淺論民族區(qū)域自治制度中經(jīng)濟功能與政治功能的互動關(guān)系

摘 要：民族區(qū)域自治制度的實質(zhì)是其經(jīng)濟功能與政治功能的有機統(tǒng)一；政治功能對經(jīng)濟功能的發(fā)揮起到保障作用，經(jīng)濟功能對政治功能的發(fā)揮起到促進作用；實現(xiàn)民族區(qū)域自治制度的政治目標，關(guān)鍵在于強化其經(jīng)濟功能。

關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治制度；經(jīng)濟功能；政治功能

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）09-0160-02

民族區(qū)域自治制度是中國的一項基本政治制度，它的確立彰顯了作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨充分保障民族平等、促進民族團結(jié)，實現(xiàn)各民族共同繁榮的決心和意志。但民族區(qū)域自治制度實施六十多年來，不僅實踐中未能很好地詮釋其應(yīng)有的政治意義，并且理論上也受到一些質(zhì)疑。本文擬從民族區(qū)域自治制度的實質(zhì)出發(fā)，就民族區(qū)域自治制度的政治功能和經(jīng)濟功能的互動關(guān)系談點看法。

一、民族區(qū)域自治制度的實質(zhì)

民族區(qū)域自治制度同人民代表大會制度和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的政治協(xié)商制度并稱為中國的三大政治制度，在中國政治生活中起到舉足輕重的作用。

民族區(qū)域自治是在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)。實行民族區(qū)域自治，體現(xiàn)了國家充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的精神，體現(xiàn)了國家堅持實行各民族平等、團結(jié)和共同繁榮的原則。實行民族區(qū)域自治，對發(fā)揮各族人民當家作主的積極性，發(fā)展平等、團結(jié)、互助的社會主義民族關(guān)系，鞏固國家的統(tǒng)一，促進民族自治地方和全國社會主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，都起了巨大的作用。

中國憲法規(guī)定，各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。

中國民族區(qū)域自治法在序言中表明：“民族區(qū)域自治是中國共產(chǎn)黨運用馬克思列寧主義解決中國民族問題的基本政策，是國家的一項基本政治制度?！?/p>

既然是一項基本政治制度，民族團結(jié)、國家統(tǒng)一、政治穩(wěn)定，當然是中國確立民族區(qū)域自治制度的終極價值目標。但這一價值目標如何實現(xiàn)呢？僅僅是保障各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利，就能實現(xiàn)其價值目標嗎？換句話說，保障少數(shù)民族自治的目的是為了什么？僅僅是自治本身嗎？一定不是。保障少數(shù)民族的自治權(quán)只是一種手段，一種路徑，其目的，是要讓包括漢族在內(nèi)的各民族實現(xiàn)共同繁榮，促進民族團結(jié)，鞏固國家統(tǒng)一。

但實際情況是，各少數(shù)民族在經(jīng)濟、社會、文化等各方面的發(fā)展普遍落后于漢族，少數(shù)民族地區(qū)同漢族地區(qū)的發(fā)展差距巨大。如果僅僅保障其享有政治權(quán)力，而忽略了各少數(shù)民族對經(jīng)濟、社會、文化等方面發(fā)展的強烈訴求，那么各民族共同繁榮的目標就可能會落空。如果是這種結(jié)果，各少數(shù)民族的自治又有什么意義呢？同時，中國憲法也明確規(guī)定“各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分”，但如果僅僅為了自治而自治，少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展不僅得不到加速發(fā)展，相反同漢族地區(qū)的差距有進一步擴大的趨勢的話，這種形式意義上的自治不僅不能鞏固國家的統(tǒng)一，相反有導(dǎo)致國家分裂的危險。

因此，我們說，自治只是一種手段，是一種程序上的正義。加速少民族地區(qū)的經(jīng)濟社會文化發(fā)展，實現(xiàn)各民族的共同繁榮才是自治的目的，才是程序正義最終要追求的實體正義。我們把民族區(qū)域自治制度要實現(xiàn)的價值概括為政治功能和經(jīng)濟功能，因此，民族區(qū)域自治制度的實質(zhì)就是政治功能和經(jīng)濟功能的有機統(tǒng)一。

二、民族區(qū)域自治制度中政治功能對經(jīng)濟功能的保障作用

民族區(qū)域自治制度作為中國的一項基本政治制度，雖然其并未完全發(fā)揮實現(xiàn)各民族共同繁榮的作用，但其對保障少數(shù)民族享有充分的自治權(quán)，加速少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟、社會、文化等各方面的發(fā)展提供了有力的政治和制度保證。

民族區(qū)域自治制度不僅是中國解決民族問題的一種創(chuàng)舉，同時也有著理論上的依據(jù)——國家治理思維。從封建社會到資本主義社會，從民族國家到多民族國家，國家治理思維經(jīng)歷了從“主體性”到“主體間性的”的演變歷程。人的“主體性”地位的確立對歐洲從封建社會過渡到資本主義社會起到了關(guān)鍵作用；同樣，“主體性”意識也引發(fā)了各資本主義國家內(nèi)部非主體少數(shù)民族爭取權(quán)利的斗爭，于是，承認“他我”存在的“主體間性”治理思維開始為統(tǒng)治者重視?！爸黧w性”意識和契約理論等思維模式共同作用之下，西歐各國普遍完成了民族國家從理論到實踐的制度設(shè)計；但這一國家建構(gòu)理論卻也存在著致命的缺陷： 世界上多數(shù)國家并非單一民族，各民族并非都有能力和有意愿建立屬于“自己”的民族國家。從民族國家到多民族國家成為主權(quán)國家演變的必然趨勢。民族區(qū)域自治制度的理論依據(jù)是“主體間性”思維。它從多民族共生共存的現(xiàn)實和維護國家統(tǒng)一的角度出發(fā)，不僅考慮了各民族的民族集體權(quán)利，也考慮了各民族之間的共生和諧關(guān)系。

當前理論界有一種觀點，企圖弱化、甚至取消民族區(qū)域自治制度，最為典型的就是“第二代民族政策”。這種觀點的指導(dǎo)思想是效仿美國的民族大熔爐模式，倡導(dǎo)推行淡化56個民族的觀念，強化中華民族的身份意識和身份認同，推進中華民族一體化和國家認同的政策，“不允許任何族群（民族）聲稱是某一特定區(qū)域的族群（民族）利益、資源權(quán)利和治理權(quán)利的代表”。該觀點的治理思維是“主體性”，非“主體間性”。其貌似追求各民族的平等，實則有意忽視各民族事實上的不平等，是對各少數(shù)民族“他我存在”的否定。該觀點的立論依據(jù)是各少數(shù)民族是中國經(jīng)濟發(fā)展的“最大受益者”和少數(shù)民族“民族意識”的強化，為民族分裂主義的產(chǎn)生提供了土壤。實際情況恰恰相反：少數(shù)民族非但不是經(jīng)濟發(fā)展的“最大受益者”，而且各民族自治地方同非民族自治地方在經(jīng)濟發(fā)展方面的差距還在進一步擴大；忽視各少數(shù)民族“主體性”，不考慮少數(shù)民族的集體權(quán)利和各民族之間的共生關(guān)系，不僅不能實現(xiàn)民族和國家的一體化，相反會使國家走向分裂。

現(xiàn)階段，各少數(shù)民族地區(qū)要想實現(xiàn)經(jīng)濟的加速發(fā)展，必須享有特殊的優(yōu)惠政策。而民族區(qū)域自治制度表面上看似乎只是保障各少數(shù)民族的自治權(quán)，實質(zhì)上是以國家基本政治制度的形式保障各少數(shù)民族的優(yōu)先發(fā)展權(quán)，目的是讓他們加速發(fā)展，迅速縮小同漢族地區(qū)的差距，最終實現(xiàn)各民族的共同繁榮。因此，民族區(qū)域自治制度的政治功能是其經(jīng)濟功能得以實現(xiàn)的保障。沒有這個基本政治制度的制度安排，單靠市場的力量，靠各少數(shù)民族自身的力量來發(fā)展經(jīng)濟的話，各民族實現(xiàn)共同繁榮的目標將會變得遙不可及，而且隨著民族間、地區(qū)間發(fā)展差距的進一步擴大，促進民族團結(jié)、鞏固國家統(tǒng)一的政治目標也將難以實現(xiàn)。

三、民族區(qū)域自治制度中經(jīng)濟功能對政治功能的促進作用

政治功能是民族區(qū)域自治制度的首要功能。民族區(qū)域自治制度首先是一種政治制度，因此，維護國家統(tǒng)一，促進各民族的平等、團結(jié)，實現(xiàn)各民族的共同繁榮是其首要功能。我們還要看到，民族區(qū)域自治制度不僅是一項基本政治制度，同時也具有豐富的經(jīng)濟內(nèi)涵。鄧小平指出：“實行民族區(qū)域自治，不把經(jīng)濟搞好，那個自治就是空的?！卑l(fā)展經(jīng)濟，是少數(shù)民族地區(qū)實現(xiàn)繁榮的根本途徑。

民族區(qū)域自治制度在實踐中存在的主要問題，是民族區(qū)域自治制度的地位“形高實低”。由于更多地強調(diào)其政治功能，忽視了經(jīng)濟功能，致使其雖然在法律形式上占據(jù)著國家基本政治制度的地位，但在實際經(jīng)濟生活中，卻沒有給民族自治地方帶來多少利益。例如，民族自治地方享有的經(jīng)濟自治權(quán)遠不如經(jīng)濟特區(qū)享有的自主權(quán)大。另外，民族區(qū)域自治制度法制體系“頭重腳輕”。民族區(qū)域自治制度法制體系主要由這幾部分組成：憲法關(guān)于民族區(qū)域自治制度的規(guī)定，《民族區(qū)域自治法》，民族自治地方的自治條例和單行條例以及其他配套法規(guī)?！睹褡鍏^(qū)域自治法》表述較為抽象，多為原則性規(guī)定，需依賴自治條例、單行條例及配套法規(guī)才能得以實施，但五大自治區(qū)至今無一部自治條例出臺，單行條例制定情況亦不樂觀。這嚴重影響了民族區(qū)域自治制度的有效實施。經(jīng)濟功能發(fā)揮不力對政治功能產(chǎn)生負面影響，民族間經(jīng)濟發(fā)展差距的擴大，使得少數(shù)民族對民族區(qū)域自治制度實現(xiàn)各民族共同繁榮和進步的作用產(chǎn)生懷疑。

因此，為了解決民族區(qū)域自治制度在實踐中的困境，更好地發(fā)揮其三大政治制度作用，必須把該項制度的經(jīng)濟功能充分發(fā)揮出來。只有把經(jīng)濟建設(shè)搞好，隨之穩(wěn)步推進社會、文化等方面的建設(shè)，使各少數(shù)民族群眾生活水平得到切實提高，同漢族共享祖國改革開發(fā)的發(fā)展成果，才能真正激發(fā)少數(shù)民族對國家的認同、對中華民族的認同，增強其作為中國人的民族自豪感。只有這樣，才能真正詮釋民族區(qū)域自治制度促進民族團結(jié)，鞏固國家統(tǒng)一的政治意義。簡言之，政治功能最直接的表達方式就是經(jīng)濟功能。這方面的典型例子是：蒙古大呼拉爾已經(jīng)四十余次提議蒙古與中國合并，成為中國的一個特別行政區(qū)。原因是同為蒙古族，中國內(nèi)蒙的經(jīng)濟發(fā)展遠高于蒙古，生活水平是蒙古不可望其項背的。蒙古當年選擇脫離祖國母親，是因當時的中國太過貧瘠，加之強大的蘇聯(lián)從中離間；現(xiàn)在希望回歸，是因為中國已今非昔比，成為當之無愧的世界第二大經(jīng)濟體。

四、結(jié)語

民族區(qū)域自治制度要實現(xiàn)應(yīng)有的價值目標，必須要協(xié)調(diào)好政治和經(jīng)濟兩大功能的互動關(guān)系。經(jīng)濟是基礎(chǔ)，政治是上層建筑。前者決定后者，但后者反過來也制約前者，民族區(qū)域自治制度中政治功能和經(jīng)濟功能之間的關(guān)系也同樣適用。只不過，我們認為，民族區(qū)域自治制度中的政治功能對經(jīng)濟功能的規(guī)定性更強。也就是說，中國現(xiàn)階段處理民族問題的最優(yōu)范式就是民族區(qū)域自治制度，這是不可撼動的。民族地區(qū)經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等全方位的發(fā)展必須在民族區(qū)域自治制度的政治框架內(nèi)進行，這是基于對各少數(shù)民族同漢族經(jīng)濟社會發(fā)展實際差距的現(xiàn)實考慮，是實際上的平等，是真平等；所謂去政治化，淡化族群意識，意圖取消民族區(qū)域自治制度的第二代民族政策只是形式上的平等，是假平等。同時，在堅守民族區(qū)域自治制度政治框架的前提下，當前要著力去做的是強化民族區(qū)域自治制度的經(jīng)濟功能，通過經(jīng)濟的跨越式、加速發(fā)展，迅速縮小民族地區(qū)同漢族地區(qū)的差距，盡快使各民族實現(xiàn)共同繁榮，才能最有力地促進民族團結(jié)，鞏固國家統(tǒng)一。

參考文獻：

[1] 周良勇.主體間性與多民族國家治理——兼論堅持民族區(qū)域自治制度[J].前沿，2012，（7）.

[責(zé)任編輯 陳鳳雪]