論政府性債務(wù)風(fēng)險防控

摘 要：當前中國政府性債務(wù)風(fēng)險雖總體可控，但風(fēng)險不容忽視。在系統(tǒng)分析政府性債務(wù)風(fēng)險累積和演化路徑的基礎(chǔ)上，按其生成邏輯，從宏觀、微觀層面分析影響和控制政府性債務(wù)風(fēng)險的諸要素，力圖構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險防控體系。

關(guān)鍵詞：政府性債務(wù)風(fēng)險；形成邏輯；防控體系

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）07-0022-02

一、中國政府性債務(wù)風(fēng)險的形成邏輯

政府舉債，政府性債務(wù)風(fēng)險就相伴而生。適度舉債，風(fēng)險系數(shù)小，危害可控。但過度舉債，尤其是持續(xù)性過度舉債，政府作為公共風(fēng)險的承擔(dān)著和化解者，將面臨資不抵債和無力支付的巨大風(fēng)險。通過對政府舉債行為的溯源、債務(wù)形成的因素分析，可以揭示中國政府性債務(wù)風(fēng)險的形成演化邏輯。

中國政府性債務(wù)風(fēng)險的形成其根本原因是中國經(jīng)濟發(fā)展需要與政府有限財力之間的矛盾。要發(fā)展經(jīng)濟、改善民生，客觀上要求通過政府舉債完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善投資環(huán)境和生活環(huán)境，進而推動區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。負債建設(shè)是當前經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需求，具有一定意義上的合理性與現(xiàn)實性 [1]。然而與經(jīng)濟高速發(fā)展不相適應(yīng)的是與之配套的體制改革和機制創(chuàng)新的步伐相對滯后。長期以來地方政府財權(quán)與事權(quán)不協(xié)調(diào)，形成了政府性債務(wù)的絕對基數(shù)。而預(yù)算法規(guī)定編制預(yù)算時不得赤字，同時不允許地方政府發(fā)行債券，法律法規(guī)的制約和必須舉債的現(xiàn)實面前，政府部門只有變相舉債，通過融資平臺等形式間接成為政府性債務(wù)的債務(wù)主體。在沒有健全的政府融資機制的前提下，很多不合規(guī)的融資行為通常被默許，各種監(jiān)管制衡的力量也無法形成，政府性債務(wù)資金“借、用、還”的全程監(jiān)管體系基本上缺失。

而另一方面，為應(yīng)對國際金融危機和國內(nèi)經(jīng)濟周期的雙重影響，2008年開始中國實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，并通過4萬億元經(jīng)濟刺激計劃，拉動內(nèi)需，促進經(jīng)濟增長。2009年，由財政部代理發(fā)行了2 000億元的地方債券，通過臨時性救市方案，增加政府公共投資與推進重點項目建設(shè)，拉動投資與消費需求，保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展 [2]。中國政府在宏觀調(diào)控方面的舉措，加上銀行、信托以及地方投融資平臺三方參與的“銀政信”產(chǎn)品以及規(guī)模巨大的銀行信貸的傾向性投向，都直接導(dǎo)致政府性債務(wù)規(guī)模不斷增大。

此外，由于缺乏健全的約束機制，片面的發(fā)展觀和短視的政績觀直接導(dǎo)致政府性債務(wù)的膨脹態(tài)勢 [3]。行政管理體制改革進展緩慢，政府職能轉(zhuǎn)換不到位，“越位”與“缺位”問題并存，客觀上成為政府投資行為不規(guī)范、過度的規(guī)劃建設(shè)的體制原因。同時政府的信用評價缺少權(quán)威論證，信用等級相對模糊，加之目前債務(wù)信息披露機制的缺乏，很難得到一致的統(tǒng)計口徑和準確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，債權(quán)人主體無法對債務(wù)的預(yù)期情況作出科學(xué)判斷，其貸款投向的盲目性在一定程度上導(dǎo)致政府性債務(wù)規(guī)模偏離適度的軌道，加劇了債務(wù)風(fēng)險 [4]。

隨著政府性債務(wù)的持續(xù)累積，債務(wù)風(fēng)險不斷積聚，如果長期得不到有效解決，政府性負債將成為脫韁的野馬處于失控狀態(tài)，有可能釀成系統(tǒng)性風(fēng)險，引發(fā)連鎖性反應(yīng)，直接危及經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。因此，正確認識政府性債務(wù)風(fēng)險，及時建立政府性債務(wù)風(fēng)險的防控體系尤為重要。

二、債務(wù)風(fēng)險防控體系的構(gòu)建目標與責(zé)任主體

解決政府性債務(wù)問題，有效防范和控制債務(wù)風(fēng)險是一個系統(tǒng)工程，既涉及宏觀政策，又涉及微觀措施。筆者在把握政府性債務(wù)生成邏輯的基礎(chǔ)上，從宏觀、微觀層面分析影響和控制政府性債務(wù)風(fēng)險的諸要素，力圖全面、系統(tǒng)地構(gòu)建防控債務(wù)風(fēng)險的完整體系，為防范、控制、化解地方債務(wù)風(fēng)險提供依據(jù)和行動指南。具體目標主要包括：（1）提出防范控制債務(wù)風(fēng)險的系統(tǒng)性解決方案。（2）提供風(fēng)險預(yù)算、管理、控制、預(yù)警的可行性操作模式。（3）推進相關(guān)法律、制度、機制的建立健全。

構(gòu)建政府債務(wù)風(fēng)險防控體系，需要厘清形成債務(wù)風(fēng)險的責(zé)任主體間的關(guān)系，明晰各自角色和任務(wù)。債務(wù)風(fēng)險防控責(zé)任主體分為四類：（1）政府債務(wù)的承擔(dān)主體：中央、地方政府及各職能部門：包括發(fā)改委、財政、金融、建設(shè)、國土、交通、教育以及各融資平臺。債務(wù)承擔(dān)主體要結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃和本地區(qū)改革發(fā)展的實際需求，兼顧宏觀經(jīng)濟形勢的變化、時效性財政政策調(diào)整和整體性產(chǎn)能控制等因素，有效管理舉債項目的審批、融資方式的選取、舉債資金的使用、債務(wù)資金的償還，從源頭上防止政府性債務(wù)風(fēng)險的擴大。（2）政府債務(wù)的債權(quán)主體：銀行、信托公司、資本市場（含國外資金）、項目建設(shè)單位、社會個人。債權(quán)主體要充分評估政府當前的財政狀況、信用等級，綜合考慮長期規(guī)劃、項目建設(shè)周期、后續(xù)投入等因素，尤其要重點考察融資平臺的資產(chǎn)狀況、負債情況以及運作方式，避免大量信貸資金的盲目投放，從供給環(huán)節(jié)抑制過度舉債。（3）政府債務(wù)的監(jiān)督主體：人大、財政、審計、監(jiān)察、社會輿論。監(jiān)督主體要充分發(fā)揮各種的監(jiān)督權(quán)利，通過政府報告、財政報告、審計報告、監(jiān)察報告、聽證會、社會輿論等多種渠道，集合社會各界力量，全面監(jiān)督政府舉債行為，及時匯集和披露債務(wù)信息，提前實現(xiàn)風(fēng)險預(yù)警，從輿論環(huán)境上使政府舉債處于陽光之下，有效防范債務(wù)風(fēng)險 [5]。（4）舉債決策支持服務(wù)機構(gòu)：借助權(quán)威信用評級機構(gòu)，為各級政府提供客觀、公正、公平和公開的信用評級服務(wù)，為制度設(shè)計和機制創(chuàng)新提供科學(xué)依據(jù)，為舉債決策提供有力支持，從客觀事實上糾正無據(jù)可依、盲目投融資行為的發(fā)生。

政府性債務(wù)的復(fù)雜性決定了政府性債務(wù)風(fēng)險防控任務(wù)的艱巨性和長期性，涉及的責(zé)任主體需要站在科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的高度，統(tǒng)籌規(guī)劃，有效協(xié)同，建立制度完善的法規(guī)體系、全程透明的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)、運行高效的調(diào)節(jié)系統(tǒng)，共同構(gòu)筑與社會主義市場經(jīng)濟體系相適應(yīng)的政府性債務(wù)風(fēng)險防控體系。

三、債務(wù)風(fēng)險防控的基礎(chǔ)條件

從中國政府性債務(wù)風(fēng)險的形成邏輯可以得出，地方經(jīng)濟發(fā)展需要與政府有限財力之間的矛盾是產(chǎn)生政府性債務(wù)風(fēng)險的根本原因，矛盾的存在源于社會主義市場經(jīng)濟處于優(yōu)化調(diào)整的階段。成熟的市場經(jīng)濟要求建立完善的政府融資制度和政府性債務(wù)管理機制，而這些均需要以國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)與宏觀穩(wěn)定、法律法規(guī)配套完善、管理制度規(guī)范長效為前提。因此在宏觀層面，要根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展戰(zhàn)略，著眼于經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展，兼顧宏觀經(jīng)濟形勢的變化，制定財政政策和貨幣政策，從制度上保障宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、國家經(jīng)濟安全。改善資源配置，優(yōu)化調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，從根本上糾正地方過度舉債的發(fā)展模式。尤其要加快財政、稅務(wù)、金融、投資等諸多方面的改革，修建預(yù)算法、擔(dān)保法等法律，完善分稅制政策，建立與之相適應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度，協(xié)調(diào)財權(quán)、事權(quán)，為地方政府融資建設(shè)、適度舉債、有效償債提供體制和政策保障。

四、債務(wù)風(fēng)險的控制途徑

有效控制政府債務(wù)風(fēng)險，不僅要有宏觀和中觀的制度設(shè)計和法律法規(guī)保障，更需要建立有力可行的操作方案。因此，我們提出建立預(yù)算控制、風(fēng)險評價、監(jiān)督預(yù)警三大子系統(tǒng)，使之成為防控體系的核心構(gòu)成。即：改變傳統(tǒng)預(yù)算為新績效預(yù)算，從粗放型的宏觀預(yù)算走向精細化的科學(xué)測算；強化風(fēng)險評估的作用，加強對政府信用的評估權(quán)威性和科學(xué)性，引導(dǎo)金融機構(gòu)注重政府債務(wù)風(fēng)險的評估，規(guī)范融資行為；建立監(jiān)督預(yù)警機制，對政府經(jīng)濟運行活動中的潛在風(fēng)險進行全面實時監(jiān)控，及時評估債務(wù)風(fēng)險狀況，對潛在風(fēng)險和償債危機有可能顯化時提前預(yù)警，避免潛在的風(fēng)險演變成現(xiàn)實的損失。

三大子系統(tǒng)要良性運轉(zhuǎn)，發(fā)揮各種作用，需要逐步建立財政績效預(yù)算、機構(gòu)信用評估、人大討論審議、政府管理審批、監(jiān)察審計監(jiān)督預(yù)警的管理運行機制。

三大子系統(tǒng)要實現(xiàn)高效運行，及時有效發(fā)揮功能，必須借助信息化手段和方法。我們提出充分發(fā)揮信息網(wǎng)絡(luò)和管理信息系統(tǒng)的優(yōu)勢，盡早建立信息化監(jiān)控系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)、連續(xù)審計系統(tǒng)、債務(wù)信息發(fā)布系統(tǒng)等實時數(shù)據(jù)環(huán)境和決策支持服務(wù)系統(tǒng)。而信息化系統(tǒng)的建立，都需要以科學(xué)的風(fēng)險定級、預(yù)警指標體系和數(shù)據(jù)統(tǒng)計的標準化為前提。

五、債務(wù)風(fēng)險的防范策略

債務(wù)風(fēng)險的防范，需要多策并舉，系統(tǒng)化設(shè)計和完善各項管理和控制機制。不僅要加強和完善舉債審批制度、債務(wù)擔(dān)保機制，建立政府債務(wù)風(fēng)險基金預(yù)留制度，還要逐步建立償還保障機制、債務(wù)清查機制、債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化機制。通過償債責(zé)任追究機制、舉債項目問責(zé)機制 [6]（舉債領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制、任期償債責(zé)任制）、舉債績效考核機制，以激勵、問責(zé)、效益評價、社會監(jiān)督等多種手段使政府職能部門和各級領(lǐng)導(dǎo)明確自身肩負的償債責(zé)任，自覺防范政府性債務(wù)風(fēng)險的惡化和擴散。通過區(qū)別債務(wù)類型，確定應(yīng)債來源，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，有效減少和化解政府債務(wù)，減輕債務(wù)風(fēng)險。同時建議采取償債激勵機制，引導(dǎo)償債主觀意識的形成，促進債務(wù)主體積極主動化解和減輕債務(wù)風(fēng)險。

六、結(jié)語

經(jīng)濟發(fā)展需要與政府有限財力之間的矛盾客觀上要求政府舉借債務(wù)，然而政府債務(wù)管理制度改革和機制創(chuàng)新的步伐相對滯后，具有引導(dǎo)約束、管理監(jiān)督、風(fēng)險預(yù)警功能的政府性債務(wù)風(fēng)險防控體系還沒有建立起來。本文力圖通過系統(tǒng)分析、理論建模揭示政府性債務(wù)風(fēng)險形成邏輯，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建政府性債務(wù)風(fēng)險防控體系，分析風(fēng)險防控責(zé)任主體，提出控制和防范政府性債務(wù)風(fēng)險的系統(tǒng)化解決方案，并從宏觀和微觀的雙重視角闡釋防控策略與操作方法。

參考文獻：

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[6] 馬金華，李國鋒，謝興春.美、日地方政府債務(wù)管理及其對中國的啟示[J].創(chuàng)新，2010，（1）.[責(zé)任編輯 吳高君]