完善中國碳排放交易立法

摘 要：歐盟碳排放交易立法層次分明、規(guī)范健全、結(jié)構(gòu)合理、極具可操作性，中國目前的碳排放交易立法規(guī)制嚴(yán)重不足，缺乏詳細(xì)具體的實(shí)施細(xì)則，應(yīng)借鑒歐盟碳排放交易立法，迅速制定、充實(shí)、完善中國碳排放交易立法，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化。

關(guān)鍵詞：碳排放交易；立法；實(shí)施

中圖分類號(hào)：D912.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）07-0135-02

歐盟是目前世界碳排放權(quán)交易市場的領(lǐng)跑者，2011年歐盟碳排放交易市場在受到金融危機(jī)和歐債危機(jī)影響下，依然達(dá)到1 480億美元的規(guī)模，占全球碳交易市場的84%。反思?xì)W盟碳排放交易市場的成功之處，完善的碳排放交易立法是其中一個(gè)主要因素。

一、歐盟碳排放交易立法概況

歐盟碳排放交易立法始于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》，根據(jù)該公約和議定書的要求，歐盟陸續(xù)頒布了多部指令、規(guī)定和決議，不斷修改和完善碳排放交易制度。

（一）2003年碳排放交易指令

該指令奠定了歐盟碳排放交易的法律基礎(chǔ)，在歐盟體系內(nèi)建立了一個(gè)溫室氣體排放配額交易的框架，主要規(guī)定了碳排放交易的立法目的、適用范圍、溫室氣體排放許可的申請（包括申請的內(nèi)容）、頒發(fā)許可證的條件（能夠監(jiān)測和報(bào)告排放）、許可證的內(nèi)容、配額的轉(zhuǎn)讓、放棄和取消、主管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、注冊、中央管理機(jī)構(gòu)、成員國的報(bào)告、和其他溫室氣體交易機(jī)制的銜接、委員會(huì)的評估和未來發(fā)展、該指令在成員國的實(shí)施等內(nèi)容。

（二）2004年修正指令

該指令根據(jù)《京都議定書》確定的溫室氣體減排靈活履行的三種機(jī)制，對2003年的溫室氣體排放交易指令進(jìn)行了修正。主要規(guī)定了項(xiàng)目行為、排放削減單位（ERU）、核定減排量（CER）等術(shù)語的定義；根據(jù)歐盟計(jì)劃實(shí)施的項(xiàng)目行為獲得的核證減排量和排放削減單位的使用；與碳排放交易配額分配有關(guān)的裁定；為支持發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型期國家充分利用聯(lián)合履約（JI）和清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）而支持其能力建設(shè)行為。

（三）2008年把航空行為納入溫室氣體排放交易機(jī)制的指令

該指令主要是把航空業(yè)加入碳排放交易計(jì)劃。主要規(guī)定了商業(yè)性空運(yùn)、航空器經(jīng)營者、主管當(dāng)事國、可歸因的航空排放、歷史性航空排放等術(shù)語的定義。列舉了航空業(yè)排放配額的分配和發(fā)布，航空業(yè)碳排放配額總量，以及通過拍賣分配航空業(yè)碳排放配額的方法；對航空業(yè)碳排放配額實(shí)施的監(jiān)測和報(bào)告計(jì)劃。對航空業(yè)碳排放的核查。成員國必須確保航空業(yè)經(jīng)營者提交的報(bào)告能夠按照制定的準(zhǔn)則核實(shí)，并告知主管機(jī)構(gòu)。如果該報(bào)告沒有以法定的方式核查，則該經(jīng)營者不能在本年度進(jìn)行碳排放配額交易等。

（四）2009年提高和擴(kuò)展溫室氣體排放交易機(jī)制的指令

該指令主要是提高削減水平，作為必要的避免危險(xiǎn)的氣候變化的措施。指令制定了更嚴(yán)格的評估條款和削減承諾。主要規(guī)定了溫室氣體、新進(jìn)者的定義。設(shè)施經(jīng)營者要告知主管機(jī)構(gòu)任何設(shè)施或其功能的計(jì)劃變化，或者任何分支機(jī)構(gòu)或其功能的重大減少，可要求更新溫室氣體排放許可證。從2013年起，成員國將拍賣所有沒有被免費(fèi)分配的配額。支持能源密集型企業(yè)防止碳泄漏的措施等。

除了上述指令以外，歐盟還不斷制定和修改直接適用于每個(gè)成員國的關(guān)于碳排放交易的規(guī)定和只強(qiáng)調(diào)碳交易實(shí)施某個(gè)方面具體的決議，如2006年的“關(guān)于避免溫室氣體削減量雙重計(jì)量的決議”，2007年的“建立溫室氣體排放監(jiān)測和報(bào)告的指南的決議”，2009年6月的“關(guān)于2003碳排放交易指令附錄一列舉的航空行為的詳細(xì)解釋的決議”等，形成了一個(gè)層次分明、結(jié)構(gòu)合理、規(guī)范健全、可操作性比較強(qiáng)的碳排放交易法體系。

二、中國碳排放交易立法現(xiàn)狀

中國也是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的締約國之一，但中國的碳排放交易立法明顯滯后。

（一）缺乏統(tǒng)一的碳排放交易立法

中國目前關(guān)于碳交易的立法極其匱乏，僅有的立法是2011年國家發(fā)改委頒布實(shí)施的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》、《溫室氣體自愿減排交易審定與核證指南》。

《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》主要規(guī)定了溫室氣體自愿減排交易應(yīng)遵循的基本原則、主管部門、參與主體、管理方式等內(nèi)容。國家對溫室氣體自愿減排交易采取備案管理方式。包括自愿減排項(xiàng)目管理、項(xiàng)目減排量管理、減排量交易、審定與核證管理等四項(xiàng)主要內(nèi)容，確立了備案制度和核證自愿減排量等（CCER）。

《溫室氣體自愿減排交易審定與核證指南》主要規(guī)定了溫室氣體自愿減排交易審定與核證工作的原則、程序和要求。審定機(jī)構(gòu)應(yīng)按照規(guī)定的程序進(jìn)行審定，主要步驟包括合同簽訂、審定準(zhǔn)備、項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件公示、文件評審、現(xiàn)場訪問、審定報(bào)告的編寫及內(nèi)部評審、審定報(bào)告的交付等七個(gè)步驟。核證機(jī)構(gòu)應(yīng)按照規(guī)定的程序進(jìn)行核證，主要步驟包括合同簽訂、核證準(zhǔn)備、監(jiān)測報(bào)告公示、文件評審、現(xiàn)場訪問、核證報(bào)告的編寫及內(nèi)部評審、核證報(bào)告的交付等七個(gè)步驟。

中國的碳交易立法層次低，這些碳交易立法目前都屬于部門規(guī)章，缺乏全國統(tǒng)一適用的碳排放交易法。由于采用備案方式，政府主管重點(diǎn)在審定與核證管理，忽視了交易規(guī)則、交易條件、交易效果等規(guī)制碳排放權(quán)交易的重要內(nèi)容。

（二）碳交易立法操作性不足，不利于碳排放交易的實(shí)施

當(dāng)前中國的碳排放交易主要限于自愿減排，所交易的減排量基于具體項(xiàng)目。缺乏法律強(qiáng)制性的自愿減排，使得企業(yè)缺乏積極性去實(shí)施碳排放交易，進(jìn)而無助于碳排放交易立法的完善。比如，中國的碳排放交易立法中始終沒有明確碳交易主體如何獲取合法的碳排放權(quán)，碳排放交易實(shí)踐中往往根據(jù)政策和政府計(jì)劃完成碳排放權(quán)的無償性初始分配，即政府相關(guān)管理機(jī)構(gòu)依據(jù)交易主體的歷史數(shù)據(jù)來對其進(jìn)行碳排放權(quán)配額的無償分配，歷史數(shù)據(jù)通常包括交易主體過去的能源投入、能源產(chǎn)出及廢氣的排放量，這種分配方法容易造成交易主體間的“歧視性分配”現(xiàn)象和交易主體為了獲得更多的無償初始配額而向碳排放權(quán)的分配者進(jìn)行賄賂等“尋租”行為[1]。

（三） 碳排放交易立法監(jiān)督不到位

碳排放交易是涉及全體公民切身利益的大事業(yè)，僅僅依靠政府主導(dǎo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，但中國在碳排放交易立法中，明顯缺乏公眾參與、信息公開、社會(huì)監(jiān)管，社會(huì)團(tuán)體參與不足，這是造成中國碳排放交易立法滯后發(fā)展的一個(gè)重要原因。比如，中國僅有的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》中沒有對公眾參與碳排放交易的監(jiān)督做出規(guī)制，雖然在第8條規(guī)定，“在每個(gè)備案完成后的10個(gè)工作日內(nèi)，國家主管部門通過公布相關(guān)信息和提供國家登記薄查詢，引導(dǎo)參與自愿減排交易的相關(guān)各方，對具有公信力的自愿減排量進(jìn)行交易?！钡摋l規(guī)定顯然不是從公眾參與的角度進(jìn)行信息公開，而是為了完成交易。

三、歐盟碳排放交易立法對中國的啟示和借鑒

（一）盡快制定全國統(tǒng)一的碳排放交易立法

歐盟的碳排放交易立法首先是在歐盟范圍內(nèi)統(tǒng)一適用的。歐盟在2003年制定并頒布了碳排放交易指令（Directive 2003/87/EC），該指令是歐盟碳排放交易的基礎(chǔ)立法，此后，根據(jù)碳排放交易法實(shí)施中出現(xiàn)的問題，歐盟陸續(xù)制定了一系列指令、規(guī)定和決議。如2009年12月的“確定有碳泄漏重大風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)名單的決議”，2010年1月的“修正2003碳排放交易指令附錄一列舉的航空企業(yè)名單以及在2006年1月1日或之后每個(gè)航空經(jīng)營者的指定主管國家名單的規(guī)定”，2010年11月的“關(guān)于溫室氣體削減配額拍賣的時(shí)間、管理和其他方面的規(guī)定”等。中國應(yīng)該盡快制定碳排放交易的全國統(tǒng)一示范立法，該立法應(yīng)包含碳排放交易的主要內(nèi)容，并形成全國統(tǒng)一的碳排放交易法體系。

（二）總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，制定和修改詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則

歐盟碳交易立法非常嚴(yán)謹(jǐn)，注重法律的連續(xù)性和配套實(shí)施，注重法律術(shù)語的準(zhǔn)確性和適用性。比如，2003年《碳排放交易指令》明確該指令的立法目的是以符合成本效益和經(jīng)濟(jì)可行的的方式促進(jìn)溫室氣體減排，并進(jìn)一步明確該指令無偏見地適用于1996年第61號(hào)指令（限制溫室氣體排放的指令）的任何要求。該指令對相關(guān)術(shù)語進(jìn)行了準(zhǔn)確界定。如所謂“配額”是指在指定期間排放一噸的二氧化碳當(dāng)量，而該當(dāng)量只有在為滿足本指令的要求時(shí)才是有效的，并且該當(dāng)量根據(jù)指令是可以交易的。所謂“設(shè)施”是指一個(gè)靜止的技術(shù)設(shè)備，附錄一所列出的行為和其他直接相關(guān)的行為與該設(shè)備有直接的聯(lián)系，而該行為會(huì)對排放和污染產(chǎn)生影響。

中國的碳排放交易立法注重程序規(guī)制，比如對碳排放交易的審核，規(guī)定“核證機(jī)構(gòu)應(yīng)按照規(guī)定的程序進(jìn)行核證”，但對于獲得核證的條件并沒有詳細(xì)地規(guī)定，僅僅只規(guī)定一些原則性的條件。如對“核證機(jī)構(gòu)應(yīng)通過現(xiàn)場訪問來確認(rèn)項(xiàng)目活動(dòng)所有的物理設(shè)施是否按照備案的項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件安裝，項(xiàng)目業(yè)主是否按照項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件實(shí)施項(xiàng)目”。但如何進(jìn)行現(xiàn)場訪問卻沒有規(guī)定。應(yīng)在碳排放交易立法中迅速完善實(shí)體性規(guī)定，注重法律的可操作性和適用性，針對實(shí)施中出現(xiàn)的問題，及時(shí)出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，細(xì)化技術(shù)性規(guī)范。

（三）強(qiáng)化碳排放交易的信息公開、公眾參與和社會(huì)監(jiān)督

歐盟在其碳排放交易立法中普遍確立了信息公開、公眾參與的內(nèi)容。如2003年《碳排放交易指令》第17條規(guī)定：“有關(guān)的決議信息應(yīng)該公開，包括與碳排放交易配額分配有關(guān)的，以及與排放許可證規(guī)定的和政府持有的排放報(bào)告有關(guān)的?！?004年修正指令進(jìn)一步規(guī)定了該條規(guī)定。2009年《提高和擴(kuò)展溫室氣體排放交易機(jī)制的指令》第15a條則規(guī)定：“成員國和歐委會(huì)應(yīng)確保所有的決議和報(bào)告，包括碳排放配額數(shù)量和分配，以及對碳排放的監(jiān)測、報(bào)告和核查，能夠立即無歧視地以一種有序的方式披露?！?/p>

中國要建立自己的碳排放權(quán)交易機(jī)制就必須建立碳排放信息披露制度，要求參與主體都積極、主動(dòng)地對碳排放信息在行政主管部門登記、披露和報(bào)告[2]。碳排放交易是否完成規(guī)定的減排量，是否達(dá)成自愿減排的目標(biāo)，不能只靠政府和企業(yè)決定，還需要社會(huì)監(jiān)管和公眾參與。中國應(yīng)在相關(guān)立法中明確規(guī)定公眾有權(quán)獲取碳排放交易信息，賦予公眾監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)管作用，以監(jiān)督企業(yè)是否切實(shí)完成減排目標(biāo)，對沒有完成減排目標(biāo)的企業(yè)，可以訴諸法律或者訴求行政監(jiān)管。

參考文獻(xiàn)：

[1] 胡珀，吳銳.論中國碳交易法律制度的構(gòu)建[J].蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011，（9）.

[2] 王志華.中國碳排放交易市場構(gòu)建的法律困境與對策[J].山東大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2012，（4）.[責(zé)任編輯 吳明宇]