努力構(gòu)建富有特色的政府投資審計信息化監(jiān)控體系

摘 要：對當前政府投資項目審計監(jiān)督面臨的難題，鹽都區(qū)創(chuàng)新投資審計信息化監(jiān)督的做法等方面進行了表述，重點談了構(gòu)建富有特色的政府投資審計信息化監(jiān)控體系的設(shè)想和建議。

關(guān)鍵詞：政府投資審計；信息化；監(jiān)控體系

中圖分類號：F239.0 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）07-0107-03

近年來，隨著社會經(jīng)濟的持續(xù)、快速發(fā)展，各地政府對基礎(chǔ)設(shè)施和社會公益事業(yè)等方面的財政投入力度也在不斷加大。從理論上說，政府投資項目應(yīng)該比一般投資項目具有更嚴格的管理程序，這是因為政府投資項目更容易受到社會各界人士、各方輿論的持續(xù)關(guān)注。但就實際情況而言，政府投資項目管理失控、“三超”現(xiàn)象（即項目概算超估算、項目預(yù)算超概算、項目決算超預(yù)算）屢禁不止、追加投入資金規(guī)模過大的情況仍在一定程度的存在著、發(fā)生著，這不僅使政府投資項目的投資效益下降，也使政府對投資項目的控制力不斷削弱。這些問題的出現(xiàn)，固然有決策、設(shè)計、施工等環(huán)節(jié)的原因，但更與有關(guān)部門的監(jiān)管缺失有相當大的關(guān)系。事實證明，發(fā)改局、財政局、建設(shè)局、審計局、監(jiān)察局等行政主管部門可以而且應(yīng)該在加強政府投資項目的監(jiān)管上發(fā)揮更重要的職能作用，尤其是擔負著在社會經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能的審計部門，更是可以大有作為的。

審計部門可以通過對政府投資項目的決策過程、環(huán)境影響、土地使用、規(guī)劃管理、招投標活動、工程建設(shè)實施和質(zhì)量管理、安全生產(chǎn)情況、物資采購和資金使用、工程建設(shè)項目信息等重點環(huán)節(jié)實施監(jiān)督檢查，有效保障項目質(zhì)量和資金安全，并切實提高政府投資效益。近年來，鹽城市鹽都區(qū)審計局牽頭并委托鹽都區(qū)內(nèi)部審計協(xié)會負責業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檢查考核，在這方面作了一些有益的嘗試，從建立政府投資項目審計管理平臺入手，初步走出了一條在信息化條件下加強政府投資項目審計監(jiān)管工作的新路。

一、當前政府投資項目審計監(jiān)督面臨的難題

各級審計機關(guān)政府投資項目審計的實踐表明，政府投資項目審計在加強投資項目管理、規(guī)范投資市場秩序、節(jié)約政府投資資金、促進廉政建設(shè)等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。但同時也必須看到，當前的政府投資項目審計工作面臨的形勢越來越復(fù)雜，遇到的困難也越來越多，主要表現(xiàn)在：一是審計項目數(shù)量多，審計力量較弱。近年來，政府投資工程項目如雨后春筍般遍地開花，數(shù)目越來越多，體量越來越大。以鹽都為例，“十一五”期間，全區(qū)固定資產(chǎn)投資總額達671億元，是“十五”時期的4.6倍。在海量的政府投資項目面前，審計機關(guān)要從項目的決策立項、設(shè)計、招投標、施工、竣工等環(huán)節(jié)進行全過程審計監(jiān)督，需要的審計人力、物力也較從前呈幾何倍數(shù)增長，現(xiàn)從事投資項目審計的工作人員遠不能滿足實際工作需求。同時，由于審計的范圍已從單純的投資決算審計拓展到項目可行性研究、初步設(shè)計、投融資、項目質(zhì)量、環(huán)境保護、土地利用等多個方面，這也對審計人員的知識結(jié)構(gòu)和實踐經(jīng)驗提出了新的挑戰(zhàn)。要全面履行好重大政府投資項目的審計監(jiān)督職能，審計資源在數(shù)量和質(zhì)量上都還有很大提升的必要。二是審計周期長，風險控制難。就目前而言，大多數(shù)投資項目審計仍采用組織中介協(xié)審這一傳統(tǒng)模式，周期一般較長。加之施工合同不規(guī)范，簽證不及時，設(shè)計變更隨意，隱蔽工程多，對項目潛在的審計風險不能完全控制。從目前來看，相當數(shù)量的政府投資工程都存在因工程設(shè)計變更而追加投資的問題。追加的投資占整個單位工程竣工結(jié)算的比例，少則5%左右，多則接近20%，甚至可達50%。而設(shè)計變更的過程中，往往真實性無法保證，極易造成國有資產(chǎn)流失和投資資金的浪費。三是制度不健全，監(jiān)督有缺失。現(xiàn)行體例中，雖然建立有上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)進行檢查監(jiān)督的機制，實際上，這樣的監(jiān)督性質(zhì)仍然屬于內(nèi)部的同體監(jiān)督，未接受外界獨立的實質(zhì)性監(jiān)督。對審計監(jiān)督實行再監(jiān)督的制度安排缺失，給少部分審計人員帶來徇私舞弊的空間。被審計單位或個人給審計人員以某些利益來作為減少審計監(jiān)督活動和逃避制裁的交易條件，使得社會公共利益受到嚴重損失。

二、鹽都區(qū)創(chuàng)新投資審計信息化監(jiān)督的做法

多年來，鹽城市鹽都區(qū)審計局為構(gòu)建廉政風險防范的長效機制，按照“用制度規(guī)定流程、用流程規(guī)范行為、用行為優(yōu)化管理、用管理完善制度”的思路，逐步探索形成了內(nèi)容科學、程序嚴密、實用有效的政府投資審計風險防范制度體系。一是通過出臺《關(guān)于印發(fā)委托社會中介機構(gòu)參與公共工程審核服務(wù)的考核辦法》，落實了中介機構(gòu)工程審計情況周匯報、月會辦制度，規(guī)定中介機構(gòu)“只做事、不做主”。對中介機構(gòu)的選擇，則通過優(yōu)選中介庫并通過招投標的辦法讓其參與到工程審計中去；二是制發(fā)了《政府公共工程審計業(yè)務(wù)例會制度》，要求對“三大一多（審計項目體量大、核增（減）幅度大、審計結(jié)果爭議大、簽證多）”的項目每周會辦一次，嚴格控制審計自由裁量權(quán)；三是出臺了《鹽都區(qū)人民政府關(guān)于進一步加強政府投資公共工程預(yù)（概）算和決算報審及簽證備案工作的意見》，要求凡是實行公開招標發(fā)包的政府投資項目，建設(shè)單位必須把所有工程簽證報鹽都區(qū)審計局及相應(yīng)主管部門備案。強調(diào)各建設(shè)單位要嚴格控制工程變更，確保簽證所涉事項（造價、工期等因素調(diào)整）符合現(xiàn)行有關(guān)工程造價、工期等方面的編制規(guī)定。此外，鹽都區(qū)審計局還通過完善黨風廉政建設(shè)責任制、堅持三級復(fù)核、實行審計質(zhì)量過錯責任追究和與中介機構(gòu)簽定《廉政合同》等方法來保證審計質(zhì)量，促進加強廉政建設(shè)的力度。

為實現(xiàn)對投資項目的遠程監(jiān)管，提高審計質(zhì)量和效率，鹽都區(qū)審計局專門投資10多萬元設(shè)計建立了“鹽都區(qū)政府投資項目審計管理平臺”（以下簡稱平臺）。該平臺是基于互聯(lián)網(wǎng)平臺提供在線服務(wù)的軟件系統(tǒng)（SaaS模式），按照系統(tǒng)性、可操作性、兼容性和安全性原則設(shè)計，以審計主管部門需求為重點，將參與工程的相關(guān)單位納入管理平臺中，具有操作方便快捷、資料形象客觀、運行高效安全、成果資源共享的特點，實現(xiàn)了“國家審計機關(guān)牽頭組織審計項目+委托內(nèi)部審計協(xié)會負責業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檢查考核+社會中介機構(gòu)具體實施審計項目+平臺監(jiān)控”的跟蹤審計運行新模式。從2012年3月份全面推行以來，已有57個區(qū)級重點工程項目通過平臺進行了現(xiàn)場跟蹤和決算審計資料的流轉(zhuǎn)，所涉項目合計中標價25.89億元，共涉及17家造價咨詢單位、69名審計人員，累計填報審計資料1 726頁、圖片2 000多張，提出審計意見和合理化建議500條以上，核減工程造價和促進節(jié)約建設(shè)資金7 000余萬元。具體成效有以下幾個方面：一是保證了管理平臺與AO和OA的無縫對接。根據(jù)“金審工程”的要求，管理平臺在開發(fā)過程中與AO和OA系統(tǒng)保持高度一致。審計人員可以從OA下載項目和人員信息，導(dǎo)入平臺，建立項目，也可以在平臺中將項目信息打包導(dǎo)入AO，供審計組成員共享使用，符合審計人員平時的工作習慣。二是拓展了審計內(nèi)容。管理平臺設(shè)置了審計日志、現(xiàn)場勘查記錄表、簽證流程控制表、國家建設(shè)項目跟蹤審計意見單和月度小結(jié)等五種跟蹤審計文本形式。每月底，審計人員可將本月涉及項目的大致投資額、工程進展、工程質(zhì)量、付款情況、監(jiān)理履職情況、發(fā)現(xiàn)問題、問題整改和審計建議采納情況等及時進行小結(jié)。三是規(guī)范了審計流程。實現(xiàn)了跟蹤審計單位、決算審計單位、審計協(xié)會和審計機關(guān)之間的協(xié)同辦公。審計機關(guān)、審計協(xié)會可隨時通過平臺抽查到跟蹤項目具體的工程進度、審計實施情況。各審計組按要求及時上報，重大問題即時匯報、審計機關(guān)、審計協(xié)會迅速答復(fù)，切實改變了以前問題上傳和處理意見下達周期較長的局面，也有效防止了中介機構(gòu)和一線審計人員不作為、慢作為、亂作為情況的發(fā)生，降低了審計風險。四是提高了工作效率。審計人員可以通過平臺填報跟蹤審計資料，每天上傳審計日記和其他資料，對跟蹤審計內(nèi)容、審計發(fā)現(xiàn)問題、審計意見及建議和審計主要成果等進行記錄，審計機關(guān)職能科室相關(guān)人員通過審查資料，對問題作出批復(fù)處理意見，跟蹤審計人員通過手機郵箱收到短信提醒，按要求進行整改。審計協(xié)會相關(guān)人員每天了解項目情況，協(xié)審單位和現(xiàn)場跟蹤審計人員每天匯報情況，使得投資項目審計信息反饋的及時性大大提高，使許多問題的處理周期明顯縮短。五是實現(xiàn)了快速反應(yīng)。特別是對隱蔽工程、設(shè)計變更和詢價定價等審計焦點問題，能實現(xiàn)客觀記錄和快速反應(yīng)：對各類隱蔽工程，現(xiàn)場圖片和視頻全程跟蹤記錄，客觀真實地反映了其工程的原始狀況；對重大簽證變更事項的相關(guān)資料及人員簽證，在系統(tǒng)內(nèi)及時上傳，保留痕跡，彌補了事后審計只能提問題而無法整改的缺陷。

三、構(gòu)建富有特色的政府投資審計信息化監(jiān)控體系的設(shè)想和建議

1.建立審計聯(lián)席會議和中介庫制度。由政府部門牽頭，監(jiān)察局、審計局、住建局、交通局、水務(wù)局、招投標辦等單位參加，對投資工程審計中的中介管理、重大疑難問題等事項定期召開審計聯(lián)席會議進行會辦、研究，確保工程投資審計順利進行。同時，要建立好紀檢部門、招投標辦和審計機關(guān)等相關(guān)單位所涉中介機構(gòu)互通機制，建立起統(tǒng)一的中介機構(gòu)管理平臺，委托審計協(xié)會組織檢查考核，凡審計復(fù)核誤差連續(xù)多年在一定比例以上、有重大違紀違規(guī)行為或有其他工作劣跡的，納入到中介庫黑名單，將其永遠踢出審計中介市場。

2.項目審計引入招投標制。借鑒建設(shè)項目招投標管理方法，由投資項目審計的責任主體審計機關(guān)在一定范圍內(nèi)公告審計項目招標信息，發(fā)布審計項目的完成時限、成果要求等約束性條件，最終通過對審計中介機構(gòu)資格預(yù)審、審計項目實施方案、投標人以往審計工作業(yè)績等方面的綜合評比確定中標人，并輔以今后重大項目有優(yōu)先審計權(quán)等激勵制度，達到將最優(yōu)秀資源配置到最重要審計項目上的目的。同時，審計協(xié)會每年可抽選一定比例項目，由其他中介機構(gòu)進行復(fù)審，凡核減誤差超過一定比例的，取消其項目審計的相應(yīng)資格和權(quán)利。

3.完善信息公開機制。政府投資項目審計情況在適當時候也要像其他審計項目一樣，實行對外公告，及時、全面地將審計項目基本情況、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題和整改情況全面定期公告，提高機關(guān)行政行為的透明度，以便更廣泛地接受社會和輿論監(jiān)督。完善政府投資項目審計信息公開機制，除了保障公眾的知情權(quán)外，還有一個重要含義就是雙向反饋，要求審計機關(guān)、審計協(xié)會重視公眾的反饋意見，并以此為依據(jù)調(diào)整審計工作方法，改進審計工作作風，反向促進審計工作，提高審計質(zhì)量。

4.建立對審計機關(guān)監(jiān)督的再監(jiān)督制度。就工程領(lǐng)域?qū)徲嫸裕瑐€別審計人員弄虛作假、徇私舞弊在一定程度上還存在著，近年來發(fā)生在審計機關(guān)工程審計領(lǐng)域的案例也充分證明了這一點。因此，必須建立對審計機關(guān)監(jiān)督的再監(jiān)督制度。對審計機關(guān)和審計協(xié)會的工作人員沒有依法有效地發(fā)揮審計監(jiān)督職責的失職行為進行監(jiān)督，并依法追究責任?？煽紤]在審計機關(guān)和審計協(xié)會外部設(shè)置檢查有關(guān)執(zhí)法部門失職行為的再監(jiān)督機構(gòu)，這個監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當簡單高效，不至于造成形同虛設(shè)的“監(jiān)督的監(jiān)督者”的怪圈，切實發(fā)揮出制約監(jiān)督主體行為的作用，確保監(jiān)督權(quán)不被濫用和被作為尋租的資源，完成“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的制度設(shè)計。

5.推廣運用政府投資項目審計管理平臺。政府投資項目審計管理平臺是符合投資審計工作特點、適應(yīng)審計人員使用習慣、切合審計工作實際的管理平臺，在規(guī)范管理、控制質(zhì)量、提高效率、防范風險等方面發(fā)揮了重要作用，應(yīng)在更大范圍和更廣領(lǐng)域推廣使用該平臺?？刹扇⌒麄?、培訓(xùn)和運用三管齊下的手段，切實加快平臺的使用進程。同時，要梳理和發(fā)現(xiàn)平臺使用過程中出現(xiàn)的各種問題，及時加以改進和完善，從而使管理平臺在審計實踐中不斷得到豐富、拓展和完善。