論水庫移民工作中地方政府的參與模式

摘 要：地方政府在水庫移民工作中起著重要的作用。通過分析中國、美國、日本、老撾以及世行和亞行的移民政策，根據(jù)政府參與水庫移民工作模式的不同，可以將其分為地方政府主導(dǎo)式、地方政府監(jiān)督式和移民主導(dǎo)式參與三種模式。不同的政府參與模式，與各國的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、公民社會發(fā)育狀況以及土地產(chǎn)權(quán)制度都具有密切的聯(lián)系。在中國的水庫移民工作中，應(yīng)當(dāng)逐漸重視移民參與，以保證安置規(guī)劃的科學(xué)性和合理性。

關(guān)鍵詞：水庫移民；地方政府；參與模式

中圖分類號：C93 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）07-0063-02

在水電工程建設(shè)的過程中，將不可避免地引發(fā)諸多與移民安置有關(guān)的問題。移民是水庫建設(shè)過程中較為特殊的難題，涉及到經(jīng)濟、社會、文化等各方面的因素，因此世界銀行（以下簡稱世行）、亞洲開發(fā)銀行（以下簡稱亞行）以及各國政府對移民安置都非常重視，在具體的實踐過程中不斷探索應(yīng)如何參與移民安置工作，并逐漸形成了各自的模式。

一、典型國家水庫移民工作中的政府參與

1.中國水庫移民管理經(jīng)驗。由于水庫移民工作涉及面廣，關(guān)系到地方的社會穩(wěn)定，因此在中國的水庫移民工作中，地方政府扮演著重要的角色。根據(jù)《大中型水利水電建設(shè)征地補償及移民安置條例》（國務(wù)院第471號令），水電移民工程的職責(zé)劃分為“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與”，明確了當(dāng)?shù)卣且泼癜徇w、兌現(xiàn)移民補償和庫區(qū)移民工程建設(shè)的責(zé)任主體?？h級以上地方人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)大中型水利水電工程移民安置工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)；省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的移民管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)大中型水利水電工程移民安置工作的管理和監(jiān)督。

因此，在中國的移民工作中，政府是主要的牽頭單位與責(zé)任主體，亞行在其《移民手冊》（1998年）中評價，“在中國，幾乎所有移民方面的責(zé)任都交給市或地區(qū)和政府”。這種政府管理移民的模式是與中國當(dāng)前的國情以及社會管理模式密切相關(guān)的，將移民納入政府管理范疇，可以較好地保障移民今后的生產(chǎn)和生活，但容易使移民產(chǎn)生“等、靠、要”的消極心理，難以調(diào)動移民自我發(fā)展的積極性。

2.美國、日本等發(fā)達國家的水庫移民管理。美國和日本等發(fā)達國家在水庫移民的管理方面有著自己的模式，其中比較突出的特點是注重業(yè)主與移民的協(xié)商和溝通，弱化政府在移民安置過程中的責(zé)任。（1）美國。美國的水利工程項目根據(jù)主管部門不同，可以分為政府負(fù)責(zé)項目和業(yè)主組織建設(shè)工程。政府負(fù)責(zé)建設(shè)的水利工程屬于公益性項目，政府參與度較強，而業(yè)主組織建設(shè)的工程，大多數(shù)情況下是由業(yè)主負(fù)責(zé)去購置土地分配給移民。因此，美國的水庫移民工作多以平等協(xié)商的民法方法為主，公益征收的強制手段為輔。在征地單位支付給移民一定補償金以后，由移民自己選擇去向。這種方法在西方較為發(fā)達的國家普遍適用。由于公民社會發(fā)育較為成熟，公眾參與機制完善，因此政府在水庫移民安置的過程中，往往以監(jiān)督為主，而是由業(yè)主單位與移民進行補償和安置談判，強調(diào)水庫移民補償?shù)膮f(xié)商性和公正性。（2）日本。在日本，水電工程建設(shè)獲得批準(zhǔn)以后，項目建設(shè)業(yè)主單位首先要向有關(guān)的行政機構(gòu)、縣政府和其他地區(qū)政府，以及受益團體作解釋，然后和當(dāng)?shù)鼐用耖_始協(xié)商討論一系列問題，包括征地補償、移民安置、區(qū)域開發(fā)、生計恢復(fù)以及環(huán)境保護等，最終達成建壩的最終協(xié)議。

日本的民眾參與機制非常健全，因此在交涉過程中，當(dāng)?shù)鼐用裢鶗M成一個或者若干個“大壩對策協(xié)議會”、同志會等組織，與當(dāng)?shù)卣畽C構(gòu)和業(yè)主方面進行談判、交涉。因此，要達成一致意見往往需要花費許多時間。

3.老撾的水庫移民管理。老撾屬于經(jīng)濟相對落后的發(fā)展中國家，移民安置政策采用的是國家行政命令模式。但老撾又承襲了亞行移民政策，十分注重移民的公眾參與。老撾《電力項目環(huán)境評價實施細(xì)則（No.447/MIH）》（20/11/2001）規(guī)定：環(huán)境評估的各階段均應(yīng)有適當(dāng)?shù)墓_參與。公開參與的內(nèi)容包括：（1）公開項目業(yè)主信息、項目ESIA信息；（2）與受影響方協(xié)商；（3）項目計劃及實施階段回應(yīng)受影響方關(guān)注的問題；（4）項目審批時聽取公眾的評論意見；（5）受影響方參與項目實施。

因此，老撾政府是通過成立綜合移民安置組織機構(gòu)來實施移民安置規(guī)劃，該機構(gòu)包括中央級別的協(xié)調(diào)委員會、省級、縣級和村極移民工作小組，同時由業(yè)主單位相關(guān)負(fù)責(zé)人員應(yīng)當(dāng)加入該機構(gòu)，與地方政府共同商討工作方案。

在移民安置過程中，業(yè)主聘請的環(huán)評咨詢公司需要召開村級、縣級、省級和中央級公眾咨詢會議，由項目受影響者參加討論，移民的意見在很大程度上會影響項目的設(shè)計方案，而地方政府則扮演著監(jiān)督和指導(dǎo)者的角色。

二、世行、亞行移民政策中的政府參與

世行和亞行高度重視非自愿移民工作，在以水庫移民為代表的非自愿性移民理論研究方法方面取得了豐碩的成果。但是世行和亞行的移民政策更加強調(diào)非政府組織的重要作用，地方政府的參與一直是被弱化和邊緣化的[1]。

在《世界銀行業(yè)務(wù)手冊O(shè)P4.12——非自愿移民》中，世行只提到在進行實物指標(biāo)調(diào)查的環(huán)節(jié)中，需要向地方政府進行協(xié)商，以便“確定移民獲取補償和其他幫助的資格標(biāo)準(zhǔn)”。在其他方面，世行則弱化了政府的公共管理職能。

亞行基本承襲了世行的政策框架，在移民工作中，強調(diào)移民機構(gòu)的重要作用。移民機構(gòu)可以分為政府機構(gòu)和私人的自愿組織兩種類型。亞行認(rèn)為，“在實施大規(guī)模的移民運作中，一個獨立于實施投資項目部門的單獨的移民機構(gòu)可能很有用?！?因為地方政府作為項目的受益者，往往不能夠完全獨立于投資部門，而非政府組織作為移民機構(gòu)的效果則更加積極，這種效果至少體現(xiàn)為如下幾個方面：（1）充分收集和分享信息，避免潛在問題；（2）促進信息運動和社區(qū)參與；（3）加強移民和社區(qū)的自力更生[2]。

從當(dāng)今世界各國所實施的移民政策來看，世行和亞行的移民政策是較好的，對各國移民政策的形成和發(fā)展具有指導(dǎo)意義。但是與此同時，我們也應(yīng)看到由于世行和亞行由于忽略與地方政府的互動和溝通，政策執(zhí)行方法模糊，于是“讓移民成為工程的受益者”便成了理論層面的呼吁。

三、政府參與模式總結(jié)

綜上所述，根據(jù)移民意愿調(diào)查過程中參與方（地方政府、業(yè)主、設(shè)計院和移民）的不同地位，可以將政府參與移民工作的模式分為三種形式：

1.地方政府主導(dǎo)式參與。地方政府或移民安置實施機構(gòu)（即省級和縣級移民局）主動式、而移民被動式的工作方式。這是目前非自愿移民活動中最常見的、主流的工作模式，是由當(dāng)?shù)氐纳鐣芾砟Ｊ經(jīng)Q定的，也與社會經(jīng)濟發(fā)展水平、移民的受教育程度等因素有關(guān)[3]。

一般說來，政府或者移民安置實施機構(gòu)掌握了更多的移民工程信息、負(fù)責(zé)移民資金發(fā)放以及移民后扶項目規(guī)劃，而移民只了解較少或者根本不了解移民工程信息，因此，政府或者移民安置實施機構(gòu)在移民安置活動的不同階段都占據(jù)著主導(dǎo)式的地位。

2.地方政府監(jiān)督式參與。這是一種在地方政府的監(jiān)督下，由項目業(yè)主、設(shè)計單位和移民共同對話與交流的工作模式。以老撾為例，老撾雖然在水庫移民中采用國家行政命令模式，但政府主要是起著引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的作用，主要由項目業(yè)主、設(shè)計單位（咨詢公司）和移民群眾進行協(xié)商。因此，作為第三方的設(shè)計單位（咨詢公司）既能反映移民的愿望和要求，維護移民的合法權(quán)益，又能參與到移民的實際決策中，同時還能監(jiān)督移民安置計劃的執(zhí)行和實施，從而建立起移民、政府或移民安置機構(gòu)和獨立第三方共同對話與交流的平臺與機制。這正是世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的非自愿移民政策所極力強化和要求的。

3.移民主導(dǎo)式參與。移民相對主動式、而政府或移民安置實施機構(gòu)相對被動式的意愿調(diào)查。這種意愿調(diào)查形式對移民有著較高的要求：一方面移民需要具備較高的關(guān)于移民政策和國家法律法規(guī)的基本文化素養(yǎng)，另一方面移民需要掌握一定的工程信息，特別是工程對移民影響的范圍、程度等相關(guān)信息，有基本的把握[4]。

在這種情況下，移民主動地參與到移民安置的準(zhǔn)備、移民安置方案的制定和實施的全過程中，政府和移民安置實施機構(gòu)則作為相對被動的角色，收集移民的愿望、要求，并反映到移民安置計劃的制訂和實施中。

四、結(jié)論

政府在水庫移民工作中的不同參與方式，與很多因素相關(guān)。一方面，國家發(fā)展經(jīng)濟社會發(fā)展水平、公民社會的發(fā)育程度等決定了政府參與程度；另一方面，土地產(chǎn)權(quán)制度的差異，也決定了水利水電工程移民處理方式的差異。在土地私有的國家，居民具有較大的流動性，政府主管部門受理賠償事宜，但不負(fù)責(zé)安置工作。因此通常在支付給移民賠償后，由移民自己決定去從。

總之，水庫移民是世界性的難題，中國在幾十年的水庫移民工作中，不斷完善移民政策，加強政府管理水平，致力于提高移民的生產(chǎn)生活水平，積累了許多寶貴的經(jīng)驗。但是由于過分強調(diào)政府在移民工作中的責(zé)任，往往造成對移民意愿的忽視。雖然在目前的工作中，移民意愿調(diào)查正逐步得到重視，但往往是流于形式，只是在政府?dāng)M定方案的基礎(chǔ)上，由移民簡單地做“選擇題”。因此，借鑒國外經(jīng)驗，加強移民的公眾參與，可以逐步提高移民安置規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，真正落實“開發(fā)性移民”的政策。

參考文獻：

[1] 胡興球，趙楠.世界銀行及國外水庫移民管理經(jīng)驗總結(jié)[J].水利規(guī)劃與設(shè)計，2008，（3）.

[2] 蔡頻.國外及世界銀行對非自愿移民的基本做法[J].水利發(fā)電，2002，（4）.

[3] 徐揚民.老撾水電工程征地移民規(guī)劃設(shè)計[J].紅水河，2011，（8）.

[4] 姚凱文.水庫移民安置研究[M].北京：中國水利水電出版社，2008.

[責(zé)任編輯 陳麗敏]