長江三角洲地區(qū)要在解決“三農(nóng)”問題的進(jìn)程中率先實施政治支撐

[摘 要]“三農(nóng)”問題事關(guān)國家糧食安全、確保社會穩(wěn)定與國家長治久安、實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標(biāo)，“三農(nóng)”問題實質(zhì)上是政治問題。從增強農(nóng)民談判能力與保護(hù)農(nóng)民利益、打破失衡的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、深化農(nóng)村改革等方面來看，解決“三農(nóng)”問題必然需要政治支撐。長江三角洲地區(qū)在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中已有較大成績，具備在解決“三農(nóng)”問題的進(jìn)程中率先實施政治支撐的經(jīng)濟(jì)和社會文化條件。要率先實施政治支撐，需在城鄉(xiāng)一體化的政治導(dǎo)向、政策支撐系統(tǒng)、提高農(nóng)民參政議政機會、提高農(nóng)民組織化程度和政治活動能力、強化法制和監(jiān)督機制建設(shè)等方面采取相應(yīng)的對策與措施。

[關(guān)鍵詞]長江三角洲地區(qū)；“三農(nóng)”問題；政治支撐

[中圖分類號]F320.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-8372（2013）02-0045-05

黨的十八大報告指出，“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。”解決“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，需要經(jīng)濟(jì)支持、社會支持、文化支撐和政治支撐，其中，經(jīng)濟(jì)支持是基礎(chǔ)，社會支持和文化支撐是必要條件，政治支撐是前提。研究解決“三農(nóng)”問題進(jìn)程中的政治支撐問題，具有重要的理論與實踐意義。

一、“三農(nóng)”問題實質(zhì)上是政治問題

（一）“三農(nóng)”問題是事關(guān)國家糧食安全的重大問題

民以食為天，手里有糧，心中不慌。吃飯沒有保障，一切都無從談起。我國是人口大國，任何時候都要立足解決國內(nèi)吃飯問題。沒有農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，就不可能有城鎮(zhèn)的發(fā)展和繁榮，也難以支撐工業(yè)化、城鎮(zhèn)化。

從2004年開始，我國糧食連年增產(chǎn)，年總產(chǎn)量從2003年的4307億公斤增長到2011年的5712億公斤，年均增產(chǎn)175億公斤，創(chuàng)下了半個世紀(jì)以來的首次“八連增”。用世界9%的耕地，養(yǎng)活了世界21%的人口，這是中國人了不起的成就，更是對世界糧食安全的巨大貢獻(xiàn)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和人民生活水平不斷提升，我國糧食需求剛性增長。近幾年來，受人口絕對增長、消費結(jié)構(gòu)變化、農(nóng)民市民化以及糧食能源化等因素影響，主要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食需求急劇增長，需求增長速度超過了供給增長速度，預(yù)計2020年糧食需求總量將達(dá)到5725億公斤以上。綜合分析，我國糧食雖然連續(xù)8年增收，但仍然處于緊平衡狀態(tài)。據(jù)國家人口計生委預(yù)測，未來10年我國人口仍將以年均800萬～1000萬的速度增長，2020年，我國人口總量將達(dá)到14.6億，滿足2020年的糧食總需求，今后每年至少要增產(chǎn)糧食40億公斤。

從確保供給面臨的資源條件看，完成這個任務(wù)難度很大。農(nóng)業(yè)資源短缺、農(nóng)業(yè)投入不足、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、科技進(jìn)步緩慢、生產(chǎn)方式落后、極端氣候多發(fā)等問題在短期內(nèi)不僅很難緩解甚至可能趨緊。糧食安全是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)，任何時候，中國人民的飯碗只能端在自己手里，中國人必須養(yǎng)活自己?！叭r(nóng)”問題不解決好，國家的糧食安全就沒有保證。

（二）“三農(nóng)”問題是確保社會穩(wěn)定與國家長治久安的重大問題

在中國，如果沒有2/3以上農(nóng)村人口的穩(wěn)定，就沒有整個國家的穩(wěn)定，如果“三農(nóng)”問題長期得不到有效解決，勢必直接影響社會的穩(wěn)定和國家的長治久安。只有加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，加強農(nóng)村民主政治建設(shè)和精神文明建設(shè)，保證廣大農(nóng)民安居樂業(yè)，農(nóng)村社會穩(wěn)定才能有堅實的基礎(chǔ)，國家的長治久安也才能有可靠的保障。

工農(nóng)聯(lián)盟是我們的階級基礎(chǔ)。只有農(nóng)民增收，生活改善，工農(nóng)聯(lián)盟才能穩(wěn)固，國家才能穩(wěn)定。穩(wěn)定是改革和發(fā)展的前提。穩(wěn)定壓倒一切。社會主義國家性質(zhì)要求我們要追求共同富裕，鄧小平曾對此做過專述“共同致富，我們從改革一開始就講，將來總有一天成為中心課題。社會主義不是少數(shù)人富起來、大多數(shù)人窮。社會主義最大的優(yōu)越性就是共同富裕，這是體現(xiàn)社會主義本質(zhì)的一個東西……”

（三）“三農(nóng)”問題是能否實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標(biāo)的重大問題

黨的十八大報告指出，“綜觀國際國內(nèi)大勢，我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期。我們要準(zhǔn)確判斷重要戰(zhàn)略機遇期內(nèi)涵和條件的變化，全面把握機遇，沉著應(yīng)對挑戰(zhàn)，贏得主動，贏得優(yōu)勢，贏得未來，確保到二0二0年實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標(biāo)?！?/p>

全面建成小康社會的目標(biāo)是惠及十幾億人口的目標(biāo)。對照這個目標(biāo)，最大的差距在農(nóng)村；實現(xiàn)這個目標(biāo)，最繁重、最艱巨的任務(wù)在農(nóng)村。沒有農(nóng)民的小康就沒有全國人民的小康，沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒有國家的現(xiàn)代化?？梢哉f，全面建成小康社會，重點在農(nóng)村，難點在農(nóng)村，希望也在農(nóng)村。

二、解決“三農(nóng)”問題需要政治支撐

（一）增強農(nóng)民談判能力保護(hù)農(nóng)民利益的必然要求

在共同的利益追求和共同的價值準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，把分散和缺乏有機聯(lián)系的農(nóng)民組織起來，把他們團(tuán)結(jié)到一個共同的事業(yè)中，這是改變中國農(nóng)民政治、社會和經(jīng)濟(jì)地位低下現(xiàn)狀，增強其在交易談判桌上討價還價能力的必然要求。真正地保護(hù)農(nóng)民利益，就有必要通過改變現(xiàn)存社會力量的對比關(guān)系，來改變政府決策的目標(biāo)函數(shù)和約束條件。事實上，世界各國的經(jīng)驗都已證明，為了使社會中某些群體受益，決策者可以有計劃地改變組織體制，從而有利于制定新的政策使相關(guān)群體受益。中國9億農(nóng)民如果沒有直接代表其利益的組織，在社會結(jié)構(gòu)上毫無疑問是病態(tài)的，也就不可能真正走出“三農(nóng)”困境。

在公共選擇過程中，各社會階層和集團(tuán)之間的權(quán)力和影響是不平等的，有些利益集團(tuán)處于明顯的優(yōu)勢，他們的行動對政策選擇產(chǎn)生重大影響，而另外的利益集團(tuán)可能在政治機器這個龐然大物面前表現(xiàn)得束手無策和無足輕重。這意味著，不同的人群或階層的政治影響是以不同的權(quán)重進(jìn)入執(zhí)政者效用函數(shù)的。因此，執(zhí)政者在政策決策時，要綜合社會各方面的利益，但首先要考慮某些強勢集團(tuán)輸入的要求和支撐。任何國家的執(zhí)政者都可能對某些群體有著特殊的依賴。

（二）打破失衡的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的必然選擇

“三農(nóng)”困境的原因在于二元結(jié)構(gòu)，在于當(dāng)改革給人民帶來公共選擇的可能，即出現(xiàn)對利益集團(tuán)壓力做出反應(yīng)的政治環(huán)境后，不同階層和集團(tuán)對政府決策的影響開始顯現(xiàn)出來。過去在集權(quán)體制下形成的潛在的城鄉(xiāng)利益集團(tuán)的能力反差，現(xiàn)在轉(zhuǎn)化為影響政策方面的現(xiàn)實差別。原集權(quán)體制賦予城市居民的特權(quán)以及農(nóng)民的弱勢地位，為城鄉(xiāng)資源分配以及農(nóng)業(yè)政策制定提供了初始制約條件，并在路徑依賴上鎖定了資源分配方案和政策變化內(nèi)容的性質(zhì)。

在二元結(jié)構(gòu)中，城鄉(xiāng)居民對政策安排的約束權(quán)數(shù)相差懸殊，市民的利益表達(dá)管道和強度都遠(yuǎn)勝于農(nóng)民，他們憑著政治壓力上的優(yōu)勢獲得更多的資源和利益，而農(nóng)民作為弱勢集團(tuán)則無力阻止那些對他們不利的政策出臺，無法改變國民收入分配上的城市傾斜政策，這就使失衡的二元結(jié)構(gòu)不僅難以打破，反而益加傾斜，城鄉(xiāng)關(guān)系的變化愈來愈不利于農(nóng)民。

（三）深化農(nóng)村改革的客觀要求

當(dāng)前和今后一個時期，深化農(nóng)村改革的目標(biāo)和任務(wù)是：按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的總體要求，協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化。深化農(nóng)村改革的總體思路是：通過加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平；通過完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系；通過改革農(nóng)村行政管理體制，調(diào)整農(nóng)村上層建筑；通過體制和機制創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展；通過調(diào)整工農(nóng)和城鄉(xiāng)關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展。要完成深化農(nóng)村改革的任務(wù)，實現(xiàn)農(nóng)村改革的目標(biāo)，僅僅依靠農(nóng)民自身的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，客觀上要求政治支撐。

三、長江三角洲地區(qū)具備在解決“三農(nóng)”問題的進(jìn)程中率先實施政治支撐的基本條件

（一）經(jīng)濟(jì)條件

長江三角洲地區(qū)是世界第六大城市群，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)良好，制造業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，服務(wù)業(yè)發(fā)展較快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平全國領(lǐng)先，是我國綜合實力最強的區(qū)域，也是我國融入經(jīng)濟(jì)全球化程度較高的地區(qū)之一，已經(jīng)成為全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）和《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），長江三角洲地區(qū)將實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、率先發(fā)展、一體化發(fā)展，建設(shè)成為亞太地區(qū)重要的國際門戶、全球重要的先進(jìn)制造業(yè)基地、具有較強國際競爭力的世界級城市群。2011年，區(qū)域內(nèi)16城市GDP首次突破8萬億元，其中9個城市GDP總量超過3000億元，蘇州緊追上海步伐邁入GDP“萬億俱樂部”。完成固定資產(chǎn)投資35519億元，全年實現(xiàn)社會消費品零售總額達(dá)到27739億元。16城市中有10個城市總量超千億元。2012年上海、江蘇、浙江三省市GDP總額達(dá)到108765億元，占全國GDP總量的20.9%。長江三角洲地區(qū)是我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度最快的地區(qū)，也是經(jīng)濟(jì)實力最強的地區(qū)，己經(jīng)具備在解決“三農(nóng)”問題的進(jìn)程中率先實施政治支撐的經(jīng)濟(jì)條件。

（二）社會文化條件

科教文化發(fā)達(dá)。區(qū)域內(nèi)集中了大批高等院校和科研機構(gòu)，擁有上海、南京、杭州等科教名城和南京、蘇州、鎮(zhèn)江、揚州、南通、徐州、淮安、杭州、寧波、紹興、金華、衢州等國家歷史文化名城，人力資源優(yōu)勢顯著，文化底蘊深厚，具有率先建成創(chuàng)新型區(qū)域的堅實基礎(chǔ)。一體化發(fā)展基礎(chǔ)較好。地域相鄰，文化相融，人員交流和經(jīng)濟(jì)往來密切，形成了多層次、寬領(lǐng)域的合作交流機制，具備了在解決“三農(nóng)”問題的進(jìn)程中率先實施政治支撐的社會文化條件。

根據(jù)《意見》和《規(guī)劃》，長江三角洲地區(qū)將會切實加強社會文化建設(shè)。建立區(qū)域文化聯(lián)動發(fā)展協(xié)作機制，制定區(qū)域文化發(fā)展規(guī)劃。建立完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系，重視城鄉(xiāng)區(qū)域文化協(xié)調(diào)發(fā)展，著力豐富農(nóng)村、相對落后地區(qū)和進(jìn)城務(wù)工人員的精神文化生活。著力推進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展。整合區(qū)域社會事業(yè)資源，強化教育、衛(wèi)生、體育等領(lǐng)域的合作與交流。加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，加快實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，積極推行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，切實做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作。率先建立較為完善、覆蓋城鄉(xiāng)的社會救助體系。發(fā)展適度普惠型社會福利事業(yè)，擴大社會福利覆蓋范圍。大力培育各類慈善組織。率先建立更加科學(xué)合理的收入分配調(diào)節(jié)機制和宏觀監(jiān)測機制，努力縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)和居民間的收入差距。加強外來人口服務(wù)和管理。改革區(qū)域戶籍制度，逐步實行以居住證為主的屬地化管理制度。保障外來務(wù)工人員子女的同等受教育機會。完善和落實國家有關(guān)農(nóng)民工的政策，切實維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。

（三）長江三角洲地區(qū)在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中已有較大成績

長江三角洲地區(qū)作為我國城鄉(xiāng)發(fā)展水平相對比較平衡的地區(qū)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的時機和條件較為成熟，已經(jīng)成為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的先行者。區(qū)域總體經(jīng)濟(jì)實力雄厚，城鎮(zhèn)化水平高，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化具有特殊的優(yōu)勢。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中強化城市對農(nóng)村的支持力度，積極貫徹工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，通過單位、企業(yè)對口幫扶等途徑和資金、項目支持等手段，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，強化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入。率先改革分割城鄉(xiāng)的體制機制，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)、社會事業(yè)發(fā)展等方面已經(jīng)取得可喜的成績。

據(jù)官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2012年，全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為21986元，農(nóng)民純收入為 7919元，城鄉(xiāng)居民收入比為2.78：1；上海市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為40188元，農(nóng)民純收入為 17401元，城鄉(xiāng)居民收入比為2.30：1；江蘇城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為29677元，農(nóng)民純收入為 12202元，城鄉(xiāng)居民收入比為2.43：1；浙江省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為34550元，農(nóng)民純收入為 14552元，城鄉(xiāng)居民收入比為2.37：1。長江三角洲地區(qū)城鄉(xiāng)收入相對差距雖小于全國平均水平，但仍然存在較大差距。

根據(jù)《意見》和《規(guī)劃》，長江三角洲地區(qū)將切實加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，創(chuàng)造人與自然和諧發(fā)展的宜居環(huán)境。加強城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃及各級各類區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃的相互銜接。加強分類指導(dǎo)，合理劃定功能分區(qū)，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)空間布局，做好村莊建設(shè)規(guī)劃，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，促進(jìn)城鄉(xiāng)集約發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。推動城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，提高城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化水平。統(tǒng)籌建設(shè)城鄉(xiāng)供排水、供氣、供電、通信、垃圾污水處理和區(qū)域性防洪排澇、治污工程等重大基礎(chǔ)設(shè)施。加快實施農(nóng)村飲水安全工程，加強中小河流治理及湖泊河網(wǎng)水環(huán)境整治，保障農(nóng)村飲用水安全。加快建成覆蓋城鄉(xiāng)、方便快捷的公交客運網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)代商貿(mào)物流網(wǎng)絡(luò)。實施農(nóng)村清潔工程，改善農(nóng)村衛(wèi)生條件和人居環(huán)境。促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。建立和完善基本公共服務(wù)均等化的保障機制，把社會事業(yè)建設(shè)重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)和社會保障發(fā)展，優(yōu)化公共資源在城鄉(xiāng)之間的配置，提升農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)的財政保障水平，率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

四、長江三角洲地區(qū)要在解決“三農(nóng)”問題的進(jìn)程中率先實施政治支撐

（一）率先實施城鄉(xiāng)一體化的政治導(dǎo)向

意識形態(tài)具有確認(rèn)現(xiàn)行政策合乎義理以及凝聚集體的功能，同時也是社會政治集團(tuán)合法化和進(jìn)行合理辯護(hù)的觀念體系。從某種角度講，它可視作是節(jié)約管理國家的交易費用的有效工具。執(zhí)政者總是要費盡心機操縱輿論和宣傳工具，通過投資于教育和宣傳而使人們受到意識形態(tài)上的諄諄教誨和勸諭。為了強化其觀念工具的有效性，意識形態(tài)總是自封為真理和絕對知識，并通過訴諸公式、口號、標(biāo)語等通俗化的形式而強化其效果，運用國家強制性權(quán)力去將國家的教育系統(tǒng)和大眾傳播媒介轉(zhuǎn)化為一種巨大的宣傳工具，人民自覺自愿，滿懷熱情，共同努力提高生產(chǎn)和實現(xiàn)現(xiàn)代化。

實施城鄉(xiāng)一體化的政治支撐，要形成城鄉(xiāng)一體化的意識形態(tài)，從中央政府到地方政府，從黨派團(tuán)體到企事業(yè)單位，都要從政治高度，提高對城鄉(xiāng)一體化的認(rèn)識，形成城鄉(xiāng)一體化的觀念體系，通過輿論和宣傳工具，強化城鄉(xiāng)一體化的宣傳，形成城鄉(xiāng)一體化的社會氛圍。

（二）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的政治支撐系統(tǒng)

政治支撐系統(tǒng)是由各種政治支撐力量之間的互動組成的且與政治支撐環(huán)境內(nèi)外進(jìn)行輸入—輸出溝通的具有自動適應(yīng)的系統(tǒng)。政治支撐系統(tǒng)包括政治支撐環(huán)境、輸入、輸出、反饋與持續(xù)。

政治支撐系統(tǒng)的環(huán)境要素深深地滲透在政治支撐系統(tǒng)之中。城鄉(xiāng)一體化的公共政策是城鄉(xiāng)一體化政治支撐系統(tǒng)的產(chǎn)出，也是對城鄉(xiāng)一體化環(huán)境要求的反應(yīng)。城鄉(xiāng)一體化政治支撐系統(tǒng)是一個開放的系統(tǒng)，容易受到城鄉(xiāng)一體化環(huán)境的影響。環(huán)境對政治支撐系統(tǒng)的影響叫輸入，主要指環(huán)境的干擾或壓力，要求或支撐。政治支撐系統(tǒng)為了維持自己的生存和發(fā)展，必須對環(huán)境壓力作出反應(yīng)。要求或支撐輸入政治支撐系統(tǒng)后，經(jīng)過轉(zhuǎn)換過程成為政治支撐系統(tǒng)的輸出，從而對社會作出權(quán)威性的價值分配，即公共政策。隨著政治支撐系統(tǒng)的輸出和政策的實施，政治支撐系統(tǒng)又反饋于環(huán)境。反饋這一概念則意味著公共政策（輸出）可能改變環(huán)境，改變環(huán)境提出的要求，以及改變政治支撐系統(tǒng)的自身特點。構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的政治支撐系統(tǒng)需要構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的政治支撐環(huán)境、輸入、輸出、反饋與持續(xù)系統(tǒng)。

（三）城鄉(xiāng)一體化的政治支撐要提高農(nóng)民政治參與機會

農(nóng)業(yè)政策擇定過程的本質(zhì)是各利益集團(tuán)利益的平衡。在利益平衡過程中，政策的擇定總是偏向強勢集團(tuán)的。特殊的政策環(huán)境決定了農(nóng)業(yè)政策擇定是內(nèi)在提出模式。這種內(nèi)在提出模式體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益，但由于農(nóng)民利益訴求對政策擇定影響能力的有限性，在政府（主要是地方政府）某些農(nóng)業(yè)政策擇定中還比較明顯地存在著忽視農(nóng)民利益的傾向。

擴展農(nóng)民利益訴求途徑、強化農(nóng)民對農(nóng)業(yè)政策擇定的影響能力，不僅是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的重要途徑，也是促進(jìn)我國民主政治建設(shè)的有益嘗試。從我國民主政治的實際看，擴大農(nóng)民的政治參與機會是該嘗試之關(guān)鍵。在我國農(nóng)民政治參與機會低的眾多因素中，關(guān)鍵因素是我國政治參與制度規(guī)則中農(nóng)民不能代表自己，農(nóng)民的利益要由非農(nóng)民代表。所以，改進(jìn)農(nóng)民政治參與制度安排、讓農(nóng)民代表自己對于提高農(nóng)民影響農(nóng)業(yè)政策的擇定具有根本意義。

（四）城鄉(xiāng)一體化的政治支撐要提高農(nóng)民組織化程度和政治活動能力

農(nóng)民個人只有通過經(jīng)濟(jì)組織和政治組織才能把他們的農(nóng)業(yè)政策訴求充分地反映到政策決策的各個環(huán)節(jié)，小規(guī)模的農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)影響政府行為決策的能力超過了其他大規(guī)模利益集團(tuán)的主要原因在于農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)的高組織化程度，提高我國農(nóng)民對農(nóng)業(yè)政策擇定影響能力的前提是提高農(nóng)民的組織化程度。20世紀(jì)90年代初，我國的一些學(xué)者就已經(jīng)從民主政治建設(shè)、保護(hù)農(nóng)民利益等方面提出了提高農(nóng)民組織化程度的問題。結(jié)合我國農(nóng)民政治組織和經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的實際情況，依托現(xiàn)有的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織的廣泛發(fā)展則是提高農(nóng)民組織化程度的比較理想的路徑選擇。現(xiàn)有的農(nóng)民專業(yè)合作組織完全可以成為農(nóng)民表達(dá)政策訴求、影響政府農(nóng)業(yè)政策擇定的一種有效組織形式。

（五）城鄉(xiāng)一體化的政治支撐要強化法制和監(jiān)督機制建設(shè)

政策趨向和政策手段的擇定只是政府維護(hù)農(nóng)業(yè)利益的起點，農(nóng)業(yè)集團(tuán)利益的實現(xiàn)程度還要依賴于政策的執(zhí)行程度。政府不嚴(yán)格執(zhí)行已經(jīng)擇定的農(nóng)業(yè)政策的根本原因則是政策執(zhí)行的監(jiān)督約束弱化。強化農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行中的監(jiān)督機制建設(shè)已經(jīng)構(gòu)成了我國農(nóng)業(yè)政策研究中的不可忽視的重要內(nèi)容。

健全監(jiān)督法律體系。抓緊修訂和盡快出臺有關(guān)城鄉(xiāng)一體化的法律法規(guī)，對城鄉(xiāng)一體化投資的監(jiān)督機構(gòu)、職責(zé)和監(jiān)督程序、被監(jiān)督機構(gòu)和人員的權(quán)利和義務(wù)，以及違反城鄉(xiāng)一體化財政投資監(jiān)督法規(guī)的處罰辦法等內(nèi)容做出明確規(guī)定。出臺關(guān)于城鄉(xiāng)一體化財政投資監(jiān)督管理的具體政策，制定切實可行的地方性法規(guī)和政策措施。

完善監(jiān)督管理體系。健全人民代表大會的預(yù)算監(jiān)督職能，加強對城鄉(xiāng)一體化投資預(yù)算編制的有效性、合理性和預(yù)算審批程序合法性的監(jiān)督檢查。強化審計部門的事后監(jiān)督職能，依法對城鄉(xiāng)一體化資金投放和使用單位的財務(wù)收支及其有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的真實性、合法性、效益性進(jìn)行審查。在完善財政部門資金管理職能的同時，探索引入非政策執(zhí)行方和被監(jiān)督方的行政部門相對獨立地參與監(jiān)督。充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用， 由依法享有一定權(quán)利的公民、社會團(tuán)體、社會中介機構(gòu)等， 通過多種方式對城鄉(xiāng)一體化財政投資從審批立項、投入運作直至最終效益評估進(jìn)行監(jiān)督。

加強監(jiān)督檢查工作。各級人大、政協(xié)和政府部門共同開展經(jīng)常性的執(zhí)法檢查，做到查事查人相結(jié)合。加強城鄉(xiāng)一體化投資效率評價指標(biāo)體系建設(shè)，充實、發(fā)展和完善監(jiān)管內(nèi)容。協(xié)調(diào)好各支農(nóng)政策執(zhí)行部門的關(guān)系，使其切實加強自我監(jiān)督。進(jìn)一步發(fā)揮各級農(nóng)業(yè)行政主管部門的作用，利用其專業(yè)技術(shù)和行業(yè)管理的優(yōu)勢，協(xié)助有關(guān)部門開展監(jiān)督工作。加強城鄉(xiāng)一體化投資政策法規(guī)宣傳，增強民眾參與監(jiān)督的主觀能動性。

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[責(zé)任編輯 王艷芳]