論城市土地一級(jí)開發(fā)中的政府治理

摘 要：中國(guó)已進(jìn)入城市化的快速發(fā)展期，未來二三十年城市空間擴(kuò)張將是中國(guó)城市化的物質(zhì)表現(xiàn)形式，城市土地一級(jí)開發(fā)是城市規(guī)劃實(shí)施的一種措施，既具有經(jīng)濟(jì)意義，也具有社會(huì)意義。通過深入分析當(dāng)前中國(guó)城市土地一級(jí)開發(fā)中存在的問題和原因，從制度層面和管理層面提出完善城市土地一級(jí)開發(fā)中政府治理的建議。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；土地一級(jí)開發(fā)；政府治理

中圖分類號(hào)：F290 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）07-0172-02

城市土地一級(jí)開發(fā)是城市政府為了城市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的順利實(shí)施，在土地出讓或劃撥前對(duì)土地進(jìn)行整理、投資、開發(fā)的過程。據(jù)了解2007年底中國(guó)的城市化率已達(dá)到44.94% [1]，同時(shí)2010年中國(guó)城鎮(zhèn)化的預(yù)期目標(biāo)是47% [2]。根據(jù)城市化的階段性規(guī)律，中國(guó)已進(jìn)入城市化的加速發(fā)展期，未來二三十年仍然是中國(guó)城市化的快速發(fā)展階段 [3]。城市空間的擴(kuò)張是其物質(zhì)表現(xiàn)形式，城市土地開發(fā)既有經(jīng)濟(jì)意義，又具有社會(huì)意義，對(duì)于城市擴(kuò)張起著關(guān)鍵作用。中國(guó)絕大部分城市已采用了一級(jí)開發(fā)的土地開發(fā)形式，但其中存在著很多問題，尤其是政府治理方面，因此有必要對(duì)其進(jìn)行深入研究。

一、城市土地一級(jí)開發(fā)中存在的問題

1.在城市土地一級(jí)開發(fā)實(shí)施的宏觀決策上，缺乏戰(zhàn)略性，開發(fā)主體不從城市總體發(fā)展的層面考慮土地一級(jí)開發(fā)對(duì)城市發(fā)展的影響，而僅是就項(xiàng)目論項(xiàng)目，使得城市土地一級(jí)開發(fā)喪失了對(duì)城市發(fā)展的宏觀調(diào)控作用。

2.存在城市土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目選擇的單個(gè)性評(píng)價(jià)與總體性評(píng)價(jià)的矛盾。目前土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目的決策依據(jù)是對(duì)單個(gè)項(xiàng)目的可行性研究，即僅通過被選項(xiàng)目的投資與成本、投資完成后的價(jià)值分析、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)、社會(huì)效益等方面評(píng)價(jià)項(xiàng)目的可實(shí)施性，而沒有從整個(gè)城市的發(fā)展角度考慮不同項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)序安排，即對(duì)所有申請(qǐng)項(xiàng)目的綜合評(píng)價(jià)。

3.非市場(chǎng)化的方式選擇土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)。目前土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)要么是政府直屬公共企業(yè)，要么是社會(huì)企業(yè)。公共企業(yè)是通過授權(quán)的方式、社會(huì)企業(yè)是通過協(xié)議的方式取得土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目，政府并沒有通過市場(chǎng)公開競(jìng)爭(zhēng)方式選擇土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)。

4.規(guī)劃與計(jì)劃滯后于一級(jí)開發(fā)。目前很多一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目在實(shí)施時(shí)，所在區(qū)域并沒有完善的規(guī)劃和計(jì)劃，往往是邊開發(fā)邊規(guī)劃，這使一級(jí)開發(fā)成本很難控制，政府的監(jiān)管成本也隨之加大。

5.單一的融資渠道與融資方式。城市土地收購(gòu)、征用、前期開發(fā)、儲(chǔ)備需要大量資金支持，如拆遷安置費(fèi)用、集體所有土地征用補(bǔ)償費(fèi)和儲(chǔ)備土地的管理費(fèi)用等各種費(fèi)用。雖然中國(guó)各級(jí)城市政府在土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度方面各具特色，但土地收購(gòu)儲(chǔ)備、一級(jí)開發(fā)的融資問題基本相似，即融資渠道既單一，成本也大、期限較短，對(duì)城市土地一級(jí)開發(fā)具有潛在的危害。

二、討論：?jiǎn)栴}成因分析

1.在整個(gè)城市層面并沒有建立起一級(jí)開發(fā)的協(xié)調(diào)機(jī)制，由于土地收益仍然是政府的一項(xiàng)重要收益來源，所以各級(jí)城市政府僅是從本區(qū)域的發(fā)展做出決策。

2.土地管理過程中政府存在“失靈”。政府在管理城市中的決策失當(dāng)、管理部門的內(nèi)部性問題、尋租、目標(biāo)短期化、將利用土地收益建設(shè)城市視為城市快速發(fā)展的唯一途徑等等原因，使得以上問題的產(chǎn)生在所難免。

3.政府管理的多重標(biāo)準(zhǔn)與低效。中國(guó)城市實(shí)行土地國(guó)家所有制，政府事實(shí)上承擔(dān)著執(zhí)行土地所有者職能的角色。同時(shí)城市政府又是城市公共建設(shè)的管理者和提供者。因此，城市政府擔(dān)當(dāng)著土地所有者和城市土地開發(fā)的雙重角色。也正是這種雙重角色，決定了政府目標(biāo)多重性。首先，作為城市管理者的政府，擔(dān)負(fù)著公共利益維護(hù)者的重任。其次，作為土地所有者，政府在力求提供優(yōu)良的基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品的同時(shí)，會(huì)力圖從土地出讓等活動(dòng)中取得合法的土地租金。這種目標(biāo)和角色兩重性會(huì)使政府低效。

4.有關(guān)法律法規(guī)的制約?！额A(yù)算法》對(duì)國(guó)家在進(jìn)行預(yù)算資金的收入和支出以及預(yù)算資金管理活動(dòng)做了規(guī)定，該法第28條規(guī)定，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。該規(guī)定使城市政府在土地一級(jí)開發(fā)中通過發(fā)行債券籌資受到限制，無法調(diào)動(dòng)地方政府對(duì)土地一級(jí)開發(fā)的完全積極性。

三、對(duì)策與建議

（一）制度層面

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨認(rèn)為，制度是一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會(huì)、政治及經(jīng)濟(jì)行為。為了良好開發(fā)城市土地，在城市土地一級(jí)開發(fā)中涉及的土地管理制度、利益分配機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、決策機(jī)制都有待進(jìn)一步完善。

1.建立與宏觀調(diào)控地位相適應(yīng)的土地管理制度。城市土地一級(jí)開發(fā)存在的諸多問題都與現(xiàn)行土地管理制度不完善有關(guān)，因此應(yīng)首先建立與宏觀調(diào)控地位相適應(yīng)的土地管理制度 [4]。首先要明晰中央和地方在土地管理上的職權(quán)，界定中央、省、市對(duì)土地的行使權(quán)，行使權(quán)清晰了，各級(jí)的責(zé)任也就可以衡量。同時(shí)建立獨(dú)立的土地監(jiān)控機(jī)制，獨(dú)立、隨機(jī)檢查各種用地是否符合規(guī)劃和計(jì)劃，出讓是否符合公平、公正和公開原則。其次要建立科學(xué)統(tǒng)一的規(guī)劃?rùn)C(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃統(tǒng)一的規(guī)劃體系，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)和土地利用實(shí)行統(tǒng)一調(diào)控和管理。再次需要完善土地供應(yīng)制度。要成立城市土地供應(yīng)委員會(huì)，建立科學(xué)管理、集體決策制度；要改變現(xiàn)行用地審批制度，建立科學(xué)的用地供應(yīng)機(jī)制；要建立城市建設(shè)用地集中供應(yīng)、土地使用權(quán)公開交易制度，最后需要完善土地產(chǎn)權(quán)制度及管理制度。調(diào)整現(xiàn)行集體土地產(chǎn)權(quán)，提高集體土地配置效率。并建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地管理模式，形成“一個(gè)市場(chǎng)，兩個(gè)所有權(quán)”。同時(shí)完善土地產(chǎn)權(quán)制度，使所有者與管理者分離。并建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、房地統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理制度，對(duì)城鄉(xiāng)房地實(shí)行統(tǒng)一的調(diào)查、登記、統(tǒng)計(jì)和權(quán)屬管理。

2.完善城市土地一級(jí)開發(fā)的利益分配機(jī)制。城市土地一級(jí)開發(fā)涉及城市政府之間、政府與企業(yè)、政府與原土地使用權(quán)人或原土地所有權(quán)人的利益關(guān)系，只有建立有效的利益分配機(jī)制，才能兼顧城市土地一級(jí)開發(fā)的效率與公平。首先，城市政府間的利益需要注意共享；其次，政府與原土地所有權(quán)人的利益分配需要注意公平分配；最后，要注意土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)的利益保障，應(yīng)明確企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)及企業(yè)應(yīng)得的收益。

3.建立一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目選擇的綜合決策機(jī)制。城市土地一級(jí)開發(fā)功能的整體性要求綜合評(píng)價(jià)所有備選的一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目，以便從中選擇需要優(yōu)先實(shí)施的開發(fā)項(xiàng)目。為此，在選擇一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)首先從市級(jí)政府層面對(duì)區(qū)縣政府申報(bào)的眾多項(xiàng)目進(jìn)行對(duì)比評(píng)價(jià)，然后從城市總體發(fā)展出發(fā)，選擇應(yīng)予以優(yōu)先實(shí)施的項(xiàng)目。

4.建立多元化的投融資體制。完整的城市土地一級(jí)開發(fā)投融資體制包括投資主體、投資評(píng)價(jià)、融資渠道等三個(gè)方面。為了更好地對(duì)城市土地進(jìn)行開發(fā)，就需要將投資主體、投資評(píng)價(jià)、融資渠道融合起來，形成一個(gè)良性體系，能夠良好的運(yùn)作。

（二）管理層面

1.實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)與財(cái)政管理、城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的協(xié)調(diào)管理。城市土地一級(jí)開發(fā)需要巨大的資金投入，既要財(cái)政先期投入，又要財(cái)政提供一定形式的擔(dān)保。因此，城市土地一級(jí)開發(fā)管理應(yīng)和政府負(fù)債管理有效協(xié)調(diào)，政府負(fù)債應(yīng)保持在一個(gè)合理的限度內(nèi)。同時(shí)城市土地一級(jí)開發(fā)形成的城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市基礎(chǔ)設(shè)施的有機(jī)組成部分，城市主干道等城市重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)有極大的外部經(jīng)濟(jì)性，會(huì)使影響范圍內(nèi)的土地升值。這類基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)應(yīng)與其影響范圍內(nèi)的土地一級(jí)開發(fā)同步進(jìn)行。

2.完善土地一級(jí)開發(fā)的規(guī)劃和計(jì)劃管理。城市土地一級(jí)開發(fā)的規(guī)劃和計(jì)劃是實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)的基礎(chǔ)，宏觀層面上，城市社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市未來的發(fā)展起著控制和引導(dǎo)的作用；在微觀層面，控制性詳細(xì)規(guī)劃或修建性詳細(xì)規(guī)劃及配套的專業(yè)規(guī)劃，土地供應(yīng)計(jì)劃、土地出讓計(jì)劃等決定著土地一級(jí)開發(fā)的區(qū)域、位置、規(guī)模、開發(fā)內(nèi)容和時(shí)間。

3.加強(qiáng)成本管理。城市土地一級(jí)開發(fā)的成本是影響開發(fā)效率的重要方面，城市政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)開發(fā)成本的管理。首先，要建立健全成本測(cè)算機(jī)制、成本市場(chǎng)形成機(jī)制、成本自我約束機(jī)制和成本審核機(jī)制；其次，要明確不同的一級(jí)開發(fā)主體在成本管理中的職責(zé)；最后，要對(duì)于不同的成本項(xiàng)目采取不同的管理方式。

參考文獻(xiàn)：

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人民大學(xué)出版社，2005：389-392.

Discussing About Government Governance in Urban Primary Land Development

LIU Hong-fu

（The Hebei Town Center nursery of Fangshan District，Beijing 102417，China）

Abstract：China has entered a period of rapid development of urbanization，city spatial expansion will be the material manifestation of the Chinese urbanization in the next 20-30 years，urban primary land development is a measure of the city planning and implementation.It not only makes economic sense，but also has social significance.By analyzing the existing problems and reasons of the current China’s urban primary land development，and put forward advices about government governance in urban primary land development from the system level and management level.

Key words：city planning；primary land development；government governance

[責(zé)任編輯 安世友]