日本食品安全規(guī)制及對中日食品貿(mào)易的影響

[摘要]日本食品安全規(guī)制有其特定背景和鮮明特征，并對中日食品貿(mào)易產(chǎn)生了雙面影響。一方面其限制了食品貿(mào)易活躍度，導致中日食品貿(mào)易額大幅度滑坡，使高度依賴日本市場的中國食品企業(yè)蒙受了重大損失；但另一方面其又像清涼劑，促使中國食品企業(yè)快速走上安全、環(huán)保發(fā)展之路，增強了中國食品企業(yè)在國際食品市場上的競爭力。

[關鍵詞]食品安全；食品安全規(guī)制；中日食品貿(mào)易

[中圖分類號]F740 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2013）03-0061-04

日本是對食品貿(mào)易安全關注較早的國家之一，關于食品貿(mào)易監(jiān)管的相關記載可追溯到100年前日本的明治與大正時期（1867—1926）。日本食品安全規(guī)制曾經(jīng)歷三個不同發(fā)展時期：第一時期的重點是建立良好生產(chǎn)規(guī)范；第二時期的重點是鑒別、評價和控制食品中的危害因子；第三個時期的重點是圍繞健康目標保護整個食物鏈。本文擬就日本現(xiàn)代食品安全規(guī)制體系的核心內(nèi)容、主要特征，尤其是日本《食品殘留農(nóng)業(yè)化學品肯定列表制度》的正式實施對中日食品貿(mào)易的影響做一探析。

一、日本食品安全規(guī)制體系的構成及其特征

日本食品安全規(guī)制體系包括三個重要系統(tǒng)：一是以日本食品安全委員會、厚生勞動省、農(nóng)林水產(chǎn)省為主要代表的食品安全的監(jiān)管部門及其掌管的安全規(guī)制監(jiān)督系統(tǒng)；二是比較完善的食品安全規(guī)制法律體系，其中， 2003年頒布的《食品安全基本法》為日本食品安全行政制度提供了基本原則和要素；三是嚴格的檢驗、檢疫制度及食品安全檢測、監(jiān)督體系?？偨Y日本食品安全規(guī)制體系跌宕起伏的發(fā)展歷程，可看到其如下幾個特征：

第一，規(guī)制覆蓋范圍不斷擴大。以日本肯定列表制度為例，1991年，日本只對26種農(nóng)藥、53種農(nóng)產(chǎn)品制定了農(nóng)藥殘留標準。1992年，日本開始不斷擴大農(nóng)產(chǎn)品殘留農(nóng)藥標準的控制范圍，到2001年，其控制范圍已經(jīng)達到214種農(nóng)藥，130多種的農(nóng)產(chǎn)品，并且制定了近8000個標準指數(shù)。2003年，日本制定的農(nóng)獸藥殘留標準達到了350種。2004年8月公布的肯定列表進一步制定和修改了669種動物用藥殘留、添加劑和農(nóng)藥標準。2006年頒布并實施的肯定列表對700多種農(nóng)藥以及飼料添加劑的成分設立了暫定標準。同時，日本還對不能確定具體標準的農(nóng)藥及飼料添加劑設定了一個統(tǒng)一標準，即0.01mg/kg的統(tǒng)一標準，一旦進口日本的食品中藥劑含量超過這個標準，就將被建立在食品安全規(guī)制基礎上的“綠色貿(mào)易壁壘”阻隔于食品貿(mào)易圈子之外[1]。

第二，從政府主導到食品從業(yè)者自覺管理。日本的食品安全規(guī)制以保護消費者安全和健康為由，針對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動制定了一系列禁止、限制性規(guī)定。同時，日本政府還借鑒歐美等國建立食品安全規(guī)制體系的做法，設立了跨部門的食品安全委員會，專門對食品安全事務進行管理，并在企業(yè)層面設立了食品安全危機小組，以便快速應對突發(fā)性食品安全引發(fā)的各類問題。此外，日本高度關注對消費者進行食品安全教育，促進消費者和生產(chǎn)者共同關心食品安全，為全面提升食品安全意識奠定了堅實的社會基礎。

第三，由事后應對轉變?yōu)槭虑邦A防。為解決食品安全范圍廣、物種多、各地區(qū)之間很難形成統(tǒng)一標準的難題，日本食品安全委員會曾推行一種企業(yè)自主性的事后安全管理系統(tǒng)，要求企業(yè)自行制定行為準則和安全基準，并通過對外簽訂合同對企業(yè)外部的生產(chǎn)經(jīng)營活動進行控制。但因這種事后應對性的自主安全管理系統(tǒng)受企業(yè)管理能力、商業(yè)道德等因素的約束，對超越企業(yè)管轄范圍的規(guī)制活動影響力不足，往往難以獨撐安全管理的重任。隨著世界化、全球化的推進，食品安全問題日益增多，日本食品安全規(guī)制的重點開始從事后應對轉為事前防御，形成了預防為主、防御結合的理念，企業(yè)自主安全規(guī)制系統(tǒng)逐漸演化成一種公共安全規(guī)制的補充條款[2]。

第四，堅持消費者至上原則。強調(diào)將消費者利益放到最高位置，并要求與法律和法規(guī)的要求保持一致性、與利益相關者的需求保持一致性。為實現(xiàn)這一目標，日本的食品安全規(guī)制強調(diào)從源頭抓起，制定了整個食品供應過程中各個階段應采取的必要措施。為保障生產(chǎn)材料和產(chǎn)地品質(zhì)的安全，日本食品法典委員會還同時制定了涉及產(chǎn)品制造、商品流通、進口貿(mào)易等環(huán)節(jié)的種類繁多的檢驗標準和管理規(guī)則，以及完備的動物檢疫系統(tǒng)和肯定列表制度。在此基礎上，日本綜合各方面經(jīng)驗，制定并實施了《進口食品監(jiān)督指導計劃》等法律法規(guī)及配套的實施標準、規(guī)章制度，為日本食品安全規(guī)制提供了堅實的法律基礎和廣泛的社會環(huán)境支撐[3]。

二、日本食品安全規(guī)制的核心內(nèi)容

（一）過程化管理和安全追溯制度

所謂過程化管理，是指對食品從生產(chǎn)到流通的整個過程的安全控制與監(jiān)督，是一種基于流程的全面的質(zhì)量監(jiān)督和管理，只有保障每一個環(huán)節(jié)都達到了食品質(zhì)量標準的要求，才能說它是符合日本食品安全規(guī)制要求的產(chǎn)品。

所謂安全追溯制度，是在采用激光碼等技術手段對業(yè)戶進行全面登記的基礎上，針對特定事件或專門事項進行問題查找的機制和體系。其功能在于，一旦出現(xiàn)食品安全問題，可以將責任直接追溯到生產(chǎn)的源頭，并迅速確定相關責任人，具有責任明確、監(jiān)督到位的優(yōu)點，對食品安全起到了顯著預防和保障作用，同時也大大提高了食品安全監(jiān)督的透明度，增強了管理機構公信力。

（二）食品標識監(jiān)督和處罰制度

食品標識制度包括兩項重要規(guī)定：一是要求在食品包裝物及其容器外包裝的顯要位置注明食品構成、功能和標識等內(nèi)容；二是要求對日出口食品包裝必須包括日文標識，以便日本國民容易讀懂相關內(nèi)容。嚴格的食品標識規(guī)定，減少了復雜繁瑣包裝樣式對消費者的誤導和遮蔽，提高了進口食品質(zhì)量的真實性，為食品安全制度的施行奠定了基礎。

監(jiān)督和處罰制度，是指地方質(zhì)量技術監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)標注內(nèi)容不符合法律和行政法規(guī)或不符合食品真實屬性時，可直接對進口食品予以限制進口數(shù)量、征收違章罰金等處罰措施。此規(guī)制看似簡單，實則剛柔并濟，為進入日本食品市場筑起了較高的貿(mào)易壁壘。

（三）食品肯定列表制度

肯定列表制度是針對大部分對日出口農(nóng)產(chǎn)品和食品而設限的規(guī)制內(nèi)容。它涉及領域很廣，其中，農(nóng)業(yè)化學品殘留限量包括“沿用原限量標準而未重新制定暫定限量標準”、“暫定標準”、“禁用物質(zhì)”、“豁免物質(zhì)”和“一律標準”五大類型；對尚不能確定具體標準的獸藥、農(nóng)藥以及飼料添加劑成分的，設定0.01mg/kg的統(tǒng)一標準，一旦進口食品中藥殘含量超過設定標準將會被禁止進口。從日本食品肯定列表制度實施的效果來看，它嚴重制約了中國水產(chǎn)品對日本的出口（中國是日本最大水產(chǎn)品貿(mào)易伙伴），維護了日本國內(nèi)水產(chǎn)品的自給自足，成為一個強有力的保護本國生產(chǎn)經(jīng)營的武器。

（四）食品中毒報告制度

日本的食品中毒報告制度包括中毒死亡報告制度、報告催促制度和中毒患者報告制度等內(nèi)容。按照這一制度的要求，一旦發(fā)生食品中毒事件，不僅要查處中毒原因，確認中毒者中毒程度，確定中毒人數(shù)和中毒時間長短，還要制定詳細記錄并歸檔，如果有所延誤或疏漏，報告催促制度將起到重要監(jiān)督作用。這一制度看似繁瑣，但其報告事項的嚴格要求、監(jiān)管流程的嚴謹規(guī)定，卻為建立科學的食品安全標準，嚴控食品的質(zhì)量，將食品中毒事件降到最低限度創(chuàng)造了良好的條件。

（五）特殊食品安全管理制度

日本食品安全規(guī)制體系中的特殊食品包括特定保健用品、轉基因食品、進口食品等，這些食品具有受眾面小、物種雜、難管理等屬性。由特殊食品的屬性所決定，日本食品安全規(guī)制系統(tǒng)對其采用了量體定制的管理制度，擴大了食品安全規(guī)制的覆蓋領域，保障了國內(nèi)消費者的多元化利益，為日本建立嚴格監(jiān)察系統(tǒng)和實施高標準的安全規(guī)制創(chuàng)造了條件，為建立較高的食品貿(mào)易綠色壁壘奠定了基礎[4]。

三、中日食品貿(mào)易現(xiàn)狀及其趨勢

（一）中國食品貿(mào)易的國際地位

據(jù)WTO公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前，世界10大食品出口國是美國、荷蘭、法國、德國、比利時、西班牙、中國、意大利、加拿大和英國，世界主要食品進口國是美國、德國、日本、英國、比利時和中國。近年來，美國在世界食品市場所占的份額雖有所減弱，但其首席地位無人撼動，中國是唯一進入食品進出口貿(mào)易額前10位的發(fā)展中國家[5]。

分析相關數(shù)據(jù)可見，我國食品出口規(guī)模雖增長較快，地位突出，但市場競爭力不高，總體上還處在品牌少、層次低、競爭能力較弱的階段。從市場份額看，中國出口食品占世界市場的3.69%，在世界食品市場占有率排名第7；從貿(mào)易競爭力指數(shù)看，中國位居第2，且一直是世界食品凈出口國；從顯性比較優(yōu)勢指數(shù)看①，中國在10大貿(mào)易出口國中居最末位；從產(chǎn)業(yè)內(nèi)貿(mào)易指數(shù)看，中國排名第4，表明中國食品貿(mào)易競爭力逐漸走強（見表1）。

（二）中國對日食品貿(mào)易狀況

據(jù)中國商務部數(shù)據(jù)顯示，2012年日本從中國進口的主要農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額占總進口貿(mào)易額的4%，日本約55%的進口雞肉制品來自中國，約44%的進口冷凍蔬菜和新鮮蔬菜來自中國。1988—2006年，中國對日食品貿(mào)易基本上呈逐年遞增態(tài)勢，2006年中日之間的食品貿(mào)易額曾達到930億日元的最高峰，2008年后出現(xiàn)較大下挫，2009年達到最低點，當年對日食品出口額僅為640億日元，比2006年下降了31.2%，但2011年又回升到750億日元，其中升幅最大的是水產(chǎn)類和果蔬類。

2008年中日食品貿(mào)易額急速下滑的原因，與這一時期日本食品安全規(guī)制的日趨強化有很大關系。據(jù)統(tǒng)計，2008年日本扣留我國出口日本的食品共295批次，其中，水產(chǎn)品占25.1%，蔬菜、水果類占24.1%，肉制品、糧食、谷物合計占7.5%（見圖1）。這些被扣留的出口食品中，農(nóng)、獸藥殘留超標被扣留的占37.9%，細菌、大腸桿菌超標的占20.8%，添加劑超標的占11.2%（見圖2）。

日本采取上述措施嚴重影響了我國食品出口。以水產(chǎn)品為例，日本的肯定列表制度出臺之后，中國對日水產(chǎn)品出口被限制的情況大批涌現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，2009年中國被扣留的出口水產(chǎn)品占日本扣留的全部水產(chǎn)品的29%。2011年，日本對中國出口的食品扣留批次達到295次，其中水產(chǎn)品86個批次（冷凍水產(chǎn)品被扣61次，水產(chǎn)制品13次，鮮活水產(chǎn)品12次）。日本的肯定列表制度已成為中國對日食品出口的最大綠色壁壘[6]。

四、日本食品安全規(guī)制的啟示及中國食品企業(yè)的應對措施

（一）日本食品安全規(guī)制的啟示

第一，堅持消費者優(yōu)先理念。日本食品安全規(guī)制遵循消費者至上原則進行立法，要求食品安全規(guī)制部門把消費者健康和利益放在最高位置，并構建了全過程質(zhì)量管理和全流程責任追蹤系統(tǒng)，形成了保證食品安全的規(guī)制體系和食品貿(mào)易技術壁壘，維護了本國消費者權益。我們應借鑒日本經(jīng)驗，建立以食品安全法為核心，以各種法規(guī)為補充的食品安全法律體系，形成符合我國食品貿(mào)易現(xiàn)狀、有利于人民健康、有利于我國食品企業(yè)發(fā)展的法律框架，為我國的食品貿(mào)易、食品質(zhì)量和食品安全提供有效保障。

第二，健全食品安全檢驗和檢疫標準。為確保食品安全規(guī)制的實施，日本農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省等跨部門的國家食品安全機構，在承擔食品安全風險評估和管理及監(jiān)督職能的同時，通過設立化學、生物、新食品評估組，以及對近千種農(nóng)藥設立檢驗標準，全面落實了對食品進行嚴格檢驗的要求，并要求進入日本市場的食品必須履行食品檢疫的各種手續(xù)，提高了進口食品的合格率，降低了潛在風險，保障了食品質(zhì)量，同時也對國外食品進口形成了巨大貿(mào)易壁壘。借鑒日本的經(jīng)驗，我國也應該建立一個能夠與國際接軌的檢驗檢疫標準，建立相應的檢驗檢疫系統(tǒng)，同時，要建立高水平的檢驗檢疫設施，落實履行上述國家職能的機構或社會組織的責任[7]。

第三，加強對食品安全規(guī)制者的監(jiān)督。日本的實踐經(jīng)驗表明，對規(guī)制者的規(guī)制權限進行合理限制，不允許在權責范圍內(nèi)出現(xiàn)尋租事件，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)濫用權限的規(guī)制者，當事人或機構將受到嚴厲制裁。這一做法對凈化社會風氣，確保食品安全規(guī)制的國家利益起到了基礎性的保障作用。借鑒日本的經(jīng)驗，我國對規(guī)制者也應規(guī)定明確的責任和義務，避免規(guī)制者尋租現(xiàn)象的發(fā)生。對于違反法規(guī)的人員應堅決查處，絕不姑息，營造使各種敗德行為不敢、不能任意施為的社會輿論和法治環(huán)境。

第四，提供食品安全指導和技術改造扶持。日本在建立嚴格的食品安全規(guī)制系統(tǒng)的同時，也加強了本國企業(yè)安全生產(chǎn)模式建設和技術設施改造，并收到明顯成效。我們應借鑒日本經(jīng)驗，鼓勵國內(nèi)企業(yè)進行食品標準化建設、實施技術改造和進行安全生產(chǎn)模式建設，并對進行技術改造的企業(yè)上調(diào)貸款數(shù)額，對企業(yè)技術改造消耗的費用給予一定比例的貼補，努力將我國食品企業(yè)扶持起來，為保障食品安全和增強食品出口的競爭力打好根本性的基礎[8]。

（二）中國食品企業(yè)的應對措施

中國食品企業(yè)要想突破日本食品安全規(guī)制的綠色屏障，繼續(xù)保持對日食品出口的競爭力，既要據(jù)理力爭，剔除歧視性的規(guī)定，還要根據(jù)相關規(guī)則的要求練好內(nèi)功，滿足相關技術標準的要求。

一要減少農(nóng)藥、獸藥濫用行為，杜絕危害消費者人身健康的添加劑使用，包括禁止使用出口地禁止的添加劑。二要把握國外食品市場供需變化和國際食品貿(mào)易動向，及時了解進出口市場技術性貿(mào)易壁壘及主要貿(mào)易國貿(mào)易手段的變化，并有的放矢采取應對策略。三要將督查和評估工作深入到食品生產(chǎn)加工銷售的各個環(huán)節(jié)，擬定技術標準，嚴格質(zhì)量檢查，控制產(chǎn)品出口質(zhì)量，建立基于產(chǎn)品品質(zhì)的全鏈條管理和控制系統(tǒng)。四要及時了解政府支持食品加工企業(yè)實施技術改造和改善生產(chǎn)模式的政策，抓住機遇促進企業(yè)以及整個食品企業(yè)更新?lián)Q代，為企業(yè)的長遠發(fā)展奠定堅實基礎。五要針對日本市場進行廣告宣傳，加強與日本民間的團體組織如農(nóng)業(yè)協(xié)同組合、生活協(xié)同組合的合作，提高企業(yè)品牌在日本消費者中的影響力。六要按照新工藝和新技術培訓員工，提高食品企業(yè)從業(yè)者的技能素質(zhì)和職業(yè)道德水平，保證食品企業(yè)的員工能夠跟隨上時代步伐和迅速多變的國際貿(mào)易狀況。

此外，還可采用直接、間接投資方式，實施跨國投資經(jīng)營，在食品輸出國本地進行食品生產(chǎn)和加工。并引進國內(nèi)外能夠滿足食品安全生產(chǎn)需求的先進技術和裝備，包括采用日本品牌企業(yè)先進的生產(chǎn)標準和技術，以滲透和效仿的方式，破解綠色壁壘，增強競爭實力，全面提升中國食品對日出口的競爭力。

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[責任編輯 張桂霞]