國土系統(tǒng)事業(yè)單位項目經費內控制度探析

■ 王 莉

（國土資源部人力資源開發(fā)中心，北京 100034）

國土系統(tǒng)事業(yè)單位項目經費內控制度探析

■ 王 莉

（國土資源部人力資源開發(fā)中心，北京 100034）

國土資源系統(tǒng)所屬單位財政撥款項目經費是單位資金來源的主體，項目經費管理情況復雜、難度大，存在一定的風險隱患，是內部控制建設的重中之重。國土資源系統(tǒng)單位建立項目經費內部控制的必要性：(1)保證項目經費管理的合法合規(guī)；(2)保障項目經費的使用績效；(3)提高管理的水平和效率；(4)有效防止舞弊和腐敗。國土資源系統(tǒng)單位項目經費管理主要包括項目預算編制、項目經費收支管理、項目委托業(yè)務費的政府采購及合同管理等諸多方面，這些方面是單位業(yè)務層面內部控制要求涉及的重點內容。

國土資源系統(tǒng)；事業(yè)單位；項目經費；內部控制

0 引言

財政部2013年印發(fā)《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范(試行)》（以下簡稱《規(guī)范》），自2014年開始實施?！兑?guī)范》規(guī)定，單位應建立適合本單位實際情況的內部控制體系，并組織實施。財政部2015年又印發(fā)了《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號），對行政事業(yè)單位內部控制建設提出了進一步的要求，要在2016年底前完成內部控制的建立和實施工作。財政部2016年組織開展了行政事業(yè)單位內部控制基礎性評價工作，對內部控制建設提出量化標準要求；2017年印發(fā)《行政事業(yè)單位內部控制報告管理制度》，要求按年度開展內部控制報告編報工作。隨著行政事業(yè)單位內部控制管理制度體系的逐漸完善，對行政事業(yè)單位內部管理提出了更高要求。

近年來，國土資源系統(tǒng)管理和使用的財政資金總量越來越多，國家財政改革對資金預算管理的要求越來越細化、嚴格，國家審計的力度也越來越大、覆蓋面越來越寬，如何在確保資金需求的前提下，不斷提高資金的精細化、科學化管理水平，發(fā)揮好財政資金的經濟效益、社會效益，是擺在我們面前的一個重要課題。對于國土資源系統(tǒng)所屬單位而言，承擔著地質及礦產資源調查、土地資源利用與保護等專項，財政撥款項目經費是單位資金來源的主體，且項目經費管理情況復雜、難度大，存在一定的風險隱患，是內部控制建設的重中之重。本文就建立國土資源系統(tǒng)事業(yè)單位項目經費管理的內部控制作初淺探討。

1 國土資源系統(tǒng)單位項目經費內部控制的現狀及問題

(1)對項目經費內部控制重視程度不夠。國土資源系統(tǒng)所屬單位承擔的項目，是實現單位管理職能的重要依托,健全的項目經費管理的制度,是項目取得預期成果的重要抓手。項目經費管理涉及單位各業(yè)務部門和財務、人事等綜合部門，需要單位全員參與。目前，一些單位領導和業(yè)務部門人員認為項目經費管理僅是財務部門事情，對建立項目經費管理內部控制制度缺乏積極性，甚至有抵觸情緒，認為建立項目經費內部控制制度是對自己的約束,造成加強項目經費管理難以落到實處。單位主要領導對項目經費內部控制要足夠重視，并親自抓建設和實施，才能營造良好的內部環(huán)境，將內部控制管理工作落到實處。

(2)項目經費管理水平難以適應新形勢。近年來，隨著財政改革的進一步推進,對預算編制、預算執(zhí)行、存量資金管理、會計核算、政府采購等方面出臺了一系列新的制度規(guī)定，財政管理日趨精細化、規(guī)范化，對各單位的項目經費管理也提出了更高要求。國土資源系統(tǒng)一些單位的項目經費管理辦法等內部管理制度未適時隨之修訂，沒有把國家各項規(guī)定與單位項目經費管理實際相結合，項目經費的安全和有效使用缺乏制度保障。有的單位制訂了較完善的項目經費管理制度，但制度執(zhí)行不到位，缺乏有效監(jiān)督，達不到預期效果。

(3)項目經費內部控制缺乏系統(tǒng)性?，F階段，國土資源系統(tǒng)很多單位尚未建立完善的項目經費內部控制方法和體系，沒有合理的業(yè)務流程。有的單位項目經費管理的責任沒有落實到各個環(huán)節(jié)、崗位，對項目經費管理的流程、重點缺乏系統(tǒng)的梳理，不能明確項目經費管理的重點和難點，出現問題難以落實管理責任；有的單位項目經費管理中審批與執(zhí)行、授權與經辦、記錄與財金保管等崗位沒有合法合理分離，違背了內部控制的制衡性原則；有的單位項目經費管理的業(yè)務操作流程控制不規(guī)范，項目經費支出的處理大多時候憑經驗、依慣例，存在較大的風險隱患；有的單位項目經費管理信息分散，項目進展情況、經費支出狀態(tài)分散在各個部門，單位領導、項目負責人難以及時了解項目管理相關信息，難以有效實施管理。

(4)項目經費管理缺乏預算的剛性約束。近年來對國土資源系統(tǒng)所屬單位審計，披露問題多是項目經費管理中的問題，如：有的單位虛假編制項目預算，或在不同項目重復申請預算資金；有的單位項目預算下達后,不能按期編制預算落實方案，按預算推進項目的實施，預算執(zhí)行進度緩慢；有的單位隨意調整項目經費預算擴大開支范圍、挪用項目資金，在項目中超預算列支津貼補貼等人員支出和管理性支出；有的單位未及時清理項目結余結轉資金，造成項目資金閑置浪費；有的單位委托外單位承擔的工作，需要撥付工作經費的,未簽訂合同和協(xié)議等。究其原因，主要是這些單位項目經費管理內部控制缺失，缺乏預算的剛性約束，不能及時發(fā)現和糾正項目預算執(zhí)行中的問題和偏差。

2 國土資源系統(tǒng)單位建立項目經費內部控制的必要性

(1)保證項目經費管理的合法合規(guī)。目前國土資源系統(tǒng)單位還普遍存在重預算申請、輕經費管理的思想，對項目經費管理重視程度不夠，存在虛編項目預算、違規(guī)支出項目資金等風險點。從制度約束而言，項目經費管理的規(guī)定較基本經費管理更加嚴格，有些項目有專門制訂的專項經費管理辦法，項目經費管理還要遵守政府采購、資產管理等相關規(guī)定；從管理的責任部門而言，單位項目經費管理需要各部門協(xié)同配合，又要責任分工明確，管理的難度大。建立項目經費內部控制的過程，就是對項目管理各個業(yè)務流程進行梳理，把各項制度規(guī)定固化到業(yè)務流程中，保證管理活動的合法合規(guī)。

(2)保障項目經費的使用績效。項目經費的管理使用情況，是行政事業(yè)單位履行職責的重要手段，關系到提供公共服務的效率和效果。國家在財力有限的情況下，提高資金的使用績效，積極消化存量資金，是穩(wěn)增長的重要舉措。近年來，國家加大了對存量資金的管理力度，要求積極消化存量資金，提高資金的使用績效，并把預算執(zhí)行情況與預算核定實行掛鉤。這種形勢下，國土資源系統(tǒng)各單位預算執(zhí)行的壓力較大，預算執(zhí)行表面上是反映的支出情況，實際是項目經費管理水平的綜合反映。預算執(zhí)行情況取決于項目經費管理的內部控制水平，相關內部控制如能有效實施，項目預算執(zhí)行就會較順利，從而保障項目績效目標的實現。

(3)提高管理的水平和效率。項目經費內部控制建設，是對國土資源系統(tǒng)單位項目管理業(yè)務流程的系統(tǒng)梳理和再造，可以進一步明確管理鏈條中各個部門和人員的崗位責任，優(yōu)化業(yè)務流程，提高工作效率，提升單位管理的標準化、規(guī)范化水平。通過項目經費內部控制這個平臺，可以將項目預算、核算、成果等項目管理信息進行整合，建立項目預算編制、預算執(zhí)行、評價監(jiān)督等業(yè)務環(huán)節(jié)的關聯(lián)，形成項目管理的良性閉環(huán)，提高項目經費管理的整體水平。

(4)有效防止舞弊和腐敗。項目經費的管理使用，是舞弊和腐敗行為的高發(fā)區(qū)，項目經費支出涉及外單位和外部人員，均存在舞弊的風險。特別是項目中的委托業(yè)務費、勞務費等支出，發(fā)生金額較大，業(yè)務頻度高，容易發(fā)生造假和套取資金行為。建立項目經費內部控制制度，需要對項目經費管理的業(yè)務流程進行風險梳理和排查，通過有針對的采取措施，把權力關進制度的籠子里，以此有效規(guī)避和防范風險，防止舞弊和腐敗行為的發(fā)生。

3 國土資源系統(tǒng)單位項目經費管理內部控制的方法

(1)實行歸口管理。國土資源系統(tǒng)單位項目經費管理往往帶有較強的專業(yè)性，需要具備一定的專業(yè)性基礎，可通過實行歸口管理以提高管理效率；明確項目經費管理的歸口管理部門，也是為了落實管理責任，確保各項管理措施能落到實處。對單位的各類項目要明確歸口管理部門，對項目中的特定支出也可以進一步細化管理部門。如可以規(guī)定，各業(yè)務處室根據工作職責對承擔的項目負總責，負責項目預算的執(zhí)行進度、項目的完成績效等；項目中的人員支出由單位人事歸口管理；辦公費、印刷費、招待費支出由單位辦公室歸口管理；物業(yè)費、水電費支出由單位后勤部門歸口管理。對于項目管理，特別是要加強合同的歸口管理，以合同規(guī)范資金收付、成果驗收等各個環(huán)節(jié)，避免項目資金收支脫離監(jiān)督形成“小金庫”的風險。

(2)內部授權審批控制。堅持項目經費管理的決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權分離的機制。項目經費管理的第一責任人就是項目負責人，其對所承擔項目經費的使用和管理負主要責任，應嚴格按照項目經費管理辦法和批復的預算使用經費，自覺接受監(jiān)督和檢查，確保經費使用真實、有效和合理，對未按照有關辦法執(zhí)行的要承擔經濟和法律責任。對項目預算編制、項目大額資金支出等事項采取決策審批機制和會簽制度，堅持集體決策制度，避免“一支筆”“一言堂”。

(3)對項目預算細化控制。對國土資源系統(tǒng)單位而言，應在編報年度單位預算的基礎上，細化項目經費預算的管理，編制單位年度財務收支計劃，建立以預算管理為主體，以資金管控為核心的管理體系。結合單位對項目經費的歸口管理、內部授權審批相關規(guī)定，將批復項目預算進一步細化到具體部門和相關責任人員，落實預算執(zhí)行、經費管理責任。細化預算控制，不僅支出要受預算制約，要把預算控制關口前移，支出進行事前審批，對借款、預付款占用資金也要納入預算控制范圍。

(4)嚴格落實會計控制。加強財務收支計劃，厘清基本支出和項目支出的界線，嚴格按項目經費管理辦法，準確歸集反映項目支出，避免與項目無關支出列入項目支出，避免隨意結轉支出和調賬。定期生成并按期向單位管理層報送項目預算執(zhí)行情況，對重點支出進行控制，對超進度支出及時提出預警信息，避免無預算、超預算支出。加強會計基礎工作，保證單位項目經費管理財務信息的真實、準確、完整、及時性，反映項目預算執(zhí)行情況，為加強項目經費管理提供支持。

(5)建立信息溝通機制。項目預算、支出等管理信息的收集、處理和傳遞，直接影響項目經費管理內部控制的效率和效果，為內部控制的有效運行提供可靠保障。單位應依托信息系統(tǒng)，按規(guī)范要求錄入和生成項目預算、項目實施方案、支出等項目經費管理相關信息，對項目經費實行全生命周期管理，讓項目經費管理各個環(huán)節(jié)能及時使用信息，及時發(fā)現和控制項目經費管理中的風險。對項目經費管理相關信息，如預算落實方案、支出情況等，進行實時公開，接受監(jiān)督。

4 國土資源系統(tǒng)單位項目經費管理內部控制的實施

國土資源系統(tǒng)單位項目經費管理包括項目預算編制、項目經費收支管理、項目委托業(yè)務費的政府采購及合同管理等諸多方面，這些方面也是單位業(yè)務層面內部控制要求涉及的內容。要做到對項目經費管理的全過程控制。

(1)項目預算編審。項目預算的編制要圍繞業(yè)務規(guī)劃和計劃，為重點工作提供支撐，與單位履行職能和事業(yè)發(fā)展相協(xié)調。各單位要建立中長期管理框架，按要求編制三年支出規(guī)劃，做實項目庫，根據需要優(yōu)化項目設置，擇優(yōu)安排項目預算，為項目預算實施打下良好基礎。項目預算的審核，要建立事前評審機制，重點審核項目支出中的人員支出、委托業(yè)務費、設備購置等重點支出，審核相關支出與項目內容的對應性，從源頭上避免項目經費被擠占和挪用。

(2)項目預算落實。根據批復的預算，單位要進一步落實項目實施方案，細化預算支出，可細化至各經濟分類支出。尤其是行政事業(yè)單位要細化預算控制，分解預算指標，落實責任部門和人員，明確各項目及各項支出的責任主體。梳理本單位各項收支，做好財務收支計劃，根據項目管理辦法，合理劃分人員支出、辦公費、物業(yè)管理費等列支渠道、分攤比例，在項目預算制約下合理列支。

(3)項目預算執(zhí)行。跟蹤項目實施進度，及時統(tǒng)計項目預算執(zhí)行情況，形成定期報告制度，分析存在問題，組織研究解決。嚴格執(zhí)行項目經費審批制度，對于委托業(yè)務費、三公經費支出等實行事前前置審批流程，保證項目支出合法合規(guī)，與預算相符。重點加強對委托業(yè)務費、人員支出的管理，確保按預算支出。避免虛假支出風險，如利用勞務費、差旅費、會議費、實驗費等套取現金，虛假票據，業(yè)務假包，特殊開支餐費、招待禮品費、出國費、會議費、交通費、燃油費、培訓費、辦公用品等，私設小金庫等。委托業(yè)務費要履行政府采購程序，內部實行嚴格的合同管理，按合同支付項目資金。

(4)項目經費績效評價。完成的項目及時進行結題驗收，加強績效考核，建立項目經費管理的獎懲機制，發(fā)現績效不顯著的項目要及時調整后續(xù)項目的安排。相關主管部門要建立所屬單位項目經費管理的評價機制和信用記錄，對于績效評價差項目較多、項目經費管理中發(fā)生違規(guī)違紀問題的單位，限制其以后年度申請項目的資質或規(guī)模。加強項目的成果管理，公開成果以提高項目資金使用績效，接受外部監(jiān)督，形成推進項目經費科學管理的外生動力。

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[2] 劉士海.事業(yè)單位如何建立和完善內部控制制度[J].財經界(學術版),2009(4):148-149.

[3] 吳雄標.行政事業(yè)單位內部控制相關問題分析及優(yōu)化路徑思考.[J].財會學習,2017(13):242-243.

[4] 王世元.深化改革 完善政策,全面提高國土資源財務工作服務保障能力[J].國土資源通訊,2012(22):12-19.

[5] 朱冬燕,黃金國,王雙.地質事業(yè)單位內部控制問題及對策初探[J].中國國土資源經濟,2017,30(5):69-72.

[6] 許紅霞.對地質事業(yè)單位實施內部財務控制管理的探討[J].中國國土資源經濟,2012,25(8):47-49,56.

Analysis on the Internal Control System of Project funding in Institutions of Land and Resources

WANG Li
(Center for Human Resources Development, Ministry of Land and Resources, Beijing 100034, China)

The project funding of financial allocation are the main funding source of the institutions of land and resources. The project funding management is complicated, difficult and risky, and it’s the top priority of the internal control system. It’s necessary to build the internal control system of project funding in the institutions of land and resources. Firstly, ensure the legal compliance of project funding management.Secondly, ensure the use performance of project funding. Thirdly, improve the management level and efficiency. Fourthly, effectively prevent fraud and corruption. The project funding management in institutions of land and resources system mainly includes the project budget preparation, revenue and expenditure management, government procurement and contract management of commissioned business expenses,which are the key contents of the internal control requirements of the institutions’ business.

land and resources system; institutions; project funding; internal control

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2017）11-0067-03

2017-08-25，

2017-09-01

王莉（1975—），女，山東省新泰市人，國土資源部人力資源開發(fā)中心副處長，大學本科學歷，主要從事財務管理研究。