火車票實(shí)名制政策的多源流分析

摘 要：針對(duì)鐵路部門在各節(jié)假日尤其是春運(yùn)期間經(jīng)常出現(xiàn)“一票難求”的現(xiàn)象，我國(guó)在近兩年來(lái)正式提出實(shí)行“火車票實(shí)名制”政策并在全國(guó)范圍內(nèi)施行，取得了良好的成效。運(yùn)用約翰·金登的“多源流”模型，從問(wèn)題流、政策流和政治流三個(gè)方面分析這一政策由問(wèn)題上升為政策議程的過(guò)程。并更深一步探討了政策之窗的開(kāi)啟途徑。通過(guò)這一模型說(shuō)明了實(shí)名制政策的合理性，同時(shí)揭示了政治流在政策形成中起到了關(guān)鍵作用。

關(guān)鍵詞：多源流模型；約翰·金登；火車票實(shí)名制；政策議程

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）15-0080-02

我國(guó)在每年農(nóng)歷春節(jié)前后都會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模的交通壓力現(xiàn)象。春運(yùn)期間客流量多達(dá)十億人次，長(zhǎng)達(dá)40天左右。尤其是中國(guó)鐵路交通難面臨買票難、客流多等現(xiàn)象。為了解決春運(yùn)問(wèn)題，中國(guó)政府每年都要提前部署，但仍無(wú)法滿足春運(yùn)要求。產(chǎn)生了“一票難求”的問(wèn)題，為解決這一問(wèn)題，在2010年的春運(yùn)期間，廣鐵集團(tuán)、成都鐵路局開(kāi)始試行火車票實(shí)名制。2011年6月1日，動(dòng)車組開(kāi)始實(shí)行火車票實(shí)名制。2012年元旦起，全國(guó)所有旅客列車實(shí)行車票實(shí)名制。與此同時(shí)，擴(kuò)大學(xué)生票、農(nóng)民工團(tuán)體往返票、實(shí)名制、電話訂票范圍。實(shí)行互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)售票、取票，方便了廣大乘車，緩解了“一票難求”的狀況。

一、約翰·金登的“多源流”模型

多源流模型最早由美國(guó)著名的公共政策學(xué)家約翰·金登建立。這一模型的確立對(duì)政策議程的確立過(guò)程研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。約翰·金登認(rèn)為，“一個(gè)項(xiàng)目被提上議程是由于在特定時(shí)刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果，而并非它們中的一種或另一種因素單獨(dú)作用的結(jié)果?！睋?jù)此，他提出了多種源流，分別是問(wèn)題流、政策流、政治流。多種因素的共同作用也就是指問(wèn)題流、政策流和政治流多者的連接與交匯。問(wèn)題流主要指對(duì)問(wèn)題的定義。主要包括問(wèn)題如何被認(rèn)知和客觀事物如何被定義為問(wèn)題兩個(gè)方面的內(nèi)容。政策流是指針對(duì)政策問(wèn)題而提出的各種具有可行性的建議和解決辦法。這些建議和辦法相互接觸、相互修訂和結(jié)合，廣為散播。概括來(lái)說(shuō)就是各種各樣的政策建議、政策主張與政策方案。政治流涉及的是政治對(duì)于問(wèn)題解決方案的影響，包括國(guó)民情緒、公眾輿論、權(quán)力分配格局、利益集團(tuán)實(shí)力對(duì)比等因素，這些因素反映著政治形勢(shì)與政治背景等方面的狀況。潛在的議程項(xiàng)目如果符合目前的民族情緒、得到利益集團(tuán)的支持與立法機(jī)構(gòu)或行政機(jī)構(gòu)的取向相一致，那么這項(xiàng)議程就容易上升到優(yōu)勢(shì)地位獲得成功。

當(dāng)問(wèn)題流、政策流和政治流匯合到一起，“政策之窗”就被打開(kāi)了。所謂政策之窗是指提出公共問(wèn)題及其解決辦法的機(jī)會(huì)。因此，多條源流的交匯意味著特定的問(wèn)題、政策方案與政治形勢(shì)之間的有機(jī)結(jié)合。而這種有機(jī)結(jié)合又意味著出現(xiàn)的問(wèn)題、政策方案與政治形勢(shì)之間具有共融性。并且在確定為政策議程過(guò)程中的政策經(jīng)營(yíng)者愿意利用自身的各種資源提出政策問(wèn)題和解決方案。同時(shí)政策之窗的打開(kāi)為問(wèn)題被提上議事日程或政策變遷提供了機(jī)會(huì)，因此政策之窗又被稱為機(jī)會(huì)之窗。約翰·金登特別指出，“政策之窗”并不經(jīng)常打開(kāi)，且開(kāi)啟的時(shí)間并不長(zhǎng)。因此，政策建議的倡導(dǎo)者如果想推動(dòng)某一社會(huì)問(wèn)題的解決，就需要抓住并利用政策之窗開(kāi)啟的機(jī)會(huì)促使問(wèn)題流、政治流與他們所倡導(dǎo)的政策相結(jié)合。

二、火車票實(shí)名制政策的“多源流”分析

（一）政策確立的“問(wèn)題流”分析

問(wèn)題容易通過(guò)系統(tǒng)的指標(biāo)變化、焦點(diǎn)事件或者通過(guò)程序運(yùn)行的反饋，從而受到人們的廣泛關(guān)注?；疖噷?shí)名制政策想法來(lái)源于春節(jié)前后的春運(yùn)難現(xiàn)象的出現(xiàn)和嚴(yán)重化。春運(yùn)期間客流量非常大，每年的春運(yùn)的客流量都超過(guò)人口總數(shù)，春運(yùn)規(guī)模之大，以致鐵路交通難以承受，為了解決春運(yùn)問(wèn)題，中國(guó)政府每年都要提前部署，但仍無(wú)法滿足春運(yùn)要求。因此春運(yùn)被稱為人類歷史最大規(guī)模的遷徙之一。這樣大規(guī)模的遷徙當(dāng)然出現(xiàn)了難以解決的問(wèn)題，即鐵路系統(tǒng)的“一票難求”的現(xiàn)象使得大部分人回家過(guò)年的愿望落空。春運(yùn)難之所以成為社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，引起高度關(guān)注，主要是春節(jié)期間人流量集中，然而交通運(yùn)輸能力卻有限，供需矛盾十分突出。這一矛盾引發(fā)了百姓的不滿情緒增加。成為引人注目的社會(huì)問(wèn)題。

出現(xiàn)“一票難求”的現(xiàn)象的原因之一是客觀上鐵路運(yùn)輸能力有限，而另一個(gè)比較嚴(yán)重的原因是有部分人以原價(jià)購(gòu)買多張車票再轉(zhuǎn)手高價(jià)賣給買不到票的人。社會(huì)上將這部分人成為票販子。票販子的這種行為使得有相當(dāng)一部分的人買不到需要的火車票，或者只能買高價(jià)票。這種情況的存在令火車票處于分流的狀態(tài)，達(dá)不到與旅客的數(shù)量相匹配的要求。原本就因?yàn)榭土髁看蠖∪钡幕疖嚻辈坏荒苤苯犹峁┙o最需要的對(duì)象，而且成為部分人謀取暴利的手段。而對(duì)于倒票行為的出現(xiàn)，相關(guān)人士通過(guò)調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，歸根結(jié)底是由于沒(méi)有實(shí)行火車票實(shí)名制，如果實(shí)行實(shí)名制政策，每個(gè)人通過(guò)身份證件只能買一張票，并且人與票相符，那么票販子就無(wú)可乘之機(jī)，所以社會(huì)各界一直對(duì)“火車票實(shí)名制”政策的呼聲越來(lái)越大。

（二）政策確立的“政策流”分析

政策源流是指針對(duì)政策問(wèn)題而提出的政策建議、政策主張與政策方案。通常以法律法規(guī)、講話、文件等形式出現(xiàn)。在政策系統(tǒng)中，存在著政策共同體。圍繞著問(wèn)題的解決，政策共同體中的專家們提出了不同的意見(jiàn)和主張，如利用傳媒、網(wǎng)絡(luò)等工具到處宣傳自己的主張，希望自己的政策建議能夠得到政策制定者的重視。在政策的選擇過(guò)程中，經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)，一些主張保持原封不動(dòng)，有些政策建議被合并為新的提案，其他的最終會(huì)被拋棄。盡管意見(jiàn)主張很多，但僅有少數(shù)能引起高度重視，那些技術(shù)可行性高與價(jià)值觀念的可接受性強(qiáng)的政策通常更易于被接受并提上政策議程?；疖嚻睂?shí)名制也經(jīng)歷了這一過(guò)程。

2000年，首倡“儲(chǔ)蓄實(shí)名制”的全國(guó)政協(xié)委員王賢才在全國(guó)政協(xié)第九屆全國(guó)委員會(huì)第四次全體會(huì)議上提交了《建議鐵道部采取更有力措施，打擊票販子的建議案》，建議在春運(yùn)火車票上實(shí)行實(shí)名制。2009年全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)政協(xié)港澳委員、中州集團(tuán)投資有限公司董事長(zhǎng)黃光苗等聯(lián)名提案，建議鐵道部、公安部、工信部應(yīng)聯(lián)合推動(dòng)實(shí)施火車票實(shí)名制。這些建議和政策成為火車票實(shí)名制生成的政策流，推動(dòng)了火車票實(shí)名制的確立實(shí)施。

（三）政策確立的“政治流”分析

政治流包括國(guó)民情緒、公眾輿論、權(quán)力分配格局、利益集團(tuán)實(shí)力對(duì)比等因素，這些因素反映著政治形勢(shì)與政治背景等方面的狀況。這些因素使政策制定者在政策制定過(guò)程中調(diào)整自己的觀念，進(jìn)而影響公共政策的制定。

火車票實(shí)名制早在俄羅斯等多個(gè)國(guó)家中實(shí)行，也取得豐碩的成果，在一票難求的困境之下，民眾對(duì)于火車票實(shí)名制的呼聲越來(lái)越越高，新聞媒體如《南方周末》也對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了多方報(bào)道并積極呼吁火車票實(shí)名制的建立，在2009年1月15日出版的《南方周末》上發(fā)表的題為《讓每個(gè)想回家的人都有一張好買的票》的文章，提出對(duì)鐵路春運(yùn)“一票難求”的四個(gè)對(duì)策。首先是啟動(dòng)乘坐火車的旅客通過(guò)實(shí)名制購(gòu)買與自己身份和信息相符的火車票，并且一趟車次針對(duì)一個(gè)人只發(fā)售一張車票。讓火車票在陽(yáng)光下發(fā)售。大力推行票務(wù)公開(kāi)制度，維護(hù)消費(fèi)者知情權(quán)和公平交易權(quán)。讓服務(wù)的真正受益者為消費(fèi)者群體。同時(shí)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)大轉(zhuǎn)型、人口大流動(dòng)，誘發(fā)社會(huì)治安問(wèn)題的不穩(wěn)定狀況增加、不確定因素在不斷增多，發(fā)生在鐵路上的各種違法犯罪活動(dòng)也日趨突出的情況下，為保障列車行駛安全和廣大旅客在列車行駛過(guò)程中人身財(cái)產(chǎn)安全，政府部門積極推動(dòng)火車票實(shí)名制的實(shí)行。

三、“政策之窗”打開(kāi)

在一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)上，當(dāng)上述多個(gè)源流匯合到一起的時(shí)候，問(wèn)題就會(huì)被提上議事日程。約翰·金登特別指出，“政策之窗”并不經(jīng)常打開(kāi)，且開(kāi)啟的時(shí)間并不長(zhǎng)。因此，政策建議的倡導(dǎo)者如果想推動(dòng)某一社會(huì)問(wèn)題的解決，就需要抓住并利用政策之窗開(kāi)啟的機(jī)會(huì)促使問(wèn)題、政治與他們所倡導(dǎo)的政策這多個(gè)源流的結(jié)合。

在廣大民眾對(duì)火車票實(shí)名制的呼聲中，在廣泛采納社會(huì)各界意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)一系列的政策制度準(zhǔn)備和對(duì)試點(diǎn)運(yùn)行狀況經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的總結(jié)，火車票實(shí)名制的“政策之窗”打開(kāi)。2009年春運(yùn)期間，胡錦濤同志就春運(yùn)火車“買票難”做出重要批示，要求鐵道部開(kāi)動(dòng)腦筋，研究采取若干便民、利民措施，以化解矛盾，確保春運(yùn)任務(wù)順利完成。這被人們認(rèn)為是“實(shí)名制”納入鐵道部考慮范圍的一次重大轉(zhuǎn)折，也是政策之窗開(kāi)啟的時(shí)機(jī)，這項(xiàng)舉動(dòng)預(yù)示著火車票實(shí)名制政策將被提上政策議程?？倳?shū)記的重要批示為火車票實(shí)名制政策的實(shí)行打開(kāi)一扇政策之窗，在政策之窗開(kāi)啟之前，前期的民眾呼吁、媒體輿論和前期工作也鋪墊到位，問(wèn)題源流也得到了充分的認(rèn)識(shí)，而關(guān)鍵的技術(shù)和價(jià)值問(wèn)題也得到很大程度的助推作用。

四、結(jié)論

通過(guò)運(yùn)用“多源流”理論框架對(duì)火車票實(shí)名制的分析能夠看出問(wèn)題流、政策流和政治流在公共政策形成過(guò)程中的重要作用，而火車票實(shí)名制政策的最終突破是問(wèn)題源流、政策源流和政治源流多個(gè)源流匯合于政策之窗的結(jié)果，因而“多源流框架”在解釋實(shí)名制政策變化過(guò)程中，具有一定的解釋力和適用性?；疖嚻睂?shí)名制政策進(jìn)入政策議程和它的最終出臺(tái)都需要多種源流的交匯。同時(shí)，公共政策的形成過(guò)程中不能夠忽視政策制定中的“軟化”過(guò)程。通過(guò)以上分析可以看出，在中國(guó)特殊的國(guó)情之下，政治流起著舉足輕重的作用，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的重要批示和指導(dǎo)促進(jìn)了公共政策的形成。

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