正義的最后一道防線，在構建社會主義和諧社會中發(fā)揮著至關重要的作用。自古以來，司法公正就是人們追求的目標，對包拯、于成龍等廉潔公正執(zhí)法的官吏尊崇備至，稱為“青天”。只可惜，這樣的“青天”太少了，貪污受賄、徇私枉法的比比皆是，老百姓不敢打官司，打不起官司。伴隨著經(jīng)濟社會轉型，司法領域的腐敗現(xiàn)象開始滋生蔓延，在個別地方還愈演愈烈。這些腐敗分子盤踞在重要領導崗位上，手握著偵查、檢察、審判、執(zhí)行等大權，本應主持公道、伸張正義、除暴安良、服務百姓，但這些歪嘴和尚，面對金錢、美色的迷惑卻敗下陣來。為滿足自己的私欲，他們不惜將職業(yè)道德和良知拋諸腦后，執(zhí)法犯法，以權謀私。正是司法腐敗這一重要原因，使得信訪量不斷上升，使得百姓只有通過信訪這一途徑來解決問題。各地的司法腐敗導致公民不能得到正常的司法救濟，正是信訪制度功能錯位的主要原因。

（二）傳統(tǒng)思想導致民眾的不斷上訪

我國經(jīng)歷了兩千多年的封建社會，由此產(chǎn)生的人治觀念、宗法觀念、等級觀念、特權觀念、專制觀念、集權主義、官僚主義以及家長制、終身制等思想意識成為支配人民政治思維、政治心理的一套傳統(tǒng)政治文化。正是這些傳統(tǒng)的政治文化因素的影響造就了主體意識、民主意識和參政素質的弱勢，所以在信訪制度的功能中意見建議、揭發(fā)控告的比例不高。而且民眾帶著依靠“清官”為民做主的社會傳統(tǒng)不斷地上訪，報警、求助和施壓是農(nóng)民進京上訪的主要目的。民眾的青天意識導致民眾對信訪制度的青睞，結果使大量的社會糾紛涌向信訪機構，使得信訪機構不堪重負。這些青天意識、官本位意識，使得民眾對政府和行政權力過分依賴，同時，媒體對因得到領導人的關注而使個案通過特事特辦渠道得到迅速解決的渲染進一步加劇了民眾對信訪的期望。而這樣的長此以往，不但糾紛得不到合理解決，而且社會的穩(wěn)定和秩序也會遭到破壞。

（三）我國的行政復議和行政訴訟制度不夠完善

涉及公民與政府之間的糾紛在信訪部門受理的案件中占大部分，這些糾紛大部分屬于行政救濟的范疇。1990年以前，一直沒有建立關于行政糾紛、行政爭議的專門法律，沒有其他的行政救濟制度對行政權侵犯公民權利實施救濟，信訪在實際社會生活中發(fā)揮了行政救濟的主要作用。這也正是群眾至今仍習慣于上訪找政府的根源之一，以及存在的歷史合理性所導致的強大歷史慣性。1990年開始實施《行政復議條例》和《行政訴訟法》以來也因其實施時間較短，而且行政訴訟法本身具有一定的局限性等，使得這種救濟本來可以通過行政復議、行政仲裁和行政訴訟得以解決的卻未能得到解決，使得行政救濟范疇的案件也大量地涌向信訪機構。

信訪從收集和傳達老百姓民意的秘書角色轉變成現(xiàn)在的老百姓最后的一種救濟方式，而且還被視為優(yōu)于其他行政救濟甚至國家司法救濟的最后一根救命稻草。信訪功能錯位會帶來嚴重的后果。信訪機構承受了太大的社會責任，而且大量社會矛盾以信訪這種渠道堆積也使得社會積聚更多的矛盾。再者信訪制度功能的錯位使得司法權威遭到消解，也將導致國家治理理念產(chǎn)生偏差。

三、信訪制度功能的矯正

（一）社會轉型期信訪制度的功能目標

具有濃郁的中國特色的信訪制度，作為中國最基本的民意表達機制，在收集和反映民情、聽取社會民眾呼聲和實現(xiàn)社會公正等方面曾經(jīng)起到一定的權利救濟作用，在新中國的成長歷史中扮演了重要角色。然而經(jīng)歷了50多年的運行之后，在改革開放的新形勢下，信訪制度已越來越顯露出其功能的有限性和不適應性，已不能完全承擔起當初設立時所賦予的功能和作用。同時，在新的歷史條件下，因信訪制度功能錯位而產(chǎn)生的弊端逐步顯現(xiàn)。在社會轉型的現(xiàn)階段，信訪制度功能亟需治理創(chuàng)新，以適應新的形勢新的需求，發(fā)揮出其應有功效。

（二）弱化信訪制度權利救濟的功能

在我國，信訪制度是否應作為公民權利救濟體系的組成部分一直廣受爭議，其對司法救濟權威性的消解作用也為人們所重視。在社會轉型期，隨著改革的不斷深化，利益主體的多元化和利益結構的調(diào)整，使人民內(nèi)部矛盾出現(xiàn)了一些新特點。矛盾主體的多元化、矛盾影響的復雜化這些新特點，使得我們不能貿(mào)然取消信訪制度，不能完全剝離信訪制度的化解糾紛、權利救濟的功能。信訪制度的這些功能吸納了大量關于社會的利益矛盾和沖突，很大程度上避免了社會矛盾的積累和整體不穩(wěn)定。而且在當前司法獨立尚待實現(xiàn)、司法腐敗依然嚴重的情況下，信訪救濟盡管缺乏規(guī)范的程序，并有很強的人治色彩和恣意成分，但其所具有的實體正義一面，依然是現(xiàn)行司法救濟體系重要的權利救濟補充機制。所以我們在短期內(nèi)不能貿(mào)然剝離信訪的權利救濟功能而是逐漸弱化信訪制度糾紛化解權利救濟的功能，逐漸強化化解社會矛盾的新途徑——司法解決。加強司法體制的建設，將涉法信訪納入司法軌道。

（三）強化信訪制度政治屬性的功能

信訪制度建立之初將民眾對政府的監(jiān)督作為一個重要部分，公民通過給國家有關機關寫信或走訪反映民情社意，對國家機關和工作人員的工作提出批評和建議，即所謂的“民意上達”。信訪制度本質上包含民主參與的政治屬性，有的信訪材料直接提出了政策調(diào)整的意見或處理行政事務的建議，這些意見或建議常常直接來源于特定社會問題的核心地帶，可以為決策提供一個異于政府機關的參考視角，甚至成為政府行動方案的一部分。同時信訪制度客觀上為政府活動提供了大量信息。改革開放之后地方因為權力下放而增強，而且中央的政策往往原則性較強，許多具體實施方法和細則一般由地方制定，而這些方法就成為政策制定和執(zhí)行之間的中介，從而某種程度上具有決策性的意義。如果從地方性政策這個角度來看，就可以發(fā)現(xiàn)某些信訪反映的問題已經(jīng)超出了政策執(zhí)行的層面，而轉入試圖對地方性公共政策的制定產(chǎn)生影響。所以信訪制度目前發(fā)揮的政治屬性的功能主要就是民主監(jiān)督功能、政治參與功能、信息匯集反饋功能。

我們要看到信訪活動的本質是民意監(jiān)督的一種特殊表現(xiàn)形式，從某種意義上說，信訪制度就是國家與社會管理組織和社會成員之間的直接對話制度，主要是社會成員對國家權力的直接參與。我們應該認識到，我國信訪制度作為國家與社會成員的對話制度，作為我國公民政治參與的重要方式，為我國公民提供一定的場所、程序、制度等一系列物質與文化設施，也使公民在信訪活動中逐漸了解黨和政府的路線、方針和政策，認同國家的社會政治理念，掌握該種參與方式的行為規(guī)范。信訪制度是一種重要的政治社會化方式，它的發(fā)展是我國社會主義民主政治發(fā)展的一個重要指數(shù)。信訪制度在我國政治生活的重要性是通過其政治屬性功能表現(xiàn)出來的，所以要強化信訪制度政治屬性的功能。

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（責任編輯 張海鵬）