論“國進民退”的癥結與發(fā)展方式的轉變

摘 要：自2008年世界金融危機以來，中國政府出臺了4萬億投資計劃，隨后相繼出臺了許多剌激經濟發(fā)展的政策，關于“國進民退”的討論又一次受到關注。中國真的存在“國進民退”嗎？其表象和癥結是什么？“國進民退”會有什么樣的后果？顯然，“國進民退”是確實存在的，它的癥結在于政府主導經濟發(fā)展，在于國有企業(yè)與行政權力相結合形成行政壟斷?！皣M民退”與發(fā)展市場經濟是背道而馳的，會使市場效率受到損失，所以，面對“國進民退”帶來的負面影響，應當調整國有經濟的發(fā)展思路，強化國有經濟對國民經濟的調控作用；提供更多公共產品，改善國民福利；縮小國有經濟覆蓋范圍，切斷國有企業(yè)的行政權力來源，減少行政壟斷，提高整體經濟效率，力促發(fā)展方式轉變。

關鍵詞：“國進民退”；行政壟斷；市場效率；公平競爭

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）09-0006-03

一、“國進民退”問題的表象與癥結

“國進民退”是相對于“國退民進”的概念而言的?！皣嗣襁M”就是中國在市場化改革進程中提出來的，要對國有企業(yè)“抓大放小”，讓國有大中型企業(yè)退出競爭性領域。郎咸平[1] 、吳敬蓮[2] 等經濟學者根據中國政府投資大幅增加，國有企業(yè)地盤不斷擴大，壟斷利潤不斷強化等事實，認為，中國存在“國進民退”，而且導致經濟效率低下。而劉國光[3]、胡鞍鋼[4] 等經濟學者則認為，中國應堅持公有制為主體的所有制結構，不存在“國進民退”的問題，要慎下“國進民退”的結論（周其仁，2012）。還有一些學者將中國的發(fā)展模式總結為“國家資本主義”，廣泛的產業(yè)干預、龐大的國有部門、強力的要素控制，是國家資本主義的三大基石，并認為中國奇跡歸因于中國模式。

從以上爭論可以看出，關于是否存在“國進民退”這一點，實際上是沒有異議的，問題只在于“國進民退”好不好。爭論的焦點在于一部分學者認為，“國進民退”影響了效率，一部分學者認為“國進民退”是中國特色，是中國經濟快速發(fā)展的基礎。確實，中國是以公有制為基礎的所有制體制，而且，在中國工業(yè)化的早期階段，和其他許多國家一樣，政府主導和計劃經濟，獲得了追趕型工業(yè)化的成功。但經濟發(fā)展到一定階段，政府主導和計劃經濟就顯示出它的不合理性，正是因為這樣，中國從20世紀80年代初就開始了市場化的改革進程，市場化的改革讓工業(yè)發(fā)展突飛猛進，取得了巨大的成就。

筆者認為，是“國退民進”，還是“國進民退”，不能一概而論，要根據具體情況具體分析。新中國成立以來，中國堅持以公有制為主體的經濟體制，國有企業(yè)在中國成為社會主義市場經濟的重要主體，是推動經濟社會發(fā)展的重要力量。2002—2011年，全國國有企業(yè)營業(yè)收入年均增長17.6%，實現利潤年均增長22%，上繳稅金年均增長17.9%，為國民經濟平穩(wěn)較快發(fā)展做出了重要貢獻。在應對2008年發(fā)生的國際金融危機中，中國經濟率先企穩(wěn)回升，一個重要原因就是國有經濟在中央宏觀調控政策支持下，為國民經濟平穩(wěn)較快發(fā)展提供強有力物質支撐的同時，在保障市場供應、穩(wěn)定物價、抗擊嚴重自然災害和完成國家重大活動任務中發(fā)揮了中流砥柱的作用 [5] 。然而，國有企業(yè)取得這些重大成就，是有著其獨特背景的。事實上，中國的市場化改革是以增量改革為主的，國有企業(yè)及其主管部門，從來都不想放棄手中的權力和實惠，在與民營企業(yè)競爭的過程上，國有企業(yè)尤其是央企，一是憑借過去的強大實力和在國民經濟中的控制地位，獲得廉價的生產要素，二是憑借行政壟斷地位，獲得了巨大財富，甚至成為最賺錢的公司。眾所周知，市場競爭之下，任何市場主體都有進或退的可能性，國退民進與國進民退都應是正常現象，但是，中國的“國進民退”并不是市場競爭的結果，在某種程度上是政府庇護的結果，企業(yè)壟斷與行政壟斷捆綁在一起，其實質是政府主導經濟的結果。政府為什么如此熱衷國有企業(yè)的投資與發(fā)展，最主要原因就是國有企業(yè)是政府伸手的好地方，給它投資，給它補貼，目的就是可以控制它，方便自己辦事。通過人事、資金等方面關系，讓企業(yè)成為自己的錢袋子。機關不能辦的事，通過企業(yè)來辦；機關不能花的錢，通過企業(yè)花。國有企業(yè)成為政府的企業(yè)，為政府的利益服務，成為政府及其官員與民爭利的工具。所以，轉變發(fā)展方式，實現科學發(fā)展，有必要轉變政府主導經濟發(fā)展的模式，實現國企與民企的公平競爭，優(yōu)化資源配置，提高市場效率，控制低效國有經濟的盲目擴張。

二、“國進民退”帶來了什么影響

（一）不公平競爭

中國的國有企業(yè)利用廉價的生產要素、享受著政府的特殊政策和補貼，利用自己的優(yōu)勢，不斷延伸自己的產業(yè)鏈，壟斷上下游產業(yè)的利潤。而且，在原有壟斷優(yōu)勢的基礎上，進軍高利潤的房地產等行業(yè)，成為這些行業(yè)的領軍者，而國有企業(yè)占主導地位的行業(yè)，如石油、天然氣、電力、鐵路等等，民營企業(yè)卻不能進入。這是不公平的，與中國建立公平競爭的市場經濟的初衷相違背。

在市場準入方面，民營企業(yè)遭遇玻璃門、彈簧門、天花板，利益沒有保障。2005年頒布非公36條，2006年國資委將七大行業(yè)收歸國有，包括軍工、電網電力、石油化工、電信、煤炭、民航、海運。當國有企業(yè)效益不好時，讓民營企業(yè)進入，民企把效益搞上去了，國企又來收購，收歸國有，包括煤炭、石油、鋼鐵行業(yè)都有這種現象。2008年已經辦起來的48 000多家民營加油站倒閉了1/3。山西省以民營煤礦不安全為由，將煤礦收歸國有，實際上，2009年山西三次大的礦難都發(fā)生在國有企業(yè)。民間資本建起了加油站，最后中石油、中石化不給它們供油，只有關閉，民營企業(yè)將加油站低價賣給國有企業(yè)，準入被變成了“陷阱”。2008年世界金融危機出現后，各行業(yè)都感到資金緊張，又歡迎民營企業(yè)進入，2010年再次頒布國36條（又稱新36條）稱民營企業(yè)可以進入的領域有六大類，十六個項目。第一大類，基礎建設、第二大類，公用事業(yè)、政策性住房、第三大類，社會事業(yè)，包括文化教育醫(yī)療、第四大類，金融，第五大類，商貿物流、第六大類，國防科技。像基礎設施建設、新能源這些領域，因為缺資金，允許民間資本參股，但參與后沒有發(fā)言權，利益分配由國有企業(yè)說了算。電信2005年放開，2006年收回，2010年又放開。政策的變幻莫測，讓民營企業(yè)時刻擔心又會遭受利益損失，不敢投入。

國有企業(yè)可以以極低成本獲得各種生產要素。比如，國企可以隨時獲得國有銀行的大筆貸款，國有企業(yè)與國有銀行一體，國有企業(yè)借錢，銀行不怕它不還，所以，不但敢借，而且在經濟低迷時期還求它借，國有企業(yè)不但能貸到款，而且還是銀行的香餑餑。因為銀行要效益，在沒有其他投資渠道和手段的情況下，效益靠利差，必須把巨額存款放出去，唯一出路就是靠國有企業(yè)了。因為對民營企業(yè)貸款要承擔責任，甚至被終身追究責任，銀行不敢把錢借給民營企業(yè)。經濟低迷時期，民營企業(yè)貸款無門，面對銀行信貸緊縮，只好到處借高利貸，而國有企業(yè)卻可以拿著銀行借來的錢轉貸給民營企業(yè)，從中賺取利差。國企享受著國家的各種補貼和福利。

（二）不利于市場化方向改革

大型國企特別是壟斷行業(yè)“綁架”政府決策，民營經濟得不到有效的政策支持。在某個行業(yè)是否開放的問題上，行業(yè)主管部門都會征求下屬國有企業(yè)的意見，企業(yè)同意就放，不同意就收。即使有政策規(guī)定民營企業(yè)可以進入，但國有企業(yè)如果不想民營企業(yè)進入，會有很多辦法阻止和擊垮民營企業(yè)。有的行業(yè)表面上民營企業(yè)可以進入，但是國有企業(yè)通過相關部門的規(guī)定控制了進貨、銷售渠道、網絡，或控制了價格（低價甚至虧本銷售擠出民營企業(yè)），民營企業(yè)根本無法進入或無法虧本競爭。這樣，民營企業(yè)就算進入了，也會因為虧損而不得不退出，國有企業(yè)可以名正言順地以低價將其收歸國有。國企實際上是掌握了行政權力，拿著政府部門的尚方寶劍，揮舞自如，是絕對的行政壟斷。國有企業(yè)在政府職能部門庇護下的無風險競爭，把民營企業(yè)逼上絕路，可以實現國有企業(yè)期待的逆淘汰。這樣，市場化進程不可能順利推進。

（三）國有企業(yè)占用大量資源，效益卻不盡人意

國有企業(yè)占用大量資源，卻沒有相應效益國有企業(yè)作為掌控國家經濟命脈、提供公共服務的主體，它的效益不僅要體現在經濟效益上，更要體現在社會效益上。那么，現實中，國有企業(yè)效益如何呢？仔細分析一下，我們就知道，它占用資源與創(chuàng)造財富并不相稱。國有部門效率顯著低于民營部門，同時又占用了與其效率不相稱的大量經濟資源，導致資源配置扭曲。我們經?？吹絿衅髽I(yè)占用大量現金流和揮霍現金進行過度投資和低效投資的情況。有資料顯示，國有企業(yè)大量海外投資，動不動就幾百家分公司，而且大部分都是不賺錢的甚至是虧損的。山東首富挑戰(zhàn)國家電網的新聞報道稱，山東首富魏橋集團張士平自辦電廠，電價比國家電網低1/3。民企自辦發(fā)電，山東省有179家民營發(fā)電廠，從山西運煤發(fā)電，中電聯(lián)則說，此舉侵占了公眾利益。國有壟斷企業(yè)得到國家的各種優(yōu)惠政策和補貼，居然競爭不過新進入的企業(yè)?？梢?，民營企業(yè)是有競爭力的，問題在于國有企業(yè)會不會以“侵占了公眾利益”為由禁止其參與競爭。

中央政府希望國有企業(yè)能在經濟領域發(fā)揮穩(wěn)定和引領的作用，其實，只要有任何的風吹草動，只聽得漲聲一片，似乎他們比民企更擋不住任何的風浪。無論是水、電、煤、氣、油，都是一樣。辦國企本來是為了保證供給，但實際上三桶油成為了油荒氣短的推手。石油由中石油、中石化、中海油壟斷，而天然氣由中石油一家壟斷（昆侖能源一家壟斷上游資源），在油價上漲時，他們甚至會囤積油品，等待22個工作日后漲價。為什么他們的產品價格那么高？為什么他們不能內部消化一丁點兒的上游產品漲價？大家都知道，國有企業(yè)尤其是大型央企，浪費嚴重，員工福利超多，還有各種各樣的貪腐、損失，都計入成本，由消費者承擔?？梢岳斫獾氖?，國有企業(yè)作為一個經濟體，不是公益事業(yè)的代表，也不會把自己當做天使，只會把自己當做“經濟人”。所以，我們要有法律制度來約束它們，而不是靠政府的說教和公眾的美好愿望。

當然，中國的國有企業(yè)也一直在改革，為提高國有企業(yè)的效益，政府試圖強化預算約束，但現實是，過去國家對國有企業(yè)的經營性虧損提供補貼，現在變?yōu)閲覍衅髽I(yè)資本性支出和各種經濟資源的傾斜性注入。同時，國有企業(yè)一旦陷入困境，仍然需要國家動用公共資源進行救助，如企業(yè)脫困注資、強行合并，銀行注資、剝離不良資產等。這些問題，在國家所有制的框架下似乎無法找到根本性的解決辦法，唯一的出路是公平競爭，優(yōu)勝劣汰。

（四）意在控制國民經濟風險的國有企業(yè)，為國民經濟的發(fā)展埋下了不小的隱患

1.擠出民營企業(yè)的結果，就是創(chuàng)造的財富越來越少，與國外的競爭力越來越乏力。在民間工商業(yè)資本發(fā)展到一定程度以后，因為國有資本過于強大，阻止民間資本進入利潤較高的行業(yè)，民資民企只有回到土地，要么投資房地產和變成金融資本投資和投機，要么遠走它鄉(xiāng)。據有關調查資料顯示，有超過26%的民營企業(yè)家已經或準備遠走異國他鄉(xiāng)[6]。

2.巨大的投資與越來越少的消費，構成了未來危機的要件。近些年，中國主要靠投資和出口拉動經濟發(fā)展，在2008年世界金融危機后，出口受阻，投資（以鐵路、公路、基礎設施為主）成為經濟發(fā)展的主要動力，投資會擠占消費，投資日益膨脹，消費日益萎縮，正如馬克思所說的，一端是財富的積累，一端是貧困的積累，離危機就不遠了。

3.銀行債務和地方融資平臺都隱藏巨大風險。中國的銀行實際上成為為政府經濟發(fā)展目標服務的特殊工具。銀行為政府服務，不會有風險，一旦有問題，政府會為其化解風險和兜底，銀行也樂得其所。貸給國有企業(yè)的款，說到底是無人負責的。國有企業(yè)壓根就沒有想過能不能還。他們認為，都是國家的資金，一個口袋進，一個口袋出，還不還都無所謂。如果貸款給私營企業(yè)，虧損了會追究責任，誰也不會這么傻的！所以，民營企業(yè)融資越是困難，銀行為了規(guī)避風險，越不會貸款給民企。到2010年地方政府融資平臺欠債務七萬多億。大部分省市靠借新債還舊債。貸出去的錢都沒有準備收回來的，風險積累在那里，不知哪天會爆發(fā)。

三、調整國有經濟發(fā)展思路

為什么會出現“國進民退”？問題在于中央財政在分稅制后，政府財政主要依賴國有企業(yè)，國有企業(yè)是政府的救命稻草，政府的各種需要通過國有企業(yè)來運作，政府不愿意放棄對經濟領域的干預。中國市場經濟的資源配置無時無刻不面臨著來自公共權力的威脅。處于權于相對地位的各類市場主體，不得不迎合對市場份額和資源具有決定權的公共權力，市場規(guī)則在政府公權力主導下被棄置，不再起作用。可以說，只要這一狀態(tài)不改變，轉變發(fā)展方式就會變成一句空話。我們建設中國特色社會主義，國有企業(yè)肩負著控制國民經濟命脈、主導經濟發(fā)展的作用，不能不要國有企業(yè)，現在的問題是，國有企業(yè)應如何發(fā)展？以什么方式“進”？如何發(fā)揮它應有的作用。

第一，把國有企業(yè)控制在適當范圍。國有企業(yè)應當做民營企業(yè)不想做的事，我們國家的現狀卻不是，國有企業(yè)是想方設法阻止民營企業(yè)做自己想做的事。所以，政府應把國有經濟的發(fā)展控制在必要的范圍內，其他領域讓民營企業(yè)進入。有競爭才有效率，才能實現資源優(yōu)化配置。改革是利益關系的調整，在改革的道路上，有舍才有得，如果地方政府和各級政府職能部門不能放下自己的利益，改革的進程就會受阻。

第二，對國有企業(yè)，要完善法律、制度，加強監(jiān)督管理，不能放縱他們奢侈浪費。當然，首先解決的問題是，斬斷政府部門與壟斷企業(yè)的利益紐帶，解決市場準入問題。其次，要建立健全國有企業(yè)的財務制度，加強其內部管理與監(jiān)督。

第三，宏觀調控的科學化、常態(tài)化。中國往往是在經濟低迷時和通貨膨脹時特別強調宏觀調控，讓人感覺宏觀調控像一場場運動，一遇通貨膨脹，就講調控，一講調控就是砍項目，踩剎車。經濟一低迷，就強調宏觀調控，一調控就是批項目，搞基建。政府部門與國有企業(yè)完全成了經濟發(fā)展的主體，其他市場主體的作用得不到發(fā)揮。要加強對宏觀經濟的科學調控，使調控常態(tài)化。一是要完善相關法律法規(guī)，讓各市場微觀主體公平獲得各種生產要素，公平參與市場競爭，二是要對壟斷企業(yè)的稅收和利潤加強征收管理。尤其是對國有企業(yè)的壟斷價格要有有效控制措施，加強科學管理。三是對宏觀經濟進行科學統(tǒng)計，產業(yè)指導，提供信息和預警。

第四，改革行政審批制度。我們知道，競爭是最有效的降價辦法，所以，在很多領域，都可以引入民間資本，督促壟斷企業(yè)降價。這就涉及到發(fā)改委的審批制度。目前來說，發(fā)改委掌握了無限的權力，包括鋼鐵項目在內的很多項目，都要發(fā)改委審批，說實話，發(fā)改委到底是根據什么來審批的項目，誰也不知道，對企業(yè)來說，獲得審批就拿到了尚方寶劍，所以，企業(yè)紛紛“求見”發(fā)改委。如果讓市場來競爭和淘汰，無論是鋼鐵項目，還是修路項目，企業(yè)都需要多多考量，沒有效益不會上。審批制度的改革，將減少中國地方政府和企業(yè)“跑部錢進”的動力，強化以實力說話的態(tài)勢，將會提高整個國民經濟效率。

第五，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新，國有企業(yè)要真正做大做強，進軍國際市場。中國在經濟領域應當更多地借鑒國際經驗和國際慣例，無論是在生產、投資、貿易、金融等各方面，都要按國際標準來運作。在行政壟斷保護下發(fā)展起來的大規(guī)模企業(yè)不一定在國際上有競爭力，先進的技術，一流的管理，自主知識產權，都是進軍國際市場必不可少的。所以，國有企業(yè)的巨額利潤可以用來進行研發(fā)，提高技術水平，強化管理能力，而不要用來鋪張浪費。

參考文獻：

[1] 郎咸平.誰在拯救中國經濟？[EB/OL].在線閱讀，http：//read.dangdang.com/content_874194.

[2] 吳敬璉.“十二五”中國宏觀經濟態(tài)勢和展望[J].探索與爭鳴，2011，（7）.

[3] 劉國光.談國富與民富、先富與共富的一些問題[J].中國流通經濟，2012，（1）.

[4] 胡鞍鋼.“國進民退”說證偽[N].北京日報，2012-05-07.

[5] 李瓊，等.深化中國利率市場化改革探討[J].湖湘論壇，2013，（1）.

[6] 馬慶鈺.警惕改革成果得而復失[J].中國改革，2012，（8）.

[責任編輯 劉嬌嬌]