農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題的研究

摘 要：農(nóng)村集體土地合理、有序的流轉(zhuǎn)，對促進(jìn)農(nóng)村集約化生產(chǎn)、提高城鎮(zhèn)化率、建成小康社會有著重大的意義。但由于多種原因的存在，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)速度，應(yīng)當(dāng)盡快采取有針對性的措施予以解決。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地；流轉(zhuǎn)；問題；措施

中圖分類號：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2013）05-0098-02

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)是指集體土地的所有人或者承包人，在其所有或承包期限內(nèi)，根據(jù)法律規(guī)定和合同約定，把其所有或經(jīng)營的集體土地轉(zhuǎn)讓給第三人承包經(jīng)營的行為。其實(shí)質(zhì)是集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)范圍包括集體所有的耕地、林地、建設(shè)用地、宅基地、“四荒”土地等。我國當(dāng)前很多地方都在進(jìn)行集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，獲得了不少經(jīng)驗(yàn)，但也出現(xiàn)了諸多問題。本文期望通過對這方面的調(diào)研、分析，能推動集體土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行，為解決“三農(nóng)”問題提供有益的經(jīng)驗(yàn)。

一、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的重要意義

（一）是改善農(nóng)民生活、解放生產(chǎn)力的重要舉措

我國農(nóng)村的土地總量較少，有些村民小組人均不到1畝土地。即使是這樣，農(nóng)民一般也不會輕易地離開其祖輩耕種的土地；加上現(xiàn)在的種地農(nóng)民基本上是老人和婦女，文化水平較低，沒有條件使用或者接受新的農(nóng)業(yè)耕種技術(shù)，靠天吃飯，這種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)直接的后果是農(nóng)民的生活質(zhì)量較差，浪費(fèi)了大量的勞動力。所以，要從根本改變這種現(xiàn)狀、解放生產(chǎn)力，進(jìn)行集體土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)很好的辦法。

（二）能提高農(nóng)村集體土地利用率，促進(jìn)農(nóng)村集約化生產(chǎn)

由于當(dāng)前農(nóng)村采用的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的耕種方式，每戶農(nóng)民都是小規(guī)模分散經(jīng)營，極大地浪費(fèi)了土地資源，同時(shí)抵御農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)能力很差，更本無法與發(fā)達(dá)國家的農(nóng)場主競爭。因此，為了促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化發(fā)展，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，應(yīng)盡快推動集體土地的規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，充分地提高集體土地的利用率，讓農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中獲得更多的利益，分享城市化進(jìn)程中帶來的成果。

（三）是推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要保障

十八報(bào)告中明確提出，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是我黨今后“三農(nóng)”工作的一個(gè)重點(diǎn)。其重要的保障措施是大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，加快農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)速度，減少農(nóng)民絕對人口數(shù)量，讓農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。

二、當(dāng)前農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的模式

本課題組通過對安徽省亳州市譙城區(qū)趙橋鄉(xiāng)管轄的村民組及十河鎮(zhèn)大周村民組等農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)研，得知當(dāng)前農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的基本模式有下面幾種：

（一）轉(zhuǎn)租

這種形式是一些長年在外的村民由于外出打工、無暇耕種自己的承包土地，就把其承包的土地租給鄰居或者本村民小組的其他成員耕種，國家給承包人的補(bǔ)貼都由實(shí)際經(jīng)營的村民享有。這種轉(zhuǎn)租的時(shí)間一般不固定，承包人可以隨時(shí)收回其轉(zhuǎn)租的土地，其主要目的是要保留承包人的集體土地承包經(jīng)營權(quán)。該模式在較偏僻的鄉(xiāng)村中占的比例較高。

（二）代租

此種土地流轉(zhuǎn)的形式不是嚴(yán)格意義上的土地流轉(zhuǎn)，主要是一些年紀(jì)較大、體力較差的村民把自己的土地讓其子女或其親戚代為耕種，承包人給代耕人一些經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，承包人享有土地帶來的各種利益。該形式占的比例較少。

（三）公司加農(nóng)戶的模式

該集體土地流轉(zhuǎn)形式在被調(diào)研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中占據(jù)了70%左右，而且做得很成功，值得推廣，也很受當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村組織的支持。其主要做法是村民把自己承包的土地全部轉(zhuǎn)包給有經(jīng)營實(shí)力的從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的公司，農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓承包的土地后又成為該公司的員工，從事相應(yīng)的公司經(jīng)營業(yè)務(wù)。每畝地的承包費(fèi)按當(dāng)年的1000斤小麥?zhǔn)袌鰞r(jià)來確定，村民在公司里工作，公司支付其工資和經(jīng)營過程中的管理費(fèi)，并根據(jù)公司的年終效益給參加工作的村民一定比例的提成，既較好地保護(hù)公司經(jīng)營的農(nóng)作物不受侵害，又可以極大地調(diào)動村民的工作積極性。

三、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

（一）法律規(guī)定不明確

要使農(nóng)村的集體土地盡快地進(jìn)行大規(guī)模流轉(zhuǎn)，必須要有法律的明確規(guī)定或授權(quán)。由于當(dāng)前法律對集體土地流轉(zhuǎn)制度規(guī)定得不明確，迫使一些地方在進(jìn)行農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中采用試點(diǎn)做法，以期望獲得成功的經(jīng)驗(yàn)后在全國其他地方推廣。依靠這種摸著石頭過河的方法，不是解決農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的最好辦法。

（二）農(nóng)民流轉(zhuǎn)集體土地的動力不足

民以食為天，農(nóng)民是依靠其承包的土地生存的，這種觀念在我國是根深蒂固的，它深深地影響了農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)度。加上我國現(xiàn)在真正的農(nóng)民都是年紀(jì)偏大、知識較少的中老年人，他們的思想保守，小農(nóng)意識很強(qiáng)，接受新知識新信息的能力較差，主動進(jìn)行集體土地流轉(zhuǎn)的意識不強(qiáng)，也缺乏相應(yīng)的動力，想通過他們來推進(jìn)集體土地流轉(zhuǎn)難度不?。煌瑫r(shí)，承包的土地一旦喪失，不僅會影響承包人的直接利益，還會嚴(yán)重影響他們的子孫后代。因此，許多農(nóng)民對集體土地流轉(zhuǎn)持觀望態(tài)度，甚至有些農(nóng)民對此有抵觸情緒。

（三）鄉(xiāng)村組織不作為、亂作為

在集體土地流轉(zhuǎn)過程中，鄉(xiāng)村等組織的作用很大，但一些鄉(xiāng)村組織領(lǐng)導(dǎo)不是站在農(nóng)民利益的角度去思考問題、解決問題，而是從自己的私利和政績出發(fā)，要么不作為，要么就亂作為，違規(guī)、違法亂征地，亂拆遷，挪用、貪污、侵占集體土地補(bǔ)償款的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，極大地?fù)p害了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)所獲得的利益，讓農(nóng)民喪失了對鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)的信任，給國家政策的執(zhí)行帶來了較大的困難，嚴(yán)重阻礙了集體土地的有序流轉(zhuǎn)。

（四）配套措施不完善

我國農(nóng)村很多地方都缺乏完善的大病醫(yī)療保險(xiǎn)制度，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也沒有真正建立起來，即使有的農(nóng)村已經(jīng)開始實(shí)施國家養(yǎng)老補(bǔ)貼政策，但其補(bǔ)貼金額較少、標(biāo)準(zhǔn)較低，根本無法滿足農(nóng)民的基本生存所需。廣大農(nóng)民最終還要依靠耕地獲得一定的收益，來應(yīng)對未來不確定的各種生存風(fēng)險(xiǎn)。另外，由于缺乏接受集體土地流轉(zhuǎn)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體，故此，在國家沒有更好的配套制度和保障措施出臺之前，希望大幅度地進(jìn)行農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，可能性較小。

（五）國家糧食安全受到一定程度的影響

在調(diào)研中，本課題組成員深刻感受到國家糧食安全的壓力：一方面，大量的農(nóng)村耕地被城市化合法或違法地占去；另一方面，由于糧食的價(jià)格不高、利潤較低，許多流轉(zhuǎn)出去的集體土地，并不是真正用來種植糧食等農(nóng)作物，而是用來經(jīng)營藥材或其他養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)。在大規(guī)模地進(jìn)行集體土地流轉(zhuǎn)的過程中，農(nóng)村真正用來種植糧食的土地越來越少，國家的糧食安全受到了極大的威脅。

四、解決農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題的對策

（一）加大宣傳力度

要想進(jìn)一步推進(jìn)集體土地大規(guī)模的流轉(zhuǎn)速度，必須通過加大宣傳力度，徹底改變農(nóng)民的陳舊、傳統(tǒng)觀念，讓廣大村民能清醒地認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)能給他們帶來哪些利益，使他們真正消除思想顧慮，主動自覺地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

（二）修改相應(yīng)的法律

針對法律的保守性、滯后性，當(dāng)前最關(guān)鍵的是適時(shí)修改我國的《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等關(guān)于集體土地流轉(zhuǎn)方面的內(nèi)容，把農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的方式、方法明確化、具體化，以減少集體土地流轉(zhuǎn)的盲目性、違法性，使農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)走向法治化的道路上來。

（三）鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)依法辦事

為了減少鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)的不作為、亂作為現(xiàn)象，必須要在鄉(xiāng)村組織領(lǐng)導(dǎo)人的思想中牢固樹立法律意識、執(zhí)政為民意識，不能強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，要杜絕農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象，健全集體土地征收補(bǔ)償制度；應(yīng)當(dāng)建立對鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)的嚴(yán)格考核機(jī)制，把為民辦實(shí)事、辦好事納入到對其考核的標(biāo)準(zhǔn)中，規(guī)定違法違規(guī)征收、流轉(zhuǎn)集體土地的一票否決權(quán)制度。同時(shí)更要發(fā)揮鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)工作的主動性、創(chuàng)造性，積極化解在集體土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各種矛盾和糾紛。

（四）大力培育和引進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體

要把農(nóng)村集體土地有序、快速地流轉(zhuǎn)出去，僅有農(nóng)民的意愿是做不到的，還要有愿意長期從事農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營的新型農(nóng)村經(jīng)營體。在當(dāng)前培育和引進(jìn)新型農(nóng)村經(jīng)營體至關(guān)重要，因?yàn)樗苯記Q定了農(nóng)村集體土地能否順利地流轉(zhuǎn)成功。本課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村組織在這方面起到了十分重要的引導(dǎo)作用。

（五）建立和完善相關(guān)制度

農(nóng)村集體土地能正常、有序的流轉(zhuǎn)，最根本的措施是建立健全相應(yīng)制度。

第一，要大力推進(jìn)農(nóng)村社會保險(xiǎn)制度，消除農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂，使農(nóng)民老有所養(yǎng)、屋有所居、子有所學(xué)、病有所醫(yī)，讓農(nóng)民愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

第二，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)，加大國家對農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼和投資力度，讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體在經(jīng)營農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)過程中最大程度降低風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)應(yīng)對農(nóng)業(yè)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的能力，使它們有條件、有動力去從事糧食作物的大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營活動，切實(shí)保障國家的糧食生產(chǎn)安全。

第三，應(yīng)依法建立農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)評估機(jī)構(gòu)和農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)招投標(biāo)中心。

在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過程中，為了避免農(nóng)民的利益受到損害，所有的集體土地在流轉(zhuǎn)中都要采用書面形式，簽訂書面合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)；而且必須經(jīng)過農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)評估機(jī)構(gòu)依法評估并通過農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)招投標(biāo)中心進(jìn)行招投標(biāo)后，才能進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；最后，每次集體土地流轉(zhuǎn)都要進(jìn)行備案登記，以增強(qiáng)其法律效力。

（責(zé)任編輯 張海鵬）