城市可持續(xù)發(fā)展視角下貴州城鎮(zhèn)化構(gòu)建問題研究

摘 要：貴州正力圖通過工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶動戰(zhàn)略，促進貴州經(jīng)濟社會的加速和跨越發(fā)展，因之，貴州城鎮(zhèn)化建設(shè)明顯提速，伴隨著城鎮(zhèn)化進程的加速，相應(yīng)的問題逐步顯現(xiàn)，尤其是城市的可持續(xù)發(fā)展成為亟須關(guān)注的現(xiàn)實課題。通過研究認為，要增強城市規(guī)劃的科學性，樹立城市精明增長觀念；優(yōu)化城市功能布局，實現(xiàn)功能分區(qū)與功能耦合；改造城市交通結(jié)構(gòu)，形成節(jié)約型城市交通體系等措施，才能逐步開創(chuàng)貴州城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展新局面。

關(guān)鍵詞：城市可持續(xù)發(fā)展；貴州城鎮(zhèn)化構(gòu)建；研究

中圖分類號：F291 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）07-0167-03

引言

通過實施城鎮(zhèn)化帶動戰(zhàn)略，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上實現(xiàn)新突破，已成為貴州實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的共識。近年來，貴州城鎮(zhèn)化建設(shè)速度明顯加快，2007—2012年五年間，城鎮(zhèn)化率從27.5%提高到35.6%，年均增長1.5%，城鎮(zhèn)化發(fā)展逐步進入加速期 [1] 。伴隨著城鎮(zhèn)化進程的加速，相應(yīng)的問題逐步顯現(xiàn)。如城市土地、淡水及能源供應(yīng)壓力不斷加大；基礎(chǔ)設(shè)施保障能力不足，城市效率和總體競爭力低下；中心城區(qū)人口過度密集，城市結(jié)構(gòu)呈單極化和平面夸張趨勢，擴散輻射功能受到限制，城市的可持續(xù)發(fā)展問題已成為亟須關(guān)注的現(xiàn)實課題。

一、城市可持續(xù)發(fā)展的定義解說

城市可持續(xù)發(fā)展，就是用系統(tǒng)、綜合、辯證的觀點正確處理城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)的相互關(guān)系，通過城市經(jīng)濟增長、社會進步、資源環(huán)境生態(tài)建設(shè)相統(tǒng)一的途徑，既滿足于當代城市現(xiàn)實需要，又滿足城市未來長遠需要的發(fā)展方式。

城市可持續(xù)發(fā)展是一個多層次、多維度、多因素、非線性的復雜問題，涉及經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境等，這些方面是彼此相聯(lián)系、互相作用、相互依賴、互相貫通的矛盾統(tǒng)一體。城市可持續(xù)發(fā)展不是簡單解決節(jié)能減排、污染防治，促進增長問題，它本質(zhì)上是一個發(fā)展方式問題，是用經(jīng)濟、社會與生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)理念指導城市發(fā)展，以城市經(jīng)濟建設(shè)為中心，在推進城市經(jīng)濟發(fā)展的過程中，促進人與自然的和諧，重視解決人口、資源和環(huán)境問題。

貴州正通過工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶動戰(zhàn)略，來實現(xiàn)貴州經(jīng)濟社會的趕超和跨越發(fā)展。從經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗看，這一時期正是人與自然矛盾最為突出的時期，要在發(fā)展中努力實現(xiàn)人與自然的和諧，必須通過建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型城市，最大限度地減輕經(jīng)濟快速發(fā)展、城市化加速推進、消費迅速升級所帶來的巨大環(huán)境壓力，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

二、貴州城市化發(fā)展過程中問題顯現(xiàn)

1.城市土地、淡水及能源供應(yīng)壓力增大。近年來，伴隨著我省城市化水平的持續(xù)提高，城市的土地、淡水和能源供應(yīng)嚴重不足，已經(jīng)嚴重制約貴州省規(guī)模較大城市的可持續(xù)發(fā)展。以貴陽市為例，全市人均耕地面積不足0.2畝，水資源供應(yīng)僅為全國平均水平的1/8，土地利用率高達85.5%，土地后備資源不足，耕地資源日趨減少。從城市土地和能源資源消耗結(jié)構(gòu)來看，住宅用地已占貴州省城市用地總量的近30%，住宅能耗占全省能耗的37%，住宅水耗已占全省耗水總量的32%，住宅用鋼占全省用鋼總量的20% [2]。

2.能源供給方式落后，建筑節(jié)能滯后，能源消耗加快。隨著收入的增加，居民對居住市內(nèi)舒適度的要求不斷提高，對于貴州而言增加冬季采暖、延長夏季空調(diào)使用時間將成為一般需求。而貴州省能源供給方式總體上以煤炭為主，天然氣、生物質(zhì)、地熱能源等能源形式所占比重還不高。長期以來，由于對建筑節(jié)能重視不夠，導致建筑節(jié)能滯后，成為貴州省節(jié)能工作最薄弱的一個環(huán)節(jié)。節(jié)能建筑的嚴重不足又加劇了建筑耗能問題，對于處在城市化加快發(fā)展進程中的貴州來說，城市能源整體消耗處于快速增長階段。

3.污染日益加重，溫室氣體排放增加，熱島效應(yīng)加劇。城市污染問題是困擾貴州省城市可持續(xù)發(fā)展的一大難題。近年來，從污染結(jié)構(gòu)上看，空氣污染、固體污染和噪音污染等逐漸成為貴州省大中城市的主要污染源。其中，空氣污染的主要禍首是工業(yè)排放、建筑揚塵、居民燃煤和汽車尾氣。此外，固體垃圾處理率低，光污染、噪音污染和熱島效應(yīng)加劇也日益成為我省可持續(xù)發(fā)展的公害。城市垃圾處理設(shè)施嚴重滯后，處理率低，約一半左右的生活垃圾未經(jīng)無害化處理直接露天堆放，不僅占用大量土地，而且對城市環(huán)境造成較大影響。

4.基礎(chǔ)設(shè)施保障能力不足，城市效率和總體競爭力低。隨著城市人口的大量聚集和社會機動性的迅速增加，貴州省城市可利用的各種基礎(chǔ)設(shè)施的保障能力明顯不足，如道路交通、通訊、能源動力、住房供應(yīng)以及科教文衛(wèi)等機構(gòu)和設(shè)施的供給能力承受著越來越大的壓力，也直接影響著貴州省城市效率和總體競爭力?；A(chǔ)設(shè)施供給不足加大了吸引和培育高技術(shù)、高附加值企業(yè)落戶和成長的難度，降低了產(chǎn)業(yè)收益回報率，也加大了吸引城市經(jīng)濟社會發(fā)展所需要的人才、技術(shù)、資金和資源等要素聚集的難度。

5.中心城區(qū)人口過度密集，城市擴散輻射功能受限。城市在工業(yè)、商業(yè)、政府、醫(yī)療、教育、文化等方面具有很強的綜合功能優(yōu)勢。城市功能的擴散與集聚，是城市郊區(qū)化和郊區(qū)城市化發(fā)展的基本前提。但目前貴州省很多城市功能的擴散卻受到通勤方式、基礎(chǔ)設(shè)施、生活設(shè)施、工作場所等因素的限制，城市中心區(qū)的擴張還只能局限于近郊區(qū)，通勤不變嚴重影響著人口、工商業(yè)和社會活動向遠郊區(qū)有秩序地擴散，有些城市人口密度甚至高于發(fā)達地區(qū)。

三、貴州城市可持續(xù)發(fā)展面臨問題的成因分析

1.城市規(guī)劃的指導思想存在偏差，缺乏科學性和可持續(xù)性。長期以來，城市管理者和決策者認為，城市是經(jīng)濟活動的重心和載體，城市現(xiàn)代化等同于城市工業(yè)化，城市規(guī)劃的主導思想首先是要滿足城市經(jīng)濟活動的需要。在這種指導思想下，城市規(guī)劃基本上圍繞著城市經(jīng)濟功能而展開，城市生態(tài)功能和可持續(xù)發(fā)展原則尚未成為城市規(guī)劃的主導思想。同時，貴州省一些城市定位明顯不切實際，為了片面提高城市化率和擴大城市用地規(guī)模而盲目擴大城市人口規(guī)模，在所謂“經(jīng)營城市”理念下盲目進行舊城的成片改造，盲目進行周邊環(huán)境的再造，破壞自然生態(tài)資源，同時，城市的總體規(guī)劃受行政領(lǐng)導任期制的影響違反可持續(xù)發(fā)展的要求，反復對城市規(guī)劃進行周期性調(diào)整，呈現(xiàn)出“一屆政府一張圖”的怪圈。

2.現(xiàn)行財稅體制導致城市土地的過度開發(fā)和粗放利用。現(xiàn)行稅收體制下，以增值稅為主的流轉(zhuǎn)稅是地方政府預算內(nèi)收入的主要稅源，為增加增值稅等流轉(zhuǎn)稅收入，各地方政府爭相通過大規(guī)模圈地和壓低土地成本來招商引資，導致各類工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)遍地開花，城市土地被大量過度開發(fā)。可觀的土地級差收入已成為地方政府的主要預算外收入來源，在一些地方，“經(jīng)營城市”蛻變?yōu)榻?jīng)營土地和獲得規(guī)模龐大的土地出讓收入，土地“招、拍、掛”的市場出讓最終通過房地產(chǎn)商開發(fā)的高房價轉(zhuǎn)嫁給城市居民，而越來越多的城郊農(nóng)民在大規(guī)模的郊區(qū)城市化和城市郊區(qū)化浪潮中失去了土地。

3.資源與環(huán)境成本缺乏內(nèi)生化長效機制，導致城市資源浪費。資源與環(huán)境問題在貴州省城市化進程中沒有被放在核心地位，一個重要原因是資源與環(huán)境成本缺乏內(nèi)生化的長效機制，導致城市發(fā)展過程中資源的浪費和環(huán)境的破壞。如城市水價長期偏低，導致水資源浪費嚴重，另外，環(huán)境成本過低也使得城市污染問題長期得不到根本解決，在一些城市，工業(yè)污染長期得不到有效控制的一個重要原因是對污染行為的懲罰機制不健全，排污費征收標準過低，起不到應(yīng)有的控制作用。

4.城市化結(jié)構(gòu)不合理，城市極化與擴散效應(yīng)不均衡?？沙掷m(xù)城市化要求中心城市的極化效應(yīng)與擴散效應(yīng)處于良性互動狀態(tài)，目前貴州省多數(shù)中心城市的極化效應(yīng)明顯，吸納了周邊中小城市和欠發(fā)達地區(qū)的人才、資金和其他資源，使中心城市與其他中小城市的經(jīng)濟差距不斷拉大。大城市的擴散效應(yīng)面臨著的體質(zhì)性阻滯，發(fā)達中心城市的積聚效應(yīng)達到某一臨界的數(shù)值時，過高的人口密集、地租、交通及其他成本會迫使人口、企業(yè)往成本相對較低的外延地區(qū)遷移的情況，但受現(xiàn)行社會保障體制、戶籍制度、城市基礎(chǔ)設(shè)施、軟環(huán)境等多種因素的影響，擴散效應(yīng)十分緩慢。

5.城市交通結(jié)構(gòu)私人化和小型化，公共交通體系發(fā)展滯后。貴州省大容量城市公共交通體系發(fā)展滯后于私人交通，重要原因是私人交通的產(chǎn)業(yè)鏈條長，提供的產(chǎn)值和稅收多，就業(yè)容量大，而公共交通則需要政府的長期巨額補貼。其結(jié)果是城市交通擁堵狀況日益加劇，隨著城市私人交通比重的迅速增加，公交出行比例還有可能出現(xiàn)加速下滑的局面，對城市能源、土地、環(huán)境造成嚴重影響。

四、貴州實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想與政策措施

實現(xiàn)城市發(fā)展的可持續(xù)目標和方向，需要從城市發(fā)展理念、政策措施、政府管理等多個方面加以努力，形成合力，推動城市可持續(xù)發(fā)展。

1.樹立資源節(jié)約與環(huán)境友好的新型城市化觀念。貴州省是一個能源較為豐富、生態(tài)環(huán)境較為脆弱的地區(qū)，應(yīng)當積極抓住工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略機遇期，盡快建立資源節(jié)約與環(huán)境友好的新型城市化觀念，綜合運用法律、行政與經(jīng)濟杠桿相結(jié)合的政策手段鼓勵和引導城市化的“節(jié)約型”發(fā)展。在城市規(guī)劃當中，我們可借鑒國外“精明增長”的城市化發(fā)展理念，用足城市存量空間，減少盲目擴張；加劇對現(xiàn)有城區(qū)的重建，重新開發(fā)廢棄工業(yè)用地，以節(jié)約基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)成本；城市建設(shè)相對集中，密集組團，生活和就業(yè)單元盡量拉近距離，減少基礎(chǔ)設(shè)施、房屋建設(shè)和使用成本。

2.增強城市規(guī)劃的科學性，樹立城市精明增長觀念。在城市規(guī)劃思路上，一要強調(diào)走緊湊型城市化道路，讓城市保持一定的密度，避免“郊區(qū)化”現(xiàn)象，只有保持合理的密度，才能高效建設(shè)和使用城市基礎(chǔ)設(shè)施，節(jié)約土地和維護生態(tài)平衡。二要強調(diào)大城市與超大城市要有合理的空間結(jié)構(gòu)，人口在200萬以上的城市都應(yīng)采取有機疏散的發(fā)展模式。三要強調(diào)土地使用功能的適當混合，居住地與工作場所之間的距離應(yīng)盡可能接近，避免再出現(xiàn)工作與居住明顯分區(qū)的現(xiàn)象。四要強調(diào)推廣節(jié)能的新理念，在城市發(fā)展中，應(yīng)將生態(tài)型城市的理念包容進去，促使走上循環(huán)經(jīng)濟的道路，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟和環(huán)境的共贏。

3.優(yōu)化城市功能布局，實現(xiàn)功能分區(qū)與功能耦合。世界城市發(fā)展的歷程證明，在城鎮(zhèn)化水平處于加速發(fā)展階段時，建設(shè)公共交通系統(tǒng)對引導促進城市空間形態(tài)的發(fā)展起關(guān)鍵性作用。貴州省城市化正處于加速發(fā)展階段，城市化戰(zhàn)略目標是：以發(fā)展快速大運量、低成本和網(wǎng)絡(luò)化的城市軌道交通系統(tǒng)為突破口，全面提升城市結(jié)構(gòu)，重新調(diào)整城市人口、資源與產(chǎn)業(yè)的區(qū)位布局和功能分工，加快一大批緊湊型的衛(wèi)星城鎮(zhèn)和若干城市副中心的建設(shè)，形成放射狀的空間格局，提高城市資源配置效率。能夠在市場價格信號的作用下，向經(jīng)濟欠發(fā)達但發(fā)展空間廣闊、人口密度適中、環(huán)境清潔、地價低廉的城市邊緣區(qū)有序、低成本和高效率地擴散，保持城市中心區(qū)和邊緣地區(qū)有一定的緊湊性，避免過度疏散，造成土地、能源和城市基礎(chǔ)設(shè)施的浪費。

4.改造城市交通結(jié)構(gòu)，形成節(jié)約型城市交通體系?，F(xiàn)代城市的“綠色”交通結(jié)構(gòu)應(yīng)是以大運量、快捷、低污染、低能耗的公共交通為核心，其他道路交通工具、步行、自行車等多元化的交通方式共存一體，注重各種交通工具銜接，以很小的環(huán)境資源代價實現(xiàn)高效、快捷、靈活的交通運輸。具體措施：一是大力發(fā)展公共交通，首先要給予公共交通更多的政策傾斜與扶持，改革公共交通經(jīng)營體制，激發(fā)公共交通的活力。二是注重換乘系統(tǒng)，搞好站場和交通樞紐建設(shè)，合理配置不同交通工具和不同線路之間的換乘關(guān)系，提高換乘的方便度，完善交通綜合服務(wù)系統(tǒng)，從而提高城市公共交通系統(tǒng)的使用效率。三是人車分流，步行和自行車系統(tǒng)屬于環(huán)境零污染、對健康有益的最具綠色理念的交通系統(tǒng)，可通過建設(shè)地下、地面和空中人行步道，形成系統(tǒng)化步行網(wǎng)絡(luò)，擴大城市空間的有效界面，聯(lián)系各主要公共空間，并在城市公共空間內(nèi)布置完善的休閑設(shè)施、環(huán)境設(shè)施等，形成安全、方便、舒適的人車分流步行系統(tǒng)。

5.正確引導土地開發(fā)，促進城市土地的集約利用。城市效益的提高有賴于城市土地利用結(jié)構(gòu)的合理與優(yōu)化，而土地利用結(jié)構(gòu)需要有城市土地利用規(guī)劃作指導。如何在城市有效的土地面積上創(chuàng)造更多的財富，提升城市居民的生活水平是擺在城市政府面前的重要課題。為了達到這樣的目的，就是要科學制定城市土地利用規(guī)劃，嚴格控制土地利用方式，提高土地利用投資強度和土地利用效率，土地利用規(guī)劃制定后，必須嚴格執(zhí)行，需要注意地市土地利用規(guī)劃并不是一成不變的，經(jīng)過一段時間后應(yīng)該按照實際經(jīng)濟運行的水平以及土地利用情況進行一定程度的調(diào)整，使各種類型的土地利用比例適當，最終目標是防止城市出現(xiàn)蔓延的情況，促進城市土地的集約利用。

6.鼓勵城市居民理性的居住模式，推進城市建筑節(jié)能。我省城市化面臨的人口、資源和環(huán)境壓力，要利用稅收等經(jīng)濟杠桿來引導城市居民追求合理的住房面積，杜絕土地資源、能源的浪費。具體體現(xiàn)在城市住宅建設(shè)方面，就是城市居住區(qū)必須具有相對較高的容積率，住宅建筑要以多層、高層為主，嚴格限制城市內(nèi)和郊區(qū)低密度高檔別墅區(qū)的開發(fā)規(guī)模與空間布局。積極建設(shè)并推廣占地少、設(shè)施齊全、功能完善、環(huán)境優(yōu)美的城市住宅，從完善住房的設(shè)施和功能方面滿足群眾的需要，提高生活質(zhì)量和居住的舒適度，而不是盲目地追求大面積、大戶型。

7.構(gòu)建新型城市產(chǎn)業(yè)分工體系，促進城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。城市建設(shè)面臨著向外拓展和內(nèi)部結(jié)構(gòu)重新組織的雙重任務(wù)，必須從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化的視角出發(fā)，協(xié)調(diào)好老城重點片區(qū)與新城、園區(qū)的功能關(guān)系。在老城區(qū)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整上，應(yīng)按照最佳社會效益、最佳經(jīng)濟效益、最佳生態(tài)效益的原則對工業(yè)生產(chǎn)用地實施部分置換。在新的產(chǎn)業(yè)空間區(qū)位的選擇上，應(yīng)堅持生產(chǎn)與居住并重，經(jīng)濟與生態(tài)并重，逐漸由單純的開發(fā)區(qū)模式向輔助城模式轉(zhuǎn)變。新的產(chǎn)業(yè)空間布局不僅要突出主導產(chǎn)業(yè)的選擇，還應(yīng)加強市場配套產(chǎn)業(yè)的功能，形成生產(chǎn)、市場、科研服務(wù)等中心新的空間配置。

8.加強城市管理的協(xié)調(diào)性，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資機制。完善城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資機制需要解決兩個問題，一是將城市基礎(chǔ)設(shè)施的外部收益內(nèi)部化；二是引入市場機制，提高效率。為此，一方面要通過稅收等機制實現(xiàn)軌道交通外部收益內(nèi)部化。發(fā)揮軌道交通的外部性，即通過提高其沿線地區(qū)的可達性，促進周邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，增加沿線各行為主體的福利水平。但由于軌道交通產(chǎn)生的這部分效益是通過市場經(jīng)濟作用間接產(chǎn)生的，不能直接返回給軌道交通自身，所以需要政府通過一定的手段保證這些間接收益中的一部分用于軌道交通的建設(shè)運營，形成良性循環(huán)。另一方面，引入更多的市場機制，增加外部的約束激勵機制，提高運行效率。

總之，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，堅持走科學、集約、持續(xù)的城鎮(zhèn)化道路，以大城市為依托，以中小城市為重點，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)黔中城市群重點突破，大力發(fā)展一批區(qū)域性中心城市，積極培育快速鐵路和高速公路網(wǎng)絡(luò)節(jié)點中小城市，突出自然、歷史、文化和民族特色，努力建設(shè)一批交通樞紐型、旅游景點型、綠色產(chǎn)業(yè)型、工礦園區(qū)型、商貿(mào)集散型、移民安置型等各具特色的小城市和小城鎮(zhèn)。大力增強城鎮(zhèn)要素集聚能力和輻射帶動能力，創(chuàng)新管理體制機制，提高城鎮(zhèn)建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展管理水平，開創(chuàng)貴州城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展新局面。

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[責任編輯 安世友]