淺析國庫集中支付制度

摘 要：國庫集中支付制度是中國建立現(xiàn)代財政國庫制度，實施公共財政體系改革的重要環(huán)節(jié)。自2001年開始試點以來，在提高國庫資金使用效率，強化部門預算管理等方面都發(fā)揮了積極的作用，但同時也暴露出一些需要進一步完善的問題。首先分析實行國庫集中支付制度的必要性和所取得的成效，然后在此基礎上指出國庫集中支付制度目前存在的一些主要問題，并針對這些問題提出進一步深化改革的建議。

關鍵詞：國庫集中支付制度；意義；改革

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）09-0013-02

國庫集中支付制度，是中國公共財政體系改革的關鍵環(huán)節(jié)，也是建立現(xiàn)代財政國庫制度的核心內(nèi)容。自2001年財政部在水利部等六部委進行國庫集中支付制度試點以來，歷經(jīng)十余年推廣，取得了很好的效果，改善了財政資金撥付方式，提高了資金使用效率，強化了預算管理，加強了財政監(jiān)督，提高了國家宏觀調(diào)控能力。

一、國庫集中支付制度的內(nèi)涵

國庫集中支付制度是財政資金收支改革的重要舉措，更是國家預算執(zhí)行和財政管理制度的重大創(chuàng)新。具體而言，國庫集中支付制度就是將財政性資金集中到國庫單一賬戶，財政支出由國庫單一賬戶支付，對財政資金實行全過程監(jiān)控的一種制度。

二、實行國庫集中支付制度的意義

在實行國庫集中支付制度以前，中國國庫支付制度是“預算單位銀行賬戶多重開設，財政資金分散管理”的分散支付制度。各預算單位編制的部門預算經(jīng)批復后，財政部門便根據(jù)序時進度列支等預算支出原則將財政資金按預算單位部門預算批復額分期撥付到其自行開設的銀行賬戶，由其自主支付。

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和建立公共財政體制的要求，舊有的分散支付制度已不能滿足管理的要求，表現(xiàn)出種種弊端：

1.對預算單位使用財政資金缺乏有效監(jiān)控，違紀違法支出難以及時、有效治理。在分散支付制度下，財政部門將財政資金撥付到預算單位銀行賬戶后，就由預算單位自主決定財政資金的使用，從而使得財政部門在一定程度上失去了對財政資金使用的事前、事中監(jiān)控。而預算單位既擁有財政資金的實際使用決定權，又得不到及時、有效的監(jiān)控，就很可能導致擠占、截留、挪用財政資金。財政部門對預算單位往往只能進行事后監(jiān)督檢查，對一些既成事實的違紀違法支出，即使事后發(fā)現(xiàn)也難以徹底挽回。

2.財政資金分散在預算單位銀行賬戶，資金大量滯留，使用效率低下，資金成本較高。在分散支付制度下，財政部門是按時將財政資金分期撥付到預算單位銀行賬戶，與預算單位財政資金實際支付往往會存在時間差。這就可能導致一方面大量的財政資金滯留在預算單位銀行賬戶，無法得到及時有效的運用；另一方面財政部門卻面臨極大的資金壓力，甚至為籌建資金而向銀行貸款，加大財政資金成本。

為此，中國自2001年開始推行國庫集中支付制度改革，全部取消預算單位自行開設的財政資金銀行賬戶，重新審批新設的賬戶納入國庫單一賬戶體系管理；收回財政資金支付權，不再由預算單位自主支付，而是改為財政直接支付為主，授權支付為輔；加強對預算單位財政資金使用的事前、事中實時監(jiān)控。通過十余年的實踐，國庫集中支付制度改革取得了較好的成效。主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.加強了預算單位財政資金使用的實時監(jiān)控。實行國庫集中支付制度后，在財政直接支付模式下，財政資金不再撥付到預算單位，當預算單位需要支付財政資金時，必須先提出用款申請，經(jīng)國庫集中支付機構(gòu)審核后，直接將款項支付到收款人。在財政授權支付模式下，國庫集中支付機構(gòu)也能通過財政集中支付管理系統(tǒng)實時監(jiān)控預算單位資金支付情況，及時發(fā)現(xiàn)可疑支付并予以調(diào)查。這就在一定程度上實現(xiàn)了對預算單位財政資金使用的事前審核和事中監(jiān)控，減少了違紀違法支出，同時也使得預算單位擠占、挪用、截留財政資金的可能性大大降低。

2.提高了資金使用效率，降低了資金成本。在國庫集中支付制度下，實現(xiàn)了用款計劃和資金撥付分離，預算單位財政資金結(jié)余體現(xiàn)為用款額度的結(jié)余，實際財政資金結(jié)余在國庫，從而大大減少了財政資金沉淀，提高了資金使用效率，同時也降低了資金成本。

3.有效樹立預算單位預算管理觀念，促進其預算管理水平提高。實行國庫集中支付制度后，預算單位財政資金可使用額度及預算項目嚴格按照批復的部門預算執(zhí)行，沒有預算就無法支付。這就要求預算單位在編制預算時，必須充分考慮預算年度內(nèi)支出需求，科學、合理、準確、詳細地編制預算，從而促進了預算單位預算管理觀念的樹立和管理水平的提高。

4.實時反映財政資金的實際支出情況，加強了對預算單位財政預算執(zhí)行情況的監(jiān)控。實行國庫集中支付制度后，預算單位財政資金支付結(jié)余情況都能通過財政集中支付管理系統(tǒng)匯總反映，財政部門能及時掌握預算單位財政資金實際支出結(jié)余情況以及財政預算執(zhí)行進度，及時督促預算單位按預算合理安排財政資金，并可對預算執(zhí)行進度嚴重滯后的預算單位給予從警告直至削減下年度部門預算的處罰，從而強化了對預算單位財政預算執(zhí)行情況的管理。

三、對進一步深化國庫集中支付制度的思考

國庫集中支付制度是對財政資金運行模式的根本性改革，也是實行公共財政的必要之舉。目前，國庫集中支付制度的推行雖然取得了顯著的成績，但在實施中也暴露出一些問題，需要進一步深化改革。

1.建立完善國庫集中支付制度相關法律法規(guī)體系。目前，中國有關國庫集中支付的規(guī)章制度都是以部門規(guī)章的形式出現(xiàn)，尚未建立一套完整的法律法規(guī)體系來保證國庫集中支付制度實施，對預算單位、商業(yè)銀行等相關當事人約束力不強。而國庫集中支付制度涉及到各方面利益，預算單位從自身利益出發(fā)，會認為實行國庫集中支付制度限制了其財權，而且支付審核嚴格，付款手續(xù)也相應復雜，不利于單位業(yè)務的開展，從而產(chǎn)生抵觸心理；商業(yè)銀行由于在實行國庫集中支付制度后，預算單位開設的銀行賬戶被取消，存款資金減少，也會對國庫集中支付制度產(chǎn)生不滿。對此，除加大宣傳，統(tǒng)一思想、提高認識外，更需要建立一套完善的法律法規(guī)體系，從法律的角度來規(guī)范各方當事人的職權，保證國庫集中支付制度順利實施。

2.進一步加強部門預算，切實提高預算單位預算編制和執(zhí)行水平。國庫集中支付制度是以部門預算為基礎的。自2001年國庫集中支付制度試點以來，中國公共預算編制和執(zhí)行水平有了較大提高，預算管理的觀念也得到有效樹立。但是，仍有相當部分預算單位在編制部門預算時缺乏系統(tǒng)性和嚴肅性，編制的預算不能準確、全面地反映預算年度工作需要，在實際工作中經(jīng)常采取提供虛假信息，變通預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，躲避國庫監(jiān)控等手段等方式來彌補預算遺漏；又或是采取多報、虛報預算的方式，虛增預算規(guī)模，這些都嚴重影響了國庫集中支付制度的實施效果。

為此，需要進一步提高部門預算編制和執(zhí)行水平。首先，部門預算編制應細化到具體支出項目，明確財政支出的方向和用途，并詳細說明預算金額和支出標準，使得每筆支出都可核實其合理性；其次，要逐步規(guī)范預算執(zhí)行，即要強化預算執(zhí)行，防止隨意調(diào)整預算或超預算、擴大預算范圍等違規(guī)行為發(fā)生；又要建立一套嚴格、規(guī)范，同時又具操作性的預算調(diào)整機制，使得預算單位在例外情況發(fā)生時，能夠及時有效地調(diào)整預算；再次，對預算單位的違紀違法行為，應制定相關法律法規(guī)嚴格處罰，加大其違紀違法成本，使得預算單位認識到依法進行部門預算編制和執(zhí)行的重要性，樹立預算管理觀念，從主觀上提高預算管理水平。

3.加強預算單位財務管理，提高財政直接支付率。中國國庫集中支付制度按支付方式的不同，分為財政直接支付和財政授權支付。財政直接支付是指預算單位向國庫集中支付機構(gòu)提出用款申請，國庫集中支付機構(gòu)審核后將款項直接支付給收款人的支付方式；財政授權支付是指預算單位在財政指定銀行開設零余額賬戶，按照批復的部門預算上報逐月用款計劃，國庫集中支付機構(gòu)據(jù)此核準并分期下?lián)苡每铑~度，預算單位在下?lián)艿挠每铑~度和預算項目內(nèi)自行支付，國庫集中支付機構(gòu)通過財政集中支付管理系統(tǒng)實時監(jiān)控的支付方式。相對財政授權支付，財政直接支付更有利于財政部門對預算單位的監(jiān)控，更能提高資金效率，中國國庫集中支付制度也是要求以財政直接支付為主，授權支付為輔。但是，目前由于受機構(gòu)、人員、信息系統(tǒng)建設等因素的制約，財政授權支付所占比重仍然較大。為此，需要加強預算單位財務管理，制訂切合實際的財務管理辦法，健全財務機構(gòu)和人員建設，提高財務人員業(yè)務能力，保證財政資金支付的合規(guī)合法性；進一步完善財政集中支付管理系統(tǒng)，提高國庫集中支付效率；明確界定財政直接支付和財政授權支付范圍，逐步提高財政直接支付率，保證國庫集中支付制度的執(zhí)行。

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[責任編輯 劉嬌嬌]