淺議國有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例

摘 要：2011年1月21日國務(wù)院正式頒布《國有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，與此前的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》相比較，新條例從以下四個(gè)方面進(jìn)行了補(bǔ)充和完善：由房屋拆遷到房屋征收的轉(zhuǎn)變、公共利益的界定、由行政強(qiáng)拆到司法強(qiáng)拆的轉(zhuǎn)變以及公平合理的補(bǔ)償。新條例的頒布實(shí)施將有利于進(jìn)一步規(guī)范地方政府拆遷行為、保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益，緩解中國當(dāng)前因拆遷引發(fā)的各種矛盾和糾紛。

關(guān)鍵詞：房屋征收；拆遷；補(bǔ)償；國有土地

中圖分類號(hào)：F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）07-0174-02

近年來，在社會(huì)民生領(lǐng)域很少有一個(gè)話題像拆遷這樣面臨如此持續(xù)密集的關(guān)注和爭論。拆遷不僅僅是拆遷方和被拆遷方的事，它還直接關(guān)系到房價(jià)、交通、城市環(huán)境、治安等民生問題。然而，無論是拆遷補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容和程序，還是公共利益的界定，各方的意見都存在很大的分歧，并由此引發(fā)了大量暴力沖突事件。從2003年的湖南嘉禾血腥拆遷事件到重慶“最牛釘子戶”手持《物權(quán)法》拒絕拆遷事件；從深圳“最貴釘子戶”到成都唐福珍以自焚對抗強(qiáng)拆事件，都凸顯出2001年頒布實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》已經(jīng)無法適應(yīng)于當(dāng)前的形勢，與時(shí)俱進(jìn)修改制定相關(guān)法規(guī)，規(guī)范國有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋的所有權(quán)人的合法權(quán)益，非常必要。通過對40多個(gè)典型城市的房屋拆遷、土地征收等情況的專項(xiàng)調(diào)查，東、中、西部的大、中、小城市政府和被拆遷人的多次座談，經(jīng)濟(jì)、法律、規(guī)劃、土地、評(píng)估等方面的專家論證，2011年1月21日國務(wù)院正式實(shí)施《國有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》，引起社會(huì)各方面的廣泛關(guān)注和熱議。與此前的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》相比，《國有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》具有以下幾大特點(diǎn)：

第一，由房屋拆遷到房屋征收的轉(zhuǎn)變。為了準(zhǔn)確把握城市房屋從“拆遷”到“征收”的歷史性轉(zhuǎn)變，必須明確拆遷和征收的含義。從本質(zhì)上說，拆遷不是一個(gè)法律概念，而是一個(gè)事實(shí)行為。就拆遷的含義而言，包括“拆”和“遷”兩個(gè)方面，“拆”是指拆除地上的建筑物和其他設(shè)施，“遷”是指遷移他處（或者重新安置）。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，拆遷人經(jīng)申請并取得拆遷許可證后，可以與被拆遷人訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，由被拆遷人將私有房屋及土地轉(zhuǎn)移給拆遷人，由拆遷人對被拆遷人的損失進(jìn)行補(bǔ)償。在這種意義上，城市房屋拆遷應(yīng)該是一種平等主體之間的民事法律關(guān)系，雙方權(quán)利義務(wù)受民事法律調(diào)整。政府在其中只負(fù)責(zé)管理、監(jiān)督以及服務(wù)職能 [1]。

征收是國家基于公共權(quán)利的行使而取得單位、集體或者個(gè)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行為。由此可以看出，征收是一種國家行為，即國家因?yàn)楣怖娴男枰ㄟ^公正補(bǔ)償，依法強(qiáng)制性地改變土地、房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)歸屬，單位、集體或者個(gè)人必須服從 [2]。在很多情況下，征收都會(huì)導(dǎo)致房屋的拆遷，但并不是所有的房屋拆遷都是由征收引起的。如果將拆遷與征收混同，或以拆遷的名義實(shí)施征收，公共權(quán)力勢必強(qiáng)行干預(yù)拆遷人與被拆遷人之間平等的民事法律關(guān)系。因此，從拆遷到征收的轉(zhuǎn)變，既可以體現(xiàn)城市房屋征收的本質(zhì)，又可以規(guī)范公共權(quán)利在財(cái)產(chǎn)征收領(lǐng)域的運(yùn)用，切實(shí)保障被征收人的合法權(quán)益。

第二，公共利益的界定。房屋征收的核心問題是公共利益的界定問題，中國《憲法》明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益”。因此，無論是房屋的征收還是土地使用權(quán)的征收，都不可避免地需要界定“公共利益”。

然而《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》并沒有對“公共利益”的內(nèi)涵及外延做出具體規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中極大的隨意性，“公共利益”的范圍被無限放大。為公共利益與為商業(yè)開發(fā)而實(shí)施的拆遷混淆不清，很多商業(yè)項(xiàng)目打著公共利益的旗號(hào)申請拆遷許可。據(jù)16個(gè)?。▍^(qū)、市）國土部門對各類建設(shè)項(xiàng)目用地的調(diào)查，在東部省會(huì)城市的項(xiàng)目用地中，真正用到公共利益的不到10%，大量的是商業(yè)、房地產(chǎn)經(jīng)營性用地 [3]。為公共利益的拆遷主體應(yīng)為政府部門主導(dǎo)，側(cè)重于改善民生；為商業(yè)利益的拆遷則由雙方當(dāng)事人自己協(xié)商解決，政府不應(yīng)該介入。要想把這兩種性質(zhì)不同的利益區(qū)分開來，必須準(zhǔn)確地界定公共利益。

“公共利益”是一個(gè)不確定的法律概念，在不同時(shí)期，不同環(huán)境下對公共利益的理解不完全一樣 [4]。公共利益的界定，必須考慮中國的國情。在中國現(xiàn)階段，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家現(xiàn)代化的必然趨勢，符合廣大人民群眾的根本利益，是公共利益的重要方面；遏制房價(jià)過快上漲，滿足人民群眾的基本住房需求，也是公共利益的重要方面。《國有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》以列舉加概括的模式對公共利益進(jìn)行明確界定：因國防、外交需要和由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利、教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)需要、保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建需要以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要可以實(shí)行房屋征收。這種以分類的形式對公共利益的外延進(jìn)行列舉十分必要，既明確了公共利益的范圍，又明確了公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)，使公共利益的征收和商業(yè)開發(fā)徹底分開，控制了國家征收權(quán)的濫用。

第三，公平、合理的補(bǔ)償。縱觀近幾年因房屋征收引發(fā)的矛盾，大多集中在對征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償公平性的爭議上。雖然《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》對房屋拆遷補(bǔ)償做出一些規(guī)定，但是在實(shí)踐中存在很多問題。該條例明確規(guī)定要給予補(bǔ)償，但卻沒有規(guī)定具體的補(bǔ)償原則和標(biāo)準(zhǔn)，政府和拆遷人可以隨意制定。另外，該條例只針對房屋進(jìn)行安置補(bǔ)償，對土地使用權(quán)損失卻沒有考慮，補(bǔ)償范圍不夠完整。此外，該條例規(guī)定了兩種補(bǔ)償方式，但在實(shí)踐中，基本上以貨幣補(bǔ)償為主 [5]。房屋的價(jià)格評(píng)估根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以市場評(píng)估價(jià)確定。拆遷補(bǔ)償款由政府支出，補(bǔ)償價(jià)格評(píng)估具體辦法由政府制定，這樣產(chǎn)生的補(bǔ)償價(jià)格難以保證公平、合理，現(xiàn)實(shí)中很多被拆遷者拿到了補(bǔ)償款，卻買不到類似地段類似的房屋。

為了保護(hù)被征收人的利益，使其居住條件有所改善、原有生活水平不降低，必須保證公平、合理的補(bǔ)償。針對房屋征收實(shí)踐中存在的主要矛盾，《國有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》就補(bǔ)償制度做出了重大完善，主要包括以下幾個(gè)方面：首先，明確征收補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，包括被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償、搬遷和臨時(shí)安置費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失費(fèi)以及政府的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。老《條例》對于經(jīng)營性用房的補(bǔ)償沒有詳細(xì)規(guī)定，而新《條例》的補(bǔ)償內(nèi)容列舉了停產(chǎn)停業(yè)的損失，全面考慮了被征收人的利益損失。其次，被征收人具有選擇權(quán)，可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。對于選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，政府應(yīng)當(dāng)提供調(diào)換的房屋，并與被征收人計(jì)算、結(jié)清被征收房屋與調(diào)換房屋的價(jià)值差價(jià)；對于因舊城區(qū)改建征收個(gè)人住宅的，被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房屋。最后，確定征收補(bǔ)償原則，即對被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格。由于被征收人對土地并不擁有所有權(quán)，所以在過去的貨幣補(bǔ)償中往往“只補(bǔ)房不補(bǔ)地”，不能完全體現(xiàn)房屋價(jià)值。而現(xiàn)在以市場價(jià)格作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，意味著補(bǔ)償當(dāng)中包括對房屋價(jià)值和土地使用權(quán)價(jià)值的補(bǔ)償，保障了被征收人的利益。

第四，由行政強(qiáng)拆到司法強(qiáng)拆的轉(zhuǎn)變。房屋征收過程中的強(qiáng)制搬遷是社會(huì)各界普遍關(guān)注的另一熱點(diǎn)問題，對此問題目前有兩個(gè)方面的觀點(diǎn)：一是認(rèn)為政府作為房屋征收主體，不應(yīng)有行政強(qiáng)拆權(quán)，只能依法申請法院強(qiáng)制拆遷，建議取消行政強(qiáng)拆制度。二是認(rèn)為為了提高征收工作效率，有必要保留行政強(qiáng)拆權(quán)，但應(yīng)當(dāng)對行政強(qiáng)拆的條件和程序作出嚴(yán)格規(guī)定。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制拆遷。該條例并沒有對“相關(guān)部門”做出詳細(xì)規(guī)定，在實(shí)踐中，大多數(shù)是由公安、城管、國土、房管等政府相關(guān)部門聯(lián)合拆遷，有些甚至是委托拆遷公司代為拆遷。為了達(dá)到拆遷目的，暴力非法的拆遷手段經(jīng)常被使用，例如停水停電停氣停熱等，甚至對被拆遷人進(jìn)行恐嚇、人身傷害等。這樣的拆遷行為容易侵犯公民的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，導(dǎo)致一些惡性事件的發(fā)生。

《國有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》將房屋的強(qiáng)制拆遷權(quán)賦予了法院，由法院依照人民政府的申請實(shí)行強(qiáng)制搬遷，實(shí)現(xiàn)了由行政強(qiáng)拆到司法強(qiáng)拆的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了一種法治理念的回歸，是法治的進(jìn)步 [6]。同時(shí)還規(guī)定采取暴力、威脅等非法手段迫使被征收人搬遷，造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。這樣規(guī)定，有利于規(guī)范拆遷主體的行為，有利于加強(qiáng)對基層政府征收補(bǔ)償活動(dòng)的制約，有利于減少在房屋征收與補(bǔ)償中的矛盾。

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[責(zé)任編輯 安世友]