對中國旅游立法模式的研究

摘 要：旅游立法是中國“依法治國”法制建設(shè)領(lǐng)域的重要組成部分。從旅游立法的必要性、立法目的與宗旨、立法模式的構(gòu)想入手，提出建立《旅游基本法》、完善旅游單行法、補充與修改其他相關(guān)的法律、注重地方旅游立法、加強國際間的法律交流和合作、健全旅游行業(yè)協(xié)會體系。為探索與研究如何完善中國旅游立法、健全旅游法制建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞：旅游基本法；旅游單行法；地方立法；行業(yè)協(xié)會

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）07-0127-02

旅游要發(fā)展，法制先行，法制手段是為旅游業(yè)發(fā)展保駕護航。2011年“兩會”期間，全國人大提出盡快出臺《中華人民共和國旅游法》，國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)揮旅游業(yè)的意見》中也指出，“制定旅游法是應(yīng)時之需、勢在必行?！北M管如此，中國《旅游法》的立法問題歷經(jīng)二十三年，幾經(jīng)周折，卻遲遲難以出臺。旅游立法問題已是中國旅游業(yè)發(fā)展的大勢所趨，不容回避。

旅游立法是中國“依法治國”法制建設(shè)領(lǐng)域的重要組成部分。中國旅游立法旨在促進現(xiàn)代旅游業(yè)的健康發(fā)展，構(gòu)建社會主義和諧社會。旅游立法的建設(shè)應(yīng)以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)，體現(xiàn)社會契約關(guān)系，構(gòu)建以民主、平等、商談、參與為目標的公民社會，在強調(diào)公民權(quán)利實現(xiàn)與保障的同時，要致力于促進旅游者的健康生活，并向社會、文化、精神等領(lǐng)域的全面發(fā)展。

中國旅游業(yè)牽涉到多部門，旅游行政部門缺乏“硬手段” 措施，各地方保護主義觀念強，缺乏必要的旅游相關(guān)法律，導致旅游投訴處理程序復雜，難度大；隨著中國旅游業(yè)已成為國民經(jīng)濟新的增長點，需要進一步規(guī)范旅游市場，建立旅游立法為旅游業(yè)的健康發(fā)展保駕護航；中國入世以來，要求中國旅游立法應(yīng)具國際化，制定與WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》和國際慣例相一致的法律制度，建立完整旅游服務(wù)貿(mào)易法律體系。

一、旅游立法的宗旨

所謂立法宗旨是指制定該部法律的根本目的，它是貫穿整部法的靈魂，并對其具體適用起著最高的指導作用。在中國，旅游是中國公民的一項特殊權(quán)益的表現(xiàn)，從憲法的角度講，它是公民休息權(quán)的具體體現(xiàn)。“旅游者是一切旅游現(xiàn)象、旅游實踐活動的中心和本源。”“旅游者在旅游活動中所接觸到的社會個體和群體是因旅游者才被賦予‘旅游意義’的?！笨梢?，中國旅游法應(yīng)該是一部服務(wù)性大法，其宗旨是以旅游參與人的各項活動為目的，法律應(yīng)從旅游參與者的角度去考慮各項法律規(guī)范制度的安排。

二、立法模式

（一）建立覆蓋全面、關(guān)系明晰、體系完備的旅游產(chǎn)業(yè)基本法——《旅游基本法》

《旅游基本法》是一部規(guī)定國家發(fā)展旅游業(yè)方向性、基本原則性以及規(guī)范旅游活動中各項主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的指導性法律。目前，世界上已經(jīng)有七十多個國家和地區(qū)頒布《旅游法》作為本國發(fā)展旅游業(yè)的基本大法。它們對國家旅游業(yè)市場的監(jiān)管提供了基本法則和執(zhí)法準繩。對推動地方旅游事業(yè)的發(fā)展，明晰相關(guān)旅游法規(guī)體系的結(jié)構(gòu)起著至關(guān)重要的作用。

1.拓展旅游法源基礎(chǔ)。中國對旅游基本法的起草及研究工作已經(jīng)歷了二十余年的時間，為構(gòu)建旅游基本法的法源基礎(chǔ)已經(jīng)具備，憲法作為中國旅游立法最根本的法律基礎(chǔ)外，現(xiàn)有的《刑法》、《民法通則》、《經(jīng)濟法》、《出入境管理法》、《環(huán)境保護法》等奠定了中國旅游立法重要法源基礎(chǔ)。整合這些法源基礎(chǔ)，找到現(xiàn)有相關(guān)法律中與旅游業(yè)的契合點，重新制定出公定力、執(zhí)行力、權(quán)威力、有操作性的旅游基本法。

2.立法模式構(gòu)想。確定合適的立法模式是中國旅游法的制定的關(guān)鍵，可以借鑒別國旅游業(yè)立法的經(jīng)驗，結(jié)合中國的國情，建設(shè)中國旅游業(yè)合理的立法模式，中國應(yīng)當在憲法的指導之下進行旅游基本法的建設(shè)，在旅游基本法的指導之下，進行旅游單項立法和部門規(guī)章制度的制定。對現(xiàn)存的部分法律進行內(nèi)容的修訂與補充。

3.確立旅游基本法法律地位。要確立旅游基本法法律地位，應(yīng)明確四個方面的法律問題：一是旅游業(yè)在中國國民經(jīng)濟中的地位與作用；二是旅游活動中各項權(quán)利主體之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系；三是旅游行政管理組織機構(gòu)職能；四是旅游行業(yè)協(xié)會性質(zhì)以及旅游監(jiān)管體系的運行。只要理順這樣的問題內(nèi)容，旅游基本法將作為調(diào)整旅游法律關(guān)系的法典，對旅游活動起到法律規(guī)范的作用。

旅游基本法應(yīng)該被譽為中國旅游法律體系中的“憲法”，各項旅游法律法規(guī)中的“母法”，在各級、各類旅游立法中是法律的重要淵源與依據(jù)。旅游基本法也是國家干預(yù)各項旅游活動的宏觀調(diào)控法，它以縱向旅游法律關(guān)系為調(diào)整對象，應(yīng)屬于中國經(jīng)濟法法律范疇。

（二）完善旅游單行法

中國現(xiàn)行的旅旅游單行法主要是涉及旅行社、導游、出入境和旅客運輸?shù)膿p害賠償方面，大多數(shù)法規(guī)不是專門為旅游業(yè)而頒布的，不能解決旅游活動中法律糾紛。為保障旅游業(yè)的發(fā)展我們應(yīng)當在《中華人民共和國旅游基本法》的指導之下，以現(xiàn)有的《旅行禮管理條例》、《導游人員管理條例》等法規(guī)為基準，加快制定與旅游活動相關(guān)的單行法、實施細則。

1.制定《旅游社法》?！堵眯猩绶ā返闹黧w是旅行社、旅游者、旅行社的員工、旅游行政管理部門，調(diào)整的是旅行社之間，旅游社和內(nèi)部員工之間，旅行社和旅游者之間，以及旅行社和旅游主管部門之間的法律關(guān)系。

2.制定《飯店法》。由于沒有專門的法律，我們已經(jīng)無法面對繁榮的飯店業(yè)帶來的各種的糾紛和管理問題，頒布《飯店法》是保證旅游業(yè)健康發(fā)展的又一個重要的舉措。如日本就專門頒布了《國際觀光飯店整備法》對飯店的設(shè)立經(jīng)營管理做了相關(guān)的規(guī)定。中國的《綠色旅游飯店》、《旅游涉外飯店星級劃分及評定》可成為中國《飯店法》制定的基礎(chǔ)。

3.制定《導游法》。因中國旅游市場的現(xiàn)實情況，導游只有達到較高的專業(yè)水平和高尚的道德水準才能在旅游活動中發(fā)揮真正的主導作用。要更好規(guī)范導游的行為，就需要保障導游的權(quán)利。《導游人員管理條例》為中國《導游法》出臺打下了堅實的基礎(chǔ)。

（三）補充、修改其他相關(guān)的法律

法律的修改與補充，是指立法主體對現(xiàn)行法實施改動，使其呈現(xiàn)新面貌的專門性活動。法的補充則是在原來法的規(guī)定不變的情況下，在法條中添加新內(nèi)容，使法更能完善地解決復雜的法律問題。旅游業(yè)是一個復雜的行業(yè)，旅游業(yè)實際存在的情況在現(xiàn)實生活中難以把握，僅僅依靠一部基本法和幾個單行法是難以調(diào)整眾多的旅游法律關(guān)系。

1.在《合同法》中單獨列出旅游合同：中國在1999年頒布的《中華人民共和國合同法》在分則部分規(guī)定了十五種合同，但沒有列出旅游合同。隨著人們旅游活動的日益增強，旅游合同已經(jīng)越來越成為生活中的普遍現(xiàn)象。在近幾年的旅游糾紛中，有很大一部分糾紛產(chǎn)生于旅游合同中，如旅游合同中所提供的旅游產(chǎn)品，包括交通、住宿、餐飲等繁多內(nèi)容。而旅游產(chǎn)品具有無形性、不可儲存性、生產(chǎn)與消費的同步性等特點，使得旅游合同在履行時不確定的因素太多，并在很大程度上要受外界環(huán)境的影響，這使得旅游者與旅行社之間容易發(fā)生糾紛。所以，應(yīng)當根據(jù)旅游活動的性質(zhì)、特點，在法律中單列出旅游合同，并對合同的成立、變更、解除等活動做出相應(yīng)的法律規(guī)定，有利于規(guī)范旅游行為，維護旅游市場的秩序。

2.在《反不正當競爭法》中明晰規(guī)范旅游企業(yè)的競爭行為。中國旅游活動，一直存在“零團費”現(xiàn)象，擾亂整個旅游市場良好秩序。要能有效制止旅游市場零團費的問題，維護好旅游市場公平競爭的良好秩序，很大程度，只有取決于法律硬性手段。筆者認為可以修訂中國1999年頒布的《關(guān)于制止低價傾銷行為的規(guī)定》中規(guī)定的低價銷售商品的行為，行為可以延伸到服務(wù)類產(chǎn)品，對旅游服務(wù)中的低價傾銷進行法律上明晰的認定，并規(guī)定相應(yīng)有效的處罰手段。

3.制定中國《旅游者權(quán)益保護法》，將旅游活動糾紛中容易爭議的幾項權(quán)利進行規(guī)定。如旅游適留權(quán)、旅游知情權(quán)、旅游監(jiān)督權(quán)、索賠權(quán)、組團權(quán)、人格與民族習俗受尊重權(quán)等，進行法律上的界定；制定《風景名勝區(qū)法》，成立有獨立的行政管理和綜合執(zhí)法能力的風景名勝區(qū)管理局，明確違反規(guī)劃進行資源開發(fā)的法律責任理，較好地解決風景名勝區(qū)的“軟規(guī)劃” 問題，理順國家風景名勝區(qū)的管理體制；對“旅游精神賠償” 作出法律上的界定。

（四）注重地方旅游立法

現(xiàn)階段，中國各地方注重旅游立法程度較高。截至2003年，中國已有29個省、自治區(qū)、頒布了地方旅游法規(guī)，這反映了各地旅游業(yè)發(fā)展的勢頭較好，同時也體現(xiàn)了各地方運用法律手段保障旅游業(yè)發(fā)展的認同程度較高，這為中國旅游法制建設(shè)作了很好的鋪墊。

（五）建立健全旅游行業(yè)協(xié)會體系

目前中國已初步建立起旅游行業(yè)協(xié)會體系，但旅游行業(yè)協(xié)會發(fā)揮職能不到位，對旅游行業(yè)發(fā)展未能起到“領(lǐng)頭羊”作用。隨著中國旅游行業(yè)管理體制由政府主導型向市場主導型的漸進轉(zhuǎn)變，旅游行業(yè)協(xié)會將逐漸取代政府部分監(jiān)管職能，它靈活多變，善于集中良好行業(yè)資源，對旅游行業(yè)市場勢必起到各方面的協(xié)調(diào)作用。因此，應(yīng)該確立旅游行業(yè)協(xié)會的法律地位和作用。

（六）注重加強國際間的旅游法律方面的交流和合作

中國旅游業(yè)作為國際服務(wù)貿(mào)易重要組成部分面臨著挑戰(zhàn)與競爭。旅游業(yè)問題不再是個別國家問題，而是國際問題。我們共同面臨著棘手的問題，就是現(xiàn)行旅游相關(guān)法律與國際服務(wù)貿(mào)易組織如何相適應(yīng)。同時，由于旅游本身就是一項跨地區(qū)、跨國際的行為，它涉及到全人類活動、地球環(huán)境、世界資源、能源開發(fā)、國際安全等世界性的問題。因此，要求我們必須加強國際間的信息交流和合作，共享良好的旅游資源與平臺，使中國的旅游法制建設(shè)與國際接軌，以增強在國際旅游市場上的競爭力。

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