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    錯(cuò)位發(fā)力的“行政主導(dǎo)”

    2013-04-29 00:00:00蘇超
    經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2013年9期

    摘 要:通過對改革開放三十年來土地流轉(zhuǎn)政策的梳理,得出了兩點(diǎn)認(rèn)識(shí):(1)土地流轉(zhuǎn)并不是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的否定,而是與承包制相隨而生、并行不悖的,應(yīng)該將農(nóng)地流轉(zhuǎn)視為承包制深化途徑的應(yīng)有選項(xiàng)。(2)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)方式不應(yīng)該由地方政府在違背農(nóng)戶意愿的情況下強(qiáng)行推進(jìn),不應(yīng)該簡單地以農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模化和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為唯一目標(biāo)?;仡欉^去是為了啟迪當(dāng)下,新世紀(jì)以來,在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的歷史進(jìn)程中,因行政力量主導(dǎo)而違背農(nóng)民意愿的土地流轉(zhuǎn)問題層出不窮。有針對性地提出應(yīng)對舉措,其中最根本的一條依然是大力破除違法、錯(cuò)位的行政力量的干擾。

    關(guān)鍵詞:農(nóng)地流轉(zhuǎn);“行政主導(dǎo)”;承包制

    中圖分類號(hào):F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2013)09-0052-02

    一、新時(shí)期中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的演進(jìn)歷程

    回顧新時(shí)期中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)歷程,其起點(diǎn)必然要回溯至家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的發(fā)端及確立,這一帶有里程碑意義的事件上來。因?yàn)?,兩者不僅在產(chǎn)生時(shí)間上相近,更重要的是,家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了的制度基礎(chǔ),運(yùn)行框架和發(fā)展方向。兩者的關(guān)系是緊密相關(guān)、彼此依存的。

    中國農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,發(fā)軔于20世紀(jì)70年末80年代初,首先秘密出現(xiàn)在農(nóng)村貧窮地區(qū)。其中的典型代表是安徽鳳陽縣小崗村?!靶從J健痹?982年由中共中央發(fā)布第一個(gè)農(nóng)村工作1號(hào)文件予以認(rèn)可,隨之“分田單干”由地下轉(zhuǎn)入地上。經(jīng)過兩年的大力推廣,到1984年即在全國普遍實(shí)行。隨著土地承包到戶,農(nóng)戶自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)開始出現(xiàn)。1984年,中共中央發(fā)布第3個(gè)農(nóng)村工作1號(hào)文件,其中明確規(guī)定,“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中。社員在承包期內(nèi),因無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的,可以將土地交由集體統(tǒng)一安排,也可以由社員自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包”。

    20世紀(jì)90年代之后,隨著對家庭承包制缺陷的討論和推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模經(jīng)營的主張不斷升溫,一些地方出現(xiàn)了集體多留機(jī)動(dòng)地、搞“兩田制”以及借農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的名義減少甚至收回農(nóng)戶承包地的現(xiàn)象。中央政府一方面糾正此類偏差,另一方面,堅(jiān)持了推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的政策。1993年11月,《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》明確規(guī)定:家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,是中國農(nóng)村的一項(xiàng)基本制度,要長期穩(wěn)定和不斷完善?!蓖瑫r(shí)指出,“在堅(jiān)持土地集體所有和不改變用途的前提下,經(jīng)發(fā)包方同意,允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓?!?/p>

    2001年,中央發(fā)出了《關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定》的18號(hào)文件,對土地流轉(zhuǎn)的主體、原則進(jìn)行了更嚴(yán)格的規(guī)定。提出“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶,土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持“自愿、依法、有償”的原則”。2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》堅(jiān)持了上述關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定,指出土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循“平等協(xié)商、自愿、有償”的原則,“任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)”;強(qiáng)調(diào)“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式”。2008年,中共十七屆三中全會(huì)通過了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,對土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場進(jìn)行了更系統(tǒng)的規(guī)范。在保留“依法自愿有償原則”和“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”基礎(chǔ)上,強(qiáng)調(diào)了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)要做到三個(gè)“不得”,即“不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”。

    從以上陳述中可以看出,三十年來,農(nóng)村改革的推進(jìn)和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的探索方向是明確的,即既強(qiáng)調(diào)對大部分地區(qū)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定和保護(hù),也顧及部分地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移以及推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)需要,努力為農(nóng)村結(jié)構(gòu)變革條件下土地規(guī)模的經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供政策規(guī)范。而與農(nóng)村改革相隨始終的是不斷破除地方“行政力量”的障礙,以維護(hù)農(nóng)戶的主體地位,保障農(nóng)民的合法權(quán)益??v觀三十年的農(nóng)村改革打上了鮮明的去行政干擾的烙印。當(dāng)然,直到今天這一改革的主要障礙非但并沒有完全消除,甚至已成為當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的突出的和帶有根本性的問題。

    二、當(dāng)前中國農(nóng)村中承包地流轉(zhuǎn)的主要問題

    一方面,在近幾年各地關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查報(bào)告普遍指出當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)的狀況是,流轉(zhuǎn)面積不大、比例不高。另一方面,各地政黨委和政府打著建設(shè)新農(nóng)村,使村民生活富裕的旗號(hào)積極推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。在土地承包經(jīng)營的現(xiàn)狀下,地方政府認(rèn)為只有實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營,才能提高效益實(shí)現(xiàn)富裕。因此,政府出臺(tái)各種政策措施,促進(jìn)土地流轉(zhuǎn),以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。由此,在新農(nóng)村建設(shè)中,許多地方把本該由承包戶自發(fā)流轉(zhuǎn)的民事行為,變?yōu)榱苏鲗?dǎo)的行政行為。這樣的農(nóng)地流轉(zhuǎn)必然存在以下問題:

    1.強(qiáng)制農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地。由基層政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)往往強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地、操縱土地流轉(zhuǎn)價(jià)格、截留流轉(zhuǎn)費(fèi)用。《土地承包法》第33條明確規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓必循遵循平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t,任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。”第34條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)方式。農(nóng)村土地的所有權(quán)雖然屬于集體所有,但農(nóng)戶土地的承包經(jīng)營權(quán)起著限制集體所有權(quán)的作用,集體組織不得流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),農(nóng)戶對非法干涉有權(quán)對抗?!被鶎诱鲗?dǎo)下的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)顯然是違法的。

    2.強(qiáng)行改變土地用途。土地承包經(jīng)營權(quán)的標(biāo)的是農(nóng)業(yè)土地,主要是耕地。土地承包經(jīng)營權(quán)作為設(shè)定于農(nóng)民集體土地所有權(quán)之上的用益物權(quán)是一種他物權(quán),土地承包經(jīng)營權(quán)人只能在特定范圍內(nèi)直接支配土地,也就是在農(nóng)業(yè)用地和經(jīng)營農(nóng)業(yè)的目的范圍內(nèi)支配土地。超越法定目的范圍就沒有支配權(quán)利,其支配不僅是無權(quán)支配,而且是違法的。因此,土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。而由基層政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)中,往往為了追求經(jīng)濟(jì)利益而實(shí)施改變土地農(nóng)業(yè)用途的違法行為。

    3.土地流轉(zhuǎn)資本主義化。所謂土地流轉(zhuǎn)的資本主義化,即指土地在經(jīng)過流轉(zhuǎn)后成為了私人資本。這樣一來,土地流轉(zhuǎn)的目的就成了滿足私人資本盈利的純商業(yè)行為。而作為土地權(quán)利人的農(nóng)戶卻不能享有土地流轉(zhuǎn)帶來的利益。農(nóng)村的承包地是農(nóng)民的生存保障,也是國家糧食安全的保障。而在政府和村委會(huì)主導(dǎo)的承包地流轉(zhuǎn)過程中,往往在追求規(guī)模效益的借口下,強(qiáng)行將土地流轉(zhuǎn)給公司,農(nóng)民只能收取固定的微薄租金,從而將土地變?yōu)楣镜馁Y本。公司將土地投資經(jīng)營高效農(nóng)業(yè)或非農(nóng)業(yè),其取得的利潤與農(nóng)民無關(guān)。只領(lǐng)到租金的農(nóng)民變?yōu)楣蛡騽趧?dòng)者或者失業(yè)者,土地完全成為私人資本,不再為農(nóng)民發(fā)揮社會(huì)保障的功能。

    三、應(yīng)對當(dāng)前農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題的建議

    1.正確定位當(dāng)前農(nóng)村中承包地流轉(zhuǎn)政策。關(guān)于當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)政策,早在黨的十一屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決議》中就有明確的闡述,其基本精神就是要在穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提下,完善土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能,依法保障農(nóng)民對承包地的占有、使用、收益等權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),不得改變土地集體所有的性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民的土地承包權(quán)益。這么明確的政策,在執(zhí)行中卻走了樣。許多地方對土地流轉(zhuǎn)的意義存在選擇性的“理解偏差”,一味把規(guī)模經(jīng)營和規(guī)模效益作為政策的核心,極力貶低家庭承包經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的作用。因而,政府替農(nóng)民做主強(qiáng)制推行土地流轉(zhuǎn)。這樣就出現(xiàn)了大量違背中央政策和國家法律的情況。應(yīng)當(dāng)深刻反思和切實(shí)糾正這種錯(cuò)誤的地方政策。

    2.保障農(nóng)民勞動(dòng)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。承包地的基本意義就是耕者有其田。承包地不僅是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn),也是其基本的勞動(dòng)條件,如果通過強(qiáng)制流轉(zhuǎn)將承包地變?yōu)樗饺斯镜馁Y本,就剝奪了農(nóng)民的勞動(dòng)權(quán)利,使其失地失業(yè)。這樣,資本創(chuàng)造再大的效益也就喪失了意義。中央政策規(guī)定有條件的地方發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營,這里的條件首先是保障轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民的就業(yè)。《農(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定,“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源,經(jīng)發(fā)包方同意,可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶,由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系。”這些規(guī)定對保障土地轉(zhuǎn)出農(nóng)民的就業(yè)和生活都是有意義的。

    3.追究違法流轉(zhuǎn)農(nóng)地行政主體的責(zé)任。違法強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地、強(qiáng)占土地的行為,是對農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的嚴(yán)重侵害,應(yīng)當(dāng)通過行政、刑事和民事責(zé)任予以追究。對政府違法流轉(zhuǎn)土地應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制,由上級政府、農(nóng)業(yè)主管部門、土地管理和土地督察部門嚴(yán)格地聯(lián)合問責(zé),追究其行政責(zé)任,就有問責(zé)權(quán)的任何一個(gè)部門都應(yīng)當(dāng)有首問職責(zé),問責(zé)滯后與失職的應(yīng)當(dāng)追究各個(gè)問責(zé)部門的責(zé)任。

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