中國房地產(chǎn)稅制改革取向研究

摘 要：近年來，房價(jià)高企導(dǎo)致普通老百姓買不起房是政府面臨的民生問題之一，而中國稅收本質(zhì)是“取之于民，用之于民”。黨的十八大報(bào)告提出要“構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度”，因此，建立既符合政府利益又符合公眾利益的科學(xué)房地產(chǎn)稅制，就要從納稅人、征稅范圍、稅率、計(jì)稅依據(jù)等方面改革。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)稅；保有環(huán)節(jié)；民生

中圖分類號： F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）07-0032-02

古往今來 “民生”就被廣為重視?！蹲髠鳌ば辍吩唬?“民生在勤，勤則不匱。”黨的十七大報(bào)告提出要“住有所居”， 黨的十八大報(bào)告提出要“人民生活水平全面提高”。近年來，房價(jià)高企導(dǎo)致普通老百姓買不起房是政府面臨的民生問題之一。同時(shí)相當(dāng)一部分城市的財(cái)政已經(jīng)成為土地財(cái)政，對已無地可賣，又債臺高筑的地方政府，房地產(chǎn)稅無疑是長期穩(wěn)定的稅，成為新的財(cái)政來源。而中國稅收本質(zhì)是“取之于民，用之于民”，黨的十八大報(bào)告提出要“構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度”。

一、從民生視角看中國現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制存在的主要問題

（一）房產(chǎn)稅與城鎮(zhèn)土地使用稅重復(fù)課稅加重納稅人負(fù)擔(dān)

現(xiàn)行房、地產(chǎn)稅種分設(shè)，割裂了房產(chǎn)與土地之間的必然聯(lián)系，不能準(zhǔn)確地反映房地產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值，既不符合簡稅制的要求，增加了稅收成本，同時(shí)也不符合國際慣例 [1] 。1990年國務(wù)院全面推行土地的有償使用，此后建造的大量房產(chǎn)其價(jià)值中都已包含了所占用土地的價(jià)值，這部分房產(chǎn)一方面包括土地價(jià)值在內(nèi)的房產(chǎn)原值納稅，另一方面還要再繳納土地使用稅，存在重復(fù)課稅。

（二）計(jì)稅依據(jù)不合理造成地方稅源萎縮民生投入不足

第一，從余值計(jì)征的房產(chǎn)稅，違背了稅收的量能負(fù)擔(dān)原則，并形成房地產(chǎn)稅稅源的萎縮；同時(shí)，房地產(chǎn)價(jià)值是反映當(dāng)?shù)鼐用裣硎艿胤焦卜?wù)程度的較好指標(biāo)，而余值計(jì)稅不能體現(xiàn)房地產(chǎn)稅應(yīng)有的受益性原則。第二，從租計(jì)征的房產(chǎn)稅，以租金收入為計(jì)稅依據(jù)，與營業(yè)稅有重復(fù)征稅之嫌；同時(shí)，出租房屋除了要按12%的稅率繳納房產(chǎn)稅，還要繳納營業(yè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、所得稅等，使得房屋出租這一行為的綜合稅負(fù)非常高，不利于房地產(chǎn)市場發(fā)展。第三，兩種計(jì)稅依據(jù)并存，常常導(dǎo)致同一房產(chǎn)僅僅由于自用或出租的經(jīng)濟(jì)行為不同而承擔(dān)不同的稅收負(fù)擔(dān)。第四，現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地使用稅以納稅人實(shí)際占用土地面積為計(jì)稅依據(jù)從量課征，使稅額不能隨課稅對象價(jià)值的上升而上升，使土地使用稅收入缺乏彈性。

（三）稅率不合理導(dǎo)致土地資源的巨大浪費(fèi)

民生與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、合理使用資源息息相關(guān)，現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制稅率水平偏低，起不到約束作用，使得土地資源存在巨大浪費(fèi)。目前經(jīng)營用房產(chǎn)法定稅率為1.2%，再考慮計(jì)稅依據(jù)是以一般低于市場價(jià)值的房產(chǎn)原值為基礎(chǔ)，則實(shí)際稅率就更低，而土地使用稅的稅額標(biāo)準(zhǔn)，最高標(biāo)準(zhǔn)才是30元/平方米，使得土地使用者幾乎感受不到土地的保有成本，從而強(qiáng)化了整個(gè)社會對土地過度占用的偏好，且最高稅額30元/平方米與最低稅額0.6元/平方米的絕對差額僅為26.4元/平方米，如此之低的稅額差別與中國不同地區(qū)之間使用土地所獲收益的巨大差距是極不匹配的。

（四）征稅范圍狹窄不利于稅收公平

一是個(gè)人所有的非營業(yè)用房地產(chǎn)沒有納入征稅范圍。目前高收入階層通常選擇面積大、地段好、各種服務(wù)設(shè)施齊全的住房，且通常擁有一套以上的住房。而當(dāng)前只要不是用于營業(yè)目的均不納稅的政策，違背了多受益者多納稅的公平原則和稅收量能負(fù)擔(dān)的原則。二是將廣大農(nóng)村排除在房地產(chǎn)稅的征收范圍之外。在一些發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了不少的豪宅和別墅，卻不需承擔(dān)房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的納稅義務(wù)。三是對國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、軍隊(duì)及財(cái)政部門撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)的單位等的自用房產(chǎn)免稅。他們占用大面積優(yōu)質(zhì)地段且建筑面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其業(yè)務(wù)需要，造成了土地資源的浪費(fèi)和財(cái)政資金的濫用，對其不征稅更加誘發(fā)了這種現(xiàn)象的惡化[2]。

二、滬渝房地產(chǎn)稅制改革啟示

（一）滬渝房地產(chǎn)稅制改革試點(diǎn)方案比較

1.兩地征收范圍對象不同。上海居民家庭新購且屬于該居民家庭第二套及以上住房的，人均超過60平方米的，對屬新購住房超出部分的面積，計(jì)算征收房產(chǎn)稅。重慶首批納入征收對象的住房包括：個(gè)人擁有的獨(dú)棟商品住宅、個(gè)人新購的高檔住房。高檔住房是指建筑面積交易單價(jià)達(dá)到上兩年主城九區(qū)新建商品住房成交建筑面積均價(jià)2倍（含2倍）以上的住房；在重慶市同時(shí)無戶籍、無企業(yè)、無工作的個(gè)人新購的第二套（含第二套）以上的普通住房。重慶的房產(chǎn)稅征收偏重對高檔房、別墅的征收，存量和增量均包括在內(nèi)。

2.兩地計(jì)稅依據(jù)有差別。上海房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)有折扣。試點(diǎn)初期暫以應(yīng)稅住房的市場交易價(jià)格作為房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)，房產(chǎn)稅暫按應(yīng)稅住房市場交易價(jià)格的70%計(jì)算繳納，適用稅率暫定0.6%。重慶房產(chǎn)稅是以交易價(jià)格為征稅基數(shù)，沒有折扣，以應(yīng)稅住房的計(jì)稅價(jià)值為房產(chǎn)交易價(jià)。

3.兩地稅負(fù)水平有差異。上海明確超面積新購房按比例征房產(chǎn)稅，適用稅率暫定0.6%。重慶實(shí)行差別稅率，有0.5%、1%、1.2%三檔。重慶、上海兩市都考慮到了首套普通消費(fèi)性購房者的利益，老百姓的普通消費(fèi)性購房不會受到房產(chǎn)稅政策的困擾，合理的住房消費(fèi)仍然受到保護(hù)與鼓勵。重慶對獨(dú)棟商品住宅和高檔住房中單價(jià)較高者實(shí)行了1%、1.2%相對較高的稅率。

4.兩地免稅標(biāo)準(zhǔn)不同。上海居民家庭在本市新購且屬于該居民家庭第二套及以上住房的，合并計(jì)算的家庭全部住房面積人均不超過60平方米的，其新購的住房暫免征房產(chǎn)稅。在重慶市，如無存量商品住宅，買首套獨(dú)棟商品住宅和高檔住房可以抵扣。其中存量獨(dú)棟商品住宅抵扣基數(shù)是戶均180平方米，新購的獨(dú)棟商品住宅、高檔住房為戶均100平方米。

（二）滬渝房地產(chǎn)改革試點(diǎn)對民生建設(shè)的啟示

1.房地產(chǎn)稅改革對房價(jià)影響十分有限。從短期來看，房產(chǎn)稅能對高漲的房地產(chǎn)價(jià)格起到威懾作用。重慶沒有出臺房地產(chǎn)限購調(diào)控的舉措，但因?yàn)橛蟹慨a(chǎn)稅的作用，使購房者在選擇上傾向于不交稅的普通商品房，促使高檔房供應(yīng)量明顯下降。據(jù)房管部門的調(diào)查，房產(chǎn)稅實(shí)施后，重慶主城區(qū)多數(shù)高檔商品住房項(xiàng)目訪客量下降30%～50%，部分購房者改變了買大房、買高檔房的消費(fèi)傾向。但從長期來看，影響房地產(chǎn)價(jià)格的主要因素在于供求關(guān)系和后市預(yù)期，并且房產(chǎn)稅對房價(jià)的影響取決于最終稅率。

2.房地產(chǎn)稅改革一定程度上縮小了貧富差距。房產(chǎn)稅的開征體現(xiàn)了稅收參與社會財(cái)富再分配的功能。通過對面積大、價(jià)值高、套數(shù)多的個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié)，可以一定程度上促使收入和財(cái)產(chǎn)的合理分配，縮小貧富差距。當(dāng)然享有適當(dāng)?shù)淖》渴敲總€(gè)公民的權(quán)利，試點(diǎn)中房產(chǎn)稅盡量避免增加普通購房者的成本。

3.對改善地方財(cái)政收入收效不大。以重慶市為例，公開數(shù)據(jù)顯示，2011年重慶市地方財(cái)政收入超過2 900億元，增幅超過40%，其中，房產(chǎn)稅收入僅有1億元，與此同時(shí)，數(shù)據(jù)顯示，2011年重慶市土地出讓收入為1 344.2億元，增長47%。由于應(yīng)稅面窄、稅率過低，目前征收房產(chǎn)稅對改善地方財(cái)政收入收效不大。按照目前的試點(diǎn)方案，由于征收范圍較窄導(dǎo)致征收稅金有限，這部分資金還遠(yuǎn)不足以成為地方政府財(cái)政收入的主要來源。

三、基于民生視角的中國房地產(chǎn)稅制改革取向

（一）房產(chǎn)、地產(chǎn)合并征稅避免重復(fù)征稅

首先，房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅政策目標(biāo)都是提供地方財(cái)政收入、調(diào)節(jié)財(cái)富分配及促進(jìn)資源的有效利用；其次，土地的級差地租決定了房屋的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，土地的使用期限又決定了房屋的使用期限，房產(chǎn)稅和土地使用稅合二為一，既便于征收管理，又有利于降低征稅成本，同時(shí)有效避免了重復(fù)征稅，減輕了納稅人負(fù)擔(dān)。2004年起國家稅務(wù)總局不斷推進(jìn)的提出模擬房地合一按評估值征稅，已初步明確了中國房地產(chǎn)稅制改革的這一方向。財(cái)稅[2010]121號文進(jìn)一步指出，房產(chǎn)稅對按照房產(chǎn)原值計(jì)稅的房產(chǎn)，房產(chǎn)原值均應(yīng)包含地價(jià)，使得房地合一的雛形初現(xiàn)，為進(jìn)一步改革奠定了基礎(chǔ)。

（二）以市場評估價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)體現(xiàn)稅收公平

房地產(chǎn)稅的可選計(jì)稅依據(jù)一般有市場價(jià)值、租金收益、位置價(jià)值和面積價(jià)值四種。中國房地產(chǎn)稅以何為計(jì)稅依據(jù)，必須從國情出發(fā)。福利住房改革后，各城市商品房市場得到了很大的發(fā)展，至少有一半左右的住房具有成交價(jià)格紀(jì)錄。因此，房地產(chǎn)稅以市場價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)，既有合理性，又有可行性。一方面，它能體現(xiàn)房地產(chǎn)稅應(yīng)有的受益性原則，能夠反映出公共產(chǎn)品的差異性，從而實(shí)現(xiàn)稅收公平。另一方面，隨著中國房地產(chǎn)評稅體系的建立，以市場評估價(jià)值作為征稅依據(jù)是必然趨勢[3]。

（三）合理設(shè)計(jì)稅率量能征收

一是稅率水平不宜過高。二是應(yīng)采用比例稅率。比例稅率簡便易行、征收成本較低、稅負(fù)比較平衡，但不能體現(xiàn)量能賦稅，在調(diào)節(jié)貧富差距方面有局限性。累進(jìn)稅率可以較好地體現(xiàn)量能賦稅的原則，具有較好的縱向公平性，但累進(jìn)級距不容易把握，計(jì)算比較復(fù)雜，征稅成本相對較高，且累進(jìn)級距過高過猛，容易打擊納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營積極性。因此建議目前仍應(yīng)采用比例稅率。三是應(yīng)實(shí)行差別稅率，根據(jù)不同房地產(chǎn)的類型設(shè)置不同稅率，同時(shí)賦予地方政府一定的調(diào)整權(quán)限，在規(guī)定的調(diào)整幅度內(nèi)地方政府可以根據(jù)本地的實(shí)際情況選擇恰當(dāng)?shù)亩惵省?/p>

（四）擴(kuò)大征收范圍規(guī)范減免稅規(guī)定加強(qiáng)稅收調(diào)節(jié)

一是將城鎮(zhèn)居民住宅納入征稅范圍，但允許扣除一定的免征額或免征面積。目前普遍認(rèn)為40平方米為合適的免征面積。二是將農(nóng)村房地產(chǎn)納入征稅范圍，特別是對那些由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村的工商業(yè)房地產(chǎn)資本和坐落于農(nóng)村的別墅、豪宅征稅，同時(shí)對農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)民自用住房暫免征收房地產(chǎn)稅。三是將國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等業(yè)務(wù)用房地產(chǎn)及城市基礎(chǔ)設(shè)施所用的房地產(chǎn)納入征稅范圍，避免土地資源浪費(fèi)。四是對宗教寺廟、慈善機(jī)構(gòu)、公園、博物館、名勝古跡、社會公益性組織等擁有的用于增加社會公共福利的房地產(chǎn)仍應(yīng)予以免稅。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 王鴻貌.關(guān)于中國房地產(chǎn)稅收的幾個(gè)問題[J].稅務(wù)研究，2010，（8）.[責(zé)任編輯 吳高君]