現(xiàn)代政府治理模式——善治的實(shí)現(xiàn)

摘 要：塞繆爾·亨廷頓作為美國(guó)著名的政治學(xué)家，他的《變化社會(huì)中的政治秩序》一書(shū)，更是對(duì)政治學(xué)界有很深的影響。他的這本書(shū)是當(dāng)代西方研究發(fā)展中國(guó)家政治現(xiàn)代化的代表作品，本書(shū)以實(shí)證研究的方法，詳細(xì)分析了發(fā)展中國(guó)家政治發(fā)展與政治穩(wěn)定的關(guān)系。本文通過(guò)對(duì)這本書(shū)的解讀，思考了我國(guó)政治善治如何實(shí)現(xiàn)及所面臨的問(wèn)題，并進(jìn)行了簡(jiǎn)單的探析。

關(guān)鍵詞：治理；善治；制度化；政治參與

中圖分類(lèi)號(hào)：D52 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2013）05-0049-03

一、“治理”與“善治”

（一）“治理”理念的產(chǎn)生

在解讀什么是治理時(shí)，我們首先需要清楚“治理”理念是如何產(chǎn)生的?！爸卫怼崩砟钣谏蟼€(gè)世紀(jì)70年代產(chǎn)生于國(guó)外。眾所周知，自由主義是西方社會(huì)最主要的思潮，它的發(fā)展主要有古典自由主義和新自由主義。古典自由主義的代表人物主要是亞當(dāng)·斯密，在《國(guó)富論》一書(shū)中，他反對(duì)主張由國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)并實(shí)行貿(mào)易保護(hù)的重商主義，認(rèn)為國(guó)家只是充當(dāng)“守夜人”的角色。在古典自由主義中，堅(jiān)持“不受管制的自由市場(chǎng)”才能有效滿(mǎn)足人類(lèi)的需求，因此，市場(chǎng)起著主導(dǎo)作用。但是，隨著1929年～1931年資本主義世界爆發(fā)了經(jīng)濟(jì)危機(jī)，宣告了市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主導(dǎo)作用的失敗，此時(shí)，凱恩斯的國(guó)家管制思想應(yīng)運(yùn)而生。羅斯福充分吸收了凱恩斯的思想，開(kāi)始發(fā)揮國(guó)家的干預(yù)作用，到后來(lái)隨著新自由主義的理論成熟，基于羅爾斯的分配正義的第二個(gè)原則——差別原則，提倡照顧弱者、機(jī)會(huì)均等，福利國(guó)家全面發(fā)展起來(lái)?？墒呛镁安婚L(zhǎng)，福利國(guó)家開(kāi)始出現(xiàn)問(wèn)題。這時(shí)，諾齊克開(kāi)始用“持有正義”來(lái)批判羅斯福的“分配正義”，并提出“最弱意義的國(guó)家”主張，提倡回歸古典自由主義下的“強(qiáng)市場(chǎng)——弱國(guó)家”。同時(shí)，里根總統(tǒng)也大力宣揚(yáng)“管得最少的政府就是最好的政府”，在這種背景下政府權(quán)力開(kāi)始收縮。可以說(shuō)“治理”是隨著古典主義下市場(chǎng)調(diào)節(jié)和新自由主義下國(guó)家干預(yù)的失敗應(yīng)運(yùn)而生的。

（二）“治理”的含義

“治理”一詞首先出自世界銀行1989年對(duì)撒哈拉以南非洲的研究報(bào)告，報(bào)告認(rèn)為非洲急切需要的不是資金和技術(shù)援助而是“良好治理”?！爸卫怼痹从诶∥暮凸畔ＥD語(yǔ)，原意為“控制、引導(dǎo)和操縱”。但是學(xué)者們對(duì)于治理內(nèi)涵的界定也不同，全球治理委員會(huì)將治理界定為“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸種方法總和。這是一個(gè)使相互沖突或不同的利益可以得到調(diào)和并且可以采取合作行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。它包括有權(quán)強(qiáng)迫人們遵守的正式的制度和政體，也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排?！?/p>

（三）“善治”的含義

俞可平認(rèn)為：“善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。它有六個(gè)基本要素：（1）合法性，即社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺(jué)認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。（2）透明性，政治信息的公開(kāi)性。（3）責(zé)任性，人們對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。（4）法治，法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。（5）回應(yīng)，公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求做出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，不得無(wú)故拖延或沒(méi)有下文。（6）有效，即是管理的效率。”其實(shí)善治也就是說(shuō)政府與公民積極合作共同管理國(guó)家，也是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸。

二、目前我國(guó)要構(gòu)建善治政府所面臨的困境

（一）我國(guó)的政府體制

由于受傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府在進(jìn)行地方治理時(shí)，往往以行政的手段管理一切問(wèn)題。我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)治理現(xiàn)狀顯示，良好有序的治理體制在我國(guó)尚未形成。我國(guó)現(xiàn)存的政府體制仍然是以壓力型的體制為主，導(dǎo)致上級(jí)政府仍然一廂情愿地單向要求下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，執(zhí)行上級(jí)政府的各項(xiàng)指令性任務(wù)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，地方政府單一提供公共服務(wù)的模式逐漸被多元化的公共服務(wù)供給模式所取代，多元化的公共服務(wù)模式的確提高了效率與效益，但是缺位、越位、錯(cuò)位的現(xiàn)象嚴(yán)重。在具體的運(yùn)行中，政府表現(xiàn)出對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)過(guò)分的干預(yù)，而對(duì)于公民生活息息相關(guān)的一些公共服務(wù)和基本生活的關(guān)注卻很少。而政府對(duì)于保證市場(chǎng)體系的有序建設(shè)、市場(chǎng)秩序的維持、投資環(huán)境的保護(hù)、社會(huì)保障體系的一些職能卻很弱。而且地方政府在履行職能的過(guò)程中發(fā)生明顯的錯(cuò)位、越位，政府應(yīng)該做的沒(méi)有去做，不該做的卻加緊控制，對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有嚴(yán)重的制約效果。

（二）公民政治參與程度和制度化水平

在我國(guó)政府治理的主體主要是政府，公民參與政府治理的程度低下。在如今的治理中，我國(guó)公民參與政府治理的力度很低，民眾的參與意識(shí)也不強(qiáng)，公民的參與部分是在從眾心理的支配下參與進(jìn)來(lái)的，并不是把公民參與當(dāng)作自己應(yīng)有的權(quán)利。在我們現(xiàn)在的社會(huì)中，公民的參與渠道明顯不暢。雖然各地政府采用各種不同的參與方式，提供了不同的參與渠道，但是這些參與過(guò)于形式化，在具體的實(shí)行中，無(wú)法起到積極的效果呢。而且對(duì)于我國(guó)現(xiàn)階段公民參與的三大載體——村委會(huì)、居委會(huì)及社團(tuán)組織發(fā)展不足，各種團(tuán)體獨(dú)立性弱，對(duì)于公民參與意識(shí)的不斷擴(kuò)大和加強(qiáng)，無(wú)法起到積極的作用，影響了公民的參與。但是社會(huì)在不斷進(jìn)步，在治理體系中，治理主體除了政府之外，還有一些例如非營(yíng)利組織等一些團(tuán)體。但是我們國(guó)家的市民社會(huì)發(fā)展還很不完善，在具體的實(shí)行過(guò)程中，沒(méi)有起到一定的作用。而且，我國(guó)公民的政治參與顯然沒(méi)有與制度化水平相適應(yīng)，由此造成了目前社會(huì)中的一些群體性事件的出現(xiàn)。

三、如何構(gòu)建我國(guó)政府善治的模式

我們從善治的基本要素可以看出，能否實(shí)現(xiàn)善治取決于兩個(gè)關(guān)鍵因素：政府和公民。一方面，政府應(yīng)該是一個(gè)實(shí)施善政的好政府，政府要有走向善治的動(dòng)力和能力，國(guó)家的制度框架可以為它提供制度保障。而另一個(gè)方面就是公民參與，善治是基于治理理論衍生出來(lái)的理想目標(biāo)，治理強(qiáng)調(diào)的就是公民對(duì)公共事務(wù)的參與和合作?？傊?，善治的實(shí)現(xiàn)需要制度的保障和公民的參與。

亨廷頓在《變化社會(huì)中的政治秩序》一書(shū)中，提到一個(gè)國(guó)家的“政治穩(wěn)定取決于政治參與程度和政治制度化水平”。也就是說(shuō)政治制度化的速度和擴(kuò)大政治參與水平二者之間如何實(shí)現(xiàn)平衡，對(duì)于政治穩(wěn)定有重要的作用。我們國(guó)家實(shí)行善治其實(shí)也就是為了更好地保障社會(huì)的穩(wěn)定和諧發(fā)展。

（一）善治政府——高效的政府

1.服務(wù)型的政府體制。亨廷頓認(rèn)為“制度是穩(wěn)定的、受珍重的周期發(fā)生的行為模式”，“制度化是組織和程序獲取價(jià)值觀(guān)和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程”。他認(rèn)為，政治制度化是政治體系在組織上和程度上獲得價(jià)值和穩(wěn)定性的過(guò)程，它代表著“社會(huì)組織和政治秩序力量”。亨廷頓把政治的不穩(wěn)定歸結(jié)于政治的制度化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不適應(yīng)，也就是說(shuō)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平狀況。因此，為了實(shí)現(xiàn)善治，我們必須進(jìn)行推進(jìn)政治體制的改革，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主，保障社會(huì)主義法治的建設(shè)。而亨廷頓在書(shū)中提到，“世界各國(guó)之間的最大差別不是它們政府的形式，而是它們各自政府實(shí)行有效統(tǒng)治的程度?！逼鋵?shí)也就是說(shuō)，政府在對(duì)國(guó)家實(shí)行的多大的效能統(tǒng)治，影響了各國(guó)不同的社會(huì)狀態(tài)。不論何種政體，只要能夠進(jìn)行有效的統(tǒng)治，保障社會(huì)的穩(wěn)定，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的現(xiàn)代化建設(shè)，就是有效能的政體。

服務(wù)型政府作為一種新型的現(xiàn)代政府治理模式是對(duì)傳統(tǒng)政府模式的一種反思，什么是服務(wù)型政府正是我們需要思考的。我認(rèn)為所謂的服務(wù)型政府首先應(yīng)該是個(gè)法治政府。在法治政府中，我們要求不論是政府還是政府中的工作人員，在工作中應(yīng)該依法行使工作中的職權(quán)，既不能越位也不能錯(cuò)位。而建設(shè)法治政府是服務(wù)型政府實(shí)現(xiàn)的基本保證。第二，服務(wù)型政府也是一個(gè)民主政府。民主隨著社會(huì)的不斷發(fā)展越來(lái)越深入到國(guó)家建設(shè)中去，而且民主的實(shí)現(xiàn)是社會(huì)進(jìn)步的必然趨勢(shì)。我們所謂的民主政府不僅僅是指民主選舉出政府，而且還應(yīng)該是公民對(duì)于政府管理的參與，因此建設(shè)民主政府是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的必然條件。我們應(yīng)該要求政府信息公開(kāi)化，公民能夠及時(shí)了解政府的各種信息，從而保證公民能夠有效地參與到政府的決策中去。

（二）善治政府——參與擴(kuò)大化的政府，使政治參與制度化

亨廷頓在本書(shū)中把政治穩(wěn)定的追求作為其理論的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。他認(rèn)為：“首要的問(wèn)題不是自由，而是建立一個(gè)合法的公共秩序。人當(dāng)然可以有秩序而無(wú)自由，但不能有自由而無(wú)秩序。必須先存在權(quán)威，而后才能談得上限制權(quán)威?！焙嗤㈩D認(rèn)為，政治參與的擴(kuò)大能夠有助于政治穩(wěn)定的發(fā)展。社會(huì)不斷發(fā)展進(jìn)步，社會(huì)中會(huì)出現(xiàn)一些新的團(tuán)體，在這樣的狀況下，新的團(tuán)體要求擴(kuò)大政治方面的地位，因此要擴(kuò)大政治參與的體系，進(jìn)而促進(jìn)政治的穩(wěn)定。但是，我們也應(yīng)該明確這點(diǎn)，隨著政治參與的不斷擴(kuò)大，但是政治制度化水平?jīng)]有達(dá)到所需要的狀況，在這種情況下，會(huì)導(dǎo)致政治穩(wěn)定出現(xiàn)問(wèn)題。我們從亨廷頓的公式可以知道：政治參與/政治制度化=政治動(dòng)員。所以，要保證政治穩(wěn)定，我們應(yīng)該使政治制度化與政治參與的水平相適應(yīng)。在我們國(guó)家中，所謂的善治政府其實(shí)就是要政治參與主體的擴(kuò)大化。在西方國(guó)家中，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的善治，是在以公民社會(huì)完善發(fā)展、治理主體多元化的條件下才能實(shí)現(xiàn)的，不僅僅是國(guó)家一個(gè)主體的力量。但是，在如今的中國(guó)，經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與進(jìn)步，民主政治的不斷完善，我們公民的主體意識(shí)得到加強(qiáng)，而且我國(guó)公民更多地愿意參與到國(guó)家事物中去。在這樣發(fā)展的狀況下，作為政府應(yīng)該正確地鼓勵(lì)和促進(jìn)我國(guó)公民以不同的方式參與到政府的決策中去，而且應(yīng)該加強(qiáng)與公民的溝通，建立一定的溝通渠道，縮減與民眾的距離感，創(chuàng)造新的公民參與的方式，積極地實(shí)現(xiàn)政府與公民的互動(dòng)。這不僅僅有利于我國(guó)政府政策的制定，對(duì)于政策執(zhí)行與決策也能夠很好地實(shí)現(xiàn)，并且提高政府在治理中的實(shí)際效益。隨著社會(huì)的進(jìn)步與民主進(jìn)程的不斷實(shí)現(xiàn)，非營(yíng)利組織在將來(lái)的政府治理、政治參與中將發(fā)揮一定的積極作用，進(jìn)而影響我國(guó)政府政策的制定以及對(duì)于政府治理新模式的出現(xiàn)也有推動(dòng)作用。因此，在將來(lái)政府的治理中，治理的主體將會(huì)出現(xiàn)多元化，各種企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和公民都將參與到政府治理的過(guò)程中去。

但是在擴(kuò)大參與主體的同時(shí)，也要保障與我國(guó)制度化水平與之相適應(yīng)。因此，我們可以從以下幾個(gè)方面來(lái)看：首先，提高公民的政治參與素質(zhì)。政治參與制度化不僅是一個(gè)有多少人參與政治的問(wèn)題，而且是一個(gè)怎樣參與政治的問(wèn)題。其次，建立、完善政治參與制度的規(guī)范體系。制度化的政治參與就是程序化、規(guī)范化的政治參與。也就是說(shuō)，公民的政治參與必須而且能夠在制度規(guī)范的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)。最后，使政治參與法治化。為了使政治參與法治化，需要完備的法律體系為前提。并且人們只有將法律的外在強(qiáng)制化為內(nèi)在強(qiáng)制和心理需求，才會(huì)形成法治化社會(huì)。

我國(guó)的政府治理目前還不完善，要達(dá)到善治，還有很多方面需要努力。構(gòu)建服務(wù)型政府是未來(lái)政府治理的主要模式，不僅有助于社會(huì)的穩(wěn)定，也有助于社會(huì)的和諧發(fā)展。亨廷頓的這本書(shū)在政治穩(wěn)定方面，給了我們很大的啟示，在今后的政治體制改革中，明確社會(huì)穩(wěn)定的兩個(gè)因素，使政治參與與政治制度化水平平衡發(fā)展。

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（責(zé)任編輯 孫國(guó)軍）